Sentencia 2012-02030/3366-2014 de mayo 3 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Rad.: 25000-23-42-000-2012-02030-01 (3366-2014)

Consejero Ponente:

Dr. Gabriel Valbuena Hernández

Demandante: Luis Vicente Coral Argoty

Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)

Bogotá, D.C., tres de mayo de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

Problema jurídico

Le corresponde a la Sala establecer si el señor Luis Vicente Coral Argoty cumple los requisitos legalmente establecidos para el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación, particularmente los referidos a los tiempos de servicios y a la calidad de vinculación acreditados en el expediente.

Para ese efecto, se analizará el marco normativo y jurisprudencial de la pensión gracia y la posibilidad de acreditar tiempos laborados como educador de adultos, las horas cátedra para el reconocimiento de dicha prestación, y por último resolver el caso concreto.

Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso

De la pensión gracia

En principio, la Ley 114 de 1913 otorgó a los maestros de escuelas primarias oficiales que cumplan los requisitos establecidos en el artículo 4º una pensión nacional por servicios prestados a los departamentos y a los municipios, siempre que comprueben “que no reciben actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”.

Dicha pensión fue concebida como una compensación o retribución en favor de los maestros de primaria del sector oficial que percibían una baja remuneración y, por consiguiente, tenían un poder adquisitivo precario y menor frente a aquellos educadores cuyos salarios y prestaciones estaban a cargo de la Nación, situación causada por la debilidad financiera de los departamentos y municipios para atender las obligaciones salariales y prestacionales que les fueron asignadas por virtud de la Ley 39 de 1903, que rigió la educación durante la mayor parte del siglo. En consecuencia, un maestro de primaria puede recibir simultáneamente pensión de jubilación departamental y nacional con base en la Ley 114 de 1913, pero en ningún caso dos pensiones de índole nacional.

Sobre los alcances de la Ley 37 de 1933, ha sido reiterada la jurisprudencia de la corporación al precisar que la referida norma lo que hizo simplemente fue extender a los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria la pensión aludida, pero sin cambio alguno de requisitos(1).

Con la entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria que oficialmente venían prestando y asumiendo financieramente los departamentos y municipios, redefiniéndose entonces la educación oficial como un servicio público a cargo de la Nación.

Dicho proceso de nacionalización se llevó a cabo de manera progresiva entre el 1º de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980, quedando perfeccionado desde tal fecha, lo que implicó, además, que los costos salariales y prestacionales del cuerpo docente territorial fueran asumidos completamente por la Nación a partir del 31 de diciembre de 1980, pues de ello se trataba, con ello se buscó elevar a los docentes territoriales a un plano de igualdad salarial y prestacional respecto de los docentes nacionales, que conduciría, por ende, a la desaparición de las precarias condiciones económicas que justificaban la previsión legal de la pensión gracia y su otorgamiento, una vez perfeccionado tal proceso.

Así, con ocasión del proceso de nacionalización en comento y la posterior centralización en el manejo de las obligaciones prestacionales del personal docente nacional y nacionalizado, se expidió la Ley 91 de 1989 a través de la cual el legislador no solo creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y reguló la forma en que serían asumidas las cargas prestacionales del personal docente luego de la nacionalización, sino que además buscó amparar la expectativa que en cuanto a pensión gracia tenían todos aquellos docentes que siendo territoriales (es decir, sujetos de su otorgamiento conforme a la finalidad con la que se previó inicialmente dicha prestación gratuita), quedaron regidos dentro de la mencionada nacionalización a 31 de diciembre de 1980, fecha en la que culminó el mencionado proceso.

Además, se consagró un régimen de transición para estos que les permitiera mantener dicho beneficio hasta la consolidación de su derecho, protegiendo dicha expectativa frente al coyuntural cambio que implicaba la extinción de la pensión gracia de jubilación, y se precisó, además, que para los demás docentes, es decir, los vinculados con posterioridad a tal fecha, tan solo se reconocería la pensión ordinaria de jubilación.

