Sentencia 2013-00014 de noviembre 21 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Radicación 11001-0324-000-2013-00014-00

Consejero Ponente:

Dr. Guillermo Vargas Ayala(1)

Actor: Marlon David Pabón Castro

Demandada: La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Ministerio de Salud y Protección Social - Departamento Administrativo Nacional de Planeación

Medio de control: Nulidad

Bogotá, D.C., veintiuno de noviembre de dos mil trece.

EXTRACTOS: «4. Consideraciones.

4.1. El acto administrativo acusado.

El acto administrativo parcialmente demandado en este proceso es del siguiente tenor literal:

“DECRETO 50 DE 2003

(Enero 13)

“Por el cual se adoptan unas medidas para optimizar el flujo financiero de los recursos del régimen subsidiado del sistema general de seguridad social en salud y se dictan otras disposiciones”.

El Presidente de la República de Colombia,

en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y por los artículos 154 literal g) 178 numeral 1º, 187, 188, 204, 225 y 221 de la Ley 100 de 1993; en concordancia con los artículos 64, 96 y 107 de la Ley 715 de 2001, los artículos 1º, 4º, 7º, 10, 11, 12, 13, 15, 16 y 17 del Decreto-Ley 1281 de 2002,

DECRETA:

(...).

ART. 8º—Inembargabilidad de los recursos del régimen subsidiado. Los recursos de que trata el presente decreto no podrán ser objeto de pignoración, titularización o cualquier otra clase de disposición financiera, ni de embargo” (El aparte resaltado es el acusado).

4.2. El problema jurídico a resolver.

El objeto del presente litigio, de acuerdo con la fijación que se hizo en la audiencia inicial celebrada el 27 de septiembre de 2013, consiste en determinar si el aparte demandado del artículo 8º del Decreto 50 de 2003, “por el cual se adoptan unas medidas para optimizar el flujo financiero de los recursos del régimen subsidiado del sistema general de seguridad social en salud y se dictan otras disposiciones”, desconoce los principios constitucionales de eficiencia. sostenibilidad y mantenimiento del poder adquisitivo de los recursos del sistema general de seguridad social en salud, consagrados en el artículo 48 de la Constitución Política, en lo que corresponde a la administración de los recursos del régimen subsidiado del sistema general de seguridad social en salud.

4.3. Análisis crítico de las pruebas allegadas al proceso.

El actor allegó con su demanda una copia facsimilar del Diario Oficial 45063 del 14 de enero de 2003, en el cual aparece publicado el texto del Decreto 50 del 13 de enero de 2003, “Por el cual se adoptan unas medidas para optimizar el flujo financiero de los recursos del régimen subsidiado del sistema general de seguridad social en salud y se dictan otras disposiciones”, el cual, como ya se anotó, es un decreto reglamentario de los artículos 154 literal g) 178 numeral 1º, 187, 188, 204, 225 y 221 de la Ley 100 de 1993; en concordancia con los artículos 64, 96 y 107 de la Ley 715 de 2001, los artículos 1º, 4º, 7º, 10, 11, 12, 13, 15, 16 y 17 del Decreto-Ley 1281 de 2002.

Además de lo expuesto, el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público allegó con la demanda una copia de los antecedentes administrativos del Decreto 50 de 2003, los cuales obran a folios 59 a 85 del expediente, los cuales nada aportan al esclarecimiento de la discusión.

4.4. Análisis del caso.

Visto el contenido de la demanda, los escritos de contestación, los alegatos formulados por las partes y el concepto del Ministerio Público, la Sala de Decisión de la Sección Primera del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, procede a dictar sentencia de fondo en este proceso, previas los siguientes razonamientos:

4.4.1. En primer término, la Sala comparte el criterio expresado por el señor agente del Ministerio Público, cuando en su vista fiscal manifiesta que como el decreto demandado es un acto administrativo de naturaleza reglamentaria dictado con fundamento en el artículo 189 numeral 9º de la Constitución Política, la presente causa debe entenderse promovida en ejercicio del medio de control de simple nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA y no en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad consagrado en el artículo 135 del mismo código.

4.4.2. Estima la Sala que la invocación de los decretos 1101 de 2007 y 28 de 2008 y del artículo 44 de la Ley 1438 de 2011 efectuada por el apoderado del Departamento Administrativo Nacional de Planeación, es de suyo impertinente y desatinada, por cuanto que en el presente proceso se está enjuiciando la legalidad del Decreto 50 de 2003, lo cual impide entrar a considerar en este debate las disposiciones anteriormente enunciadas, por ser posteriores a la expedición del acto acusado y no formar parte de las normas en las cuales aquel ha debido fundarse.

4.4.3. Hechas las anteriores precisiones y a efectos de tener en claro el parámetro normativo que debe tenerse en cuenta para resolver la presente controversia, se trascribe a continuación el artículo 48 de la Constitución, cuyo texto es del siguiente tenor:

“ART. 48.—La seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley (El resaltado es de la Sala).

(...).

No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella (El resaltado es de la Sala).

La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante (El resaltado es de la Sala).

El Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad financiera del sistema pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumirá el pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley esté a su cargo. Las leyes en materia pensional que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de este acto legislativo, deberán asegurar la sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas (El resaltado es de la Sala).