Ahora, en cuanto a la correcta interpretación del contenido de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena contenciosa, en sentencia de 27 de agosto de 1997, definió su ámbito de aplicación frente al extinto derecho a la pensión gracia y los docentes que gozaban de una expectativa válida en cuanto a la misma con ocasión del mencionado proceso de nacionalización, en virtud del cual en principio la perderían, por lo que precisó con toda claridad el alcance del régimen de transición que esta contenía, así:

“[...] 3. El artículo 15 numeral 2º, literal a), de la Ley 91 de 1989 establece:

“Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 81 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación”.

4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto esta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[...] otra pensión o recompensa de carácter nacional”.

5. La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el de colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales.

6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal b) del mismo precepto, o sea la “pensión de jubilación equivalente al 75 % del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (lit. b), num. 2º, art. 15 Íb.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de estar vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia [...] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal a), numeral 2º, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley [...]”.

Lo anterior permite concretar lo siguiente: i) la inexistencia de derecho a la pensión gracia para los docentes nacionales, como quiera que no fueron sujetos de su creación o previsión legal; ii) la vigencia del derecho a la pensión gracia para aquellos docentes territoriales o nacionalizados vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, siempre y cuando reúnan la totalidad de requisitos consagrados en la ley para tal efecto; iii) la terminación de dicho beneficio para los docentes territoriales o nacionalizados vinculados por primera vez a partir del 31 de diciembre de 1980; como también, iv) la excepción en cuanto a la pensión gracia que permite la compatibilidad en el pago de dos pensiones de carácter nacional —pensión gracia y pensión ordinaria de jubilación— en virtud de la Ley 91 de 1989, que es limitada a aquellos docentes departamentales y municipales que a la fecha señalada en tal disposición, quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización iniciado con la Ley 43 de 1975, quienes deberán reunir en todo caso los demás requisitos contemplados en la Ley 114 de 1913 para hacer efectivo dicho beneficio.

A fin de determinar en cada caso la clase de vinculación del personal docente que aspira a acceder a la pensión gracia, la Ley 91 de 1989, en su artículo 1º, definió quiénes son docentes nacionales, y quiénes ostentan vinculación nacionalizada y territorial, así: personal nacional: son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional; personal nacionalizado: son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975, particularmente en el artículo 10; personal territorial: son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.

De los docentes de adultos

En relación a la docencia de adultos, esta corporación se pronunció en sentencia del 1º de febrero de 2007, en los siguientes términos(2)

“En cuanto a la profesión docente, este se define de conformidad con el artículo 2º del Decreto 2277 de 1979 en los siguientes términos:

“[...] ART. 2º—Profesión docente. Las personas que ejercen la profesión docente se denominan genéricamente educadores.

Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este decreto. Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de consejería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, en los términos que determine el reglamento ejecutivo [...].

Así mismo, en el Decreto 3011 de 1997, por el cual se establecen normas para el ofrecimiento de la educación de adultos, señala lo siguiente:

[...] ART. 1º—La educación de adultos, ya sea formal, no formal o informal hace parte del servicio público educativo, y se regirá por lo dispuesto en la Ley 115 de 1994, sus decretos reglamentarios, en especial los decretos 1860 de 1994, 114 de 1996 y las normas que los modifiquen o sustituyan y lo previsto de manera especial, en el presente decreto.

Se regirá igualmente por las disposiciones que para el efecto dicten las entidades territoriales según sus competencias.

(...).

ART. 5º—La educación de adultos ofrecerá programas de:

1. Alfabetización.

2. Educación básica.

3. Educación media.

4. Educación no formal.

5. Educación informal.

ART. 6º—(...).

El proceso de alfabetización hace parte del ciclo de educación básica primaria y su propósito fundamental es el de vincular a las personas adultas al servicio público educativo y asegurar el ejercicio del derecho fundamental a la educación y la consecución de los fines de la educación consagrados en el artículo 5º de la Ley 115 de 1994 [...]”.

De lo anterior se deduce que la educación para adultos, ya sea formal, no formal o informal hace parte del servicio público educativo, por lo que los educadores oficiales que prestan allí sus servicios en sus diferentes niveles o modalidades (alfabetización, educación básica, educación media, etc., incluyendo los cargos relativos a funciones distintas a la estrictamente educativa, según voces del inc. 2º del art. 2º del comentado D. 2277/79) están cobijados enteramente por el estatuto docente”.

Dicho lo anterior, queda claro que el tiempo de servicios como educador de adultos, se puede computar para el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación, pues se entiende que en el ejercicio de la profesión docente, la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación, incluye a los educadores que ejercen funciones de alfabetización de adultos, de conformidad con el inciso 2º del artículo 2º del Decreto 2277 de 1979.

De los docentes de horas cátedra

En cuanto al nombramiento como docente de horas cátedra, esta corporación se ha pronunciado, entre otras, en sentencia de 19 de agosto de 2010(3):

“[...] Respecto de los servicios docentes prestados en primaria, secundaria y normales por los maestros por horas o de cátedra externa, que estos resultan aptos para ser computados para efectos de la pensión gracia, siempre y cuando se hayan adelantado en la docencia oficial y bajo nombramiento de la entidad territorial correspondiente o nacionalizados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, pues las normas especiales que regulan la materia no definieron la intensidad horaria o jornada apta para el acceso a dicha prestación, de manera que siempre y cuando se reúnan la totalidad de requisitos legales establecidos para tal efecto y se complete el tiempo de servicios necesario para ello, resulta viable su reconocimiento teniendo en cuenta los servicios prestados bajo dicha modalidad. Sin embargo, en estos casos para el cálculo del tiempo total de servicios a efectos del reconocimiento de la pensión gracia, las horas cátedra laboradas deben ser computadas de manera acumulativa bajo la regla dispuesta para tal efecto respecto de las pensiones ordinarias, en el parágrafo 1º del artículo 1º de la Ley 33 de 1985(4) [...]”.

De ahí que los servicios prestados como profesor de horas cátedra, resultan aptos de ser computados para efecto del reconocimiento de la pensión gracia, siempre y cuando se reúnan la totalidad de requisitos legales.

Bajo las anteriores precisiones normativas, se procede a examinar las pruebas obrantes dentro del proceso a fin de verificar si al demandante le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, por cumplir con los requisitos legales, concretamente a la fecha de vinculación como docente oficial al servicio del departamento de Cundinamarca.

Caso concreto

Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala de Subsección encuentra relevantes las siguientes pruebas en el expediente.

• Resolución UGM 23775 del 4 de enero de 2012, en la que la resolvió, negar el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación (fls. 3 a 5).

• Resolución, UGM 477357 del 23 de mayo de 2012, en la que resolvió no reponer la decisión anterior (fls. 7 a 9).

• Registro civil de nacimiento en el que consta que el demandante nació el 10 de abril de 1955 (fl. 23).

• Certificado de antecedentes disciplinarios, expedido por la Procuraduría General de la Nación, en el que no registra sanciones ni inhabilidades vigentes (fl. 26).

• Formato único para la expedición de certificado de historia laboral del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, suscrito por la Secretaría de Educación departamento de Cundinamarca, donde consta que el demandante fue nombrado como docente nacionalizado en la institución educativa departamental John F. Kennedy, de Arbeláez (Cundinamarca), desde el 11 de febrero del 1981, con fecha de posesión el 2 de marzo de 1981, hasta 1º de julio de 2009, con un tiempo de servicios de 28 años, 3 meses y 29 días (fls. 16 a 18).

• Resolución 106 del 13 de enero de 1976, suscrita por el Secretario de Educación Pública, por medio de la cual se declaró insubsistente del cargo de docente alfabetizador del Centro de Miraflores de Pasto Nariño a partir de 1º de enero de 1977 (fls. 330 a 331).

• Resolución 356 del 16 de septiembre de 1977, suscrita por el Secretario de Educación Pública, por medio de la cual lo nombró como alfabetizador en el Centro de Miraflores de Pasto Nariño (fls. 324 a 326).

• Resolución 128 del 7 de septiembre de 1978, suscrita por el Secretario de Educación Pública, por medio de la cual nombró al demandante como docente alfabetizador en el Centro de Miraflores de Pasto Nariño (fls. 327 a 329).

• Certificado de historia laboral, suscrito por la Secretaria de Educación de Cundinamarca, en el que consta que por Decreto 4176 del 1º de octubre de 1980, el demandante fue nombrado como docente de horas cátedra en la institución educativa Carlos Lozano y Lozano del municipio de Fusagasugá (Cundinamarca), desde el 27 de septiembre de 1980 hasta el 22 de noviembre del mismo año, para un tiempo de servicios de 1 mes y 25 días (fls. 13).