(...)”.

La simple lectura de la norma anteriormente trascrita, permite observar que es de origen constitucional la prohibición de destinar o utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella.

4.4.4. En desarrollo del mandato superior anteriormente trascrito, los artículos 9º y 154 literal g) de la Ley 100 de 1993, “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”, establecieron ad pedem literae lo siguiente:

ART. 9º—Destinación de los recursos. No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella.

ART. 154.—Intervención del Estado. El Estado intervendrá en el servicio público de seguridad social en salud, conforme a las reglas de competencia de que trata esta ley, en el marco de lo dispuesto en los artículos 48, 49, 334 y 365 a 370 de la Constitución Política. Dicha intervención buscará principalmente el logro de los siguientes fines:

(...).

g) Evitar que los recursos destinados a la seguridad social en salud se destinen a fines diferentes;

4.4.5. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 48 inciso 5º de la Constitución y en los artículos de la Ley 100 de 1993 que se acaban de trascribir, la Sala considera que la prohibición establecida en el artículo 8º del Decreto 50 de 2003 cuenta con pleno sustento constitucional y legal y su adopción es una expresión legítima del poder de intervención del Estado en el servicio público de seguridad social en salud, con el cual se quiere evitar que los recursos asignados al financiamiento de los servicios de salud que forman parte del régimen subsidiado, sean destinados a fines diferentes.

Las ideas que anteceden constituyen una razón más que suficiente para predicar que la medida que prohíbe a las EPS realizar las operaciones financieras mencionadas en el precepto demandado con recursos captados del sistema general de seguridad social en salud, cuenta con pleno respaldo jurídico, no solamente por tratarse de una determinación orientada a garantizar que los recursos destinados a la seguridad social salud sean utilizados en el financiamiento de los servicios que le son inherentes, sino por estar dirigida a optimizar el flujo financiero de los recursos asignados al régimen subsidiado, de lo cual depende la atención en salud de amplios sectores de la población que se encuentran en condiciones de vulnerabilidad. Dicho de otra manera, la disposición que aquí se cuestiona responde a una razón totalmente plausible y constitucionalmente legítima.

4.4.6. Como complemento de lo expuesto, no puede dejarse de lado que la participación para salud prevista en el sistema general de participaciones, como bien lo anotan las entidades públicas demandadas y el Ministerio Público, es una participación que tiene una “destinación específica”, tal como lo establece el artículo 3º numeral 2º de la Ley 715 de 2001(2), norma que por demás concuerda con lo dispuesto en el artículo 91 de la misma ley, en donde se prescribe que dichos recursos, por su destinación social constitucional, no pueden ser sujetos de embargo, titularización u otra clase de disposición financiera.

4.4.7. No puede la Sala soslayar en todo caso el argumento expuesto por el actor, referido a que la Sentencia C-828 de 2001 proferida por la Corte Constitucional, al declarar exequible el numeral 10 del artículo 1º de la Ley 633 de 2000 que adicionó el artículo 879 del estatuto tributario, reconoció que las EPS están jurídicamente habilitadas para realizar operaciones financieras con recursos del sistema de seguridad en salud.

Al respecto, es preciso puntualizar que las operaciones financieras a las cuales alude esa decisión, están referidas fundamentalmente a aquellas operaciones a través de las cuales se hace posible la circulación de los recursos del sistema “en función de la prestación del servicio de salud”, tal como lo precisa la Corte Constitucional en dicha sentencia. No obstante lo anterior, no es dable entender de manera descontextualizada que la gestión de tales recursos por parte de las EPS, involucre igualmente la posibilidad de realizar operaciones de pignoración o titularización y demás operaciones a las cuales se refiere el acto demandado.

Las consideraciones que anteceden sirven igualmente para concluir que no son acertados los argumentos referidos a que el artículo 23 de la Ley 608 de 2000 consagraba una exención tributaria a las operaciones financieras realizadas por las entidades del sistema de seguridad en salud, normas que por demás ya había sido derogada por el artículo 134 de la Ley 633 de 2000, esto es, antes de la expedición del acto administrativo que aquí se cuestiona.

Las razones que anteceden llevan a la Sala a concluir que no hay ningún motivo para acceder a las pretensiones de la demanda.

5. Costas.

Finalmente ha de resolverse lo relacionado con la condena en costas dado que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 dispuso que las sentencias proferidas en esta jurisdicción deben pronunciarse sobre ellas. En efecto, la citada norma establece lo siguiente:

“ART. 188.—Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.

De acuerdo con lo anterior y teniendo en cuenta que el presente asunto fue promovido en ejercicio del medio de control de nulidad, el cual tiene por objeto la protección del ordenamiento jurídico en abstracto, no hay lugar a proferir una condena en costas, pues el interés que mueve al actor al promover el presente proceso, no es otro distinto al de defender la prevalencia del principio de legalidad, el cual es de interés público.

En consonancia con lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

FALLA:

1. NEGAR las pretensiones de la demanda.

2. SIN CONDENA EN COSTAS.

3. Una vez en firme esta decisión, procédase por secretaría al archivo del expediente, dejando las constancias a que hubiere lugar.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase».

(1) CPACA-GVA-2013-00004.

(2) “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (A.L. 1/2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”.