• Certificado de historia laboral, de la Gobernación de Cundinamarca (dependencia de dirección de personal de las instituciones educativas), en el que consta que el tipo de nombramiento del demandante era nacionalizado y, además, que prestó sus servicios como docente de horas cátedra con intensidad horaria de 17 horas desde el 27 septiembre de 1980 hasta el 22 de noviembre del mismo año (fls. 166 y 167).

De las pruebas relacionadas se tiene [que] el demandante prestó sus servicios en la institución educativa Carlos Lozano y Lozano del municipio de Fusagasugá (Cundinamarca), como docente de horas catedra de carácter nacionalizado a partir del 27 de septiembre de 1980 hasta el 22 de noviembre del mismo año, para una totalidad de 1 mes y 25 días, tiempos de servicios aptos para computar la pensión gracia.

De igual forma, fue nombrado en la institución educativa departamental John F. Kennedy, de Arbeláez (Cundinamarca), en propiedad, con carácter nacionalizado, a partir del 11 de febrero del 1981, con fecha de posesión el 2 de marzo de 1981, hasta 1º de julio de 2009, para un tiempo de servicios prestados de 28 años, 3 meses y 29 días.

De ahí que el maestro prestó sus servicios por un tiempo total de 28 años, 5 meses y 24 días, es decir que superó los 20 años de servicio exigidos legalmente para acceder a la pensión gracia, además, que el desempeño como docente nacionalizado en el departamento de Cundinamarca inició antes del 31 de diciembre de 1980, como lo exige la Ley 91 de 1989, pues, si bien es cierto, las normas especiales que regulan la materia no definieron la intensidad horaria o la jornada apta para el acceso a dicha prestación, resulta viable su reconocimiento, teniendo en cuenta los servicios prestados bajo dicha modalidad de horas cátedra siempre y cuando cumpla la totalidad de los requisitos establecidos en la ley.

Así las cosas, el señor Luis Vicente Coral Argoty acreditó más de 20 años de servicios, parte de ellos con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, pues está probado que prestó sus servicios como docente de horas cátedra a partir del 27 septiembre de 1980 (fls. 166 y 167), y además, cumplió con 50 años de edad, lo que indica que es beneficiario [de] la pensión gracia, por lo que la sentencia impugnada se confirmará, en sus precisos términos.

De condena en costas

En cuanto de la condena en costas en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la posición fijada por esta Subsección(5) ha concluido que se aplica el criterio objetivo valorativo. En ese orden de ideas, en cumplimiento del numeral 1º del artículo 365 del Código General del Proceso, condenará en costas a la parte demandada debido a que hubo intervención en segunda instancia por el demandante.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

1. CONFÍRMASE en sus precisos términos, la sentencia de 28 de noviembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda formulada por el señor Luis Vicente Coral Argoty contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo señalado en la parte motiva de esta providencia.

2. CONDÉNASE en costas de segunda instancia a la parte demandada de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.

En firme esta decisión, envíese al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

1 Sentencia de 16 de junio de 1995, Exp. 10665, C.P.: Clara Forero de Castro.

2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, (fecha de la sentencia) Rad.: 76001-23-31-000-2001-03755-01 (8533-05), actor: Eduardo Gutiérrez Núñez, demandado: Cajanal, C.P.: Jaime Moreno Garcia.

3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Rad.: 25000-2325-000-2006-08259-01 (2033-2008), actor: Gloria Inés Dorado Palacios, demandado: Cajanal, C.P.: Gustavo Gómez Aranguren.

4 Ley 33 de 1985, artículo 1º, parágrafo 1º. Para calcular el tiempo de servicio que da derecho a la pensión de jubilación o vejez, solo se computarán como jornadas completas de trabajo las de cuatro (4) o más horas diarias. Si las horas de trabajo señaladas para el respectivo empleo o tarea no llegan a ese límite, el cómputo se hará sumando las horas de trabajo real y dividiéndolas por cuatro (4); el resultado que así se obtenga se tomará como el de días laborados y adicionará con los de descanso remunerado y de vacaciones, conforme a la ley.

5 Se puede ver, entre otras, la sentencia de 14 de julio de 2016, Rad.: 2013-00270-03 (3869-2014).