Sentencia 2013-00025/4571-2014 de junio 15 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “B”

Expediente: 810012333000 201300025 01 (4571-2014)

Demandante: Carlos Humberto Sepúlveda Escobar

Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales - UGPP

Trámite: Ley 1437 de 2011

Asunto: Cumplimiento sentencia de tutela del 25 de mayo de 2017 de la sección cuarta del Consejo de Estado que ordenó a la sección segunda de la misma corporación; proferir una nueva decisión en el proceso de la referencia, atendiendo el precedente jurisprudencial de ésta corporación contenido en las sentencias de 6 de noviembre de 2014 y del 2 de junio de 2016.

Controversia subyacente: Validez de los tiempos de servicios docentes ejercidos en las intendencias. // Discrepancia sobre la naturaleza de la vinculación docente cuando los servicios son pagados con recursos del situado fiscal hoy sistema general de participaciones.

Consejera Ponente:

Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez

Bogotá D.C., quince de junio de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala para fallar

En atención a los argumentos expuestos por la parte demandada en el recurso de apelación, la Sala decidirá el asunto sometido a su consideración en el siguiente orden: (i) la competencia para decidir el recurso de apelación (ii) problema jurídico, (iii) resolución del recurso de apelación.

1. Competencia.

La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 15 de mayo de 2014 por el Tribunal Administrativo de Arauca mediante la cual se accedió a las pretensiones del actor, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 150 y 243 de la Ley 1437 de 2011.

Disponen las normas anotadas lo siguiente:

“ART. 150.—Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. Modificado por el artículo 615, Ley 1564 de 2012. El Consejo de Estado, en Sala de lo contencioso administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia (subrayado no son del texto original).

“ART. 243.—Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los tribunales y de los jueces (...)”.

2. Problema jurídico.

El problema jurídico se contrae a establecer si la vinculación realizada como docente al señor Carlos Humberto Sepúlveda por parte de la intendencia de Arauca, a través de decreto intendencial, tiene el carácter de territorial o nacionalizado, de manera que se pueda computar para acreditar el requisito de los 20 años de servicio y acceder al reconocimiento de la pensión gracia.

Desde ahora, la Sala advierte que la sentencia en los términos que aquí se adopta, obedece simple y llanamente, al cumplimiento del fallo de tutela del 25 de mayo de 2016, empero, no constituye una modificación al criterio interpretativo que sobre la naturaleza jurídica de las vinculaciones de los docentes efectuadas por las intendencias antes de la Constitución de 1991, ha sostenido la sección segunda de esta corporación, pues no existe precedente como lo afirma el juez de tutela.

3. Resolución del recurso de apelación.

3.1. Sobre la pensión gracia.

La Sala examinará el asunto de acuerdo con el siguiente análisis normativo:

La pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 1913 para los educadores de enseñanza primaria que cumplan 20 años de servicio en establecimientos educativos oficiales, y 50 años de edad, siempre y cuando demuestren haber ejercido la docencia con honradez, eficacia, consagración, observado buena conducta, no posean bienes de fortuna. Esta prestación es compatible con la pensión de jubilación de carácter municipal, departamental, intendencial y distrital.

Posteriormente la Ley 116 de 1928, en su artículo 6º estableció:

“Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la pensión de jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas tanto en el campo de la enseñanza primaria como normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección”.

Por su parte.la Ley 37 de 1933, en su artículo 3º, inciso segundo, dispuso:

“Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria”.

Por último, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 preceptúa:

“Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”.

De los antecedentes normativos precitados se infiere quela pensión gracia no puede limitarse a los maestros de escuelas primarias oficiales, como se concibió en un principio, sino que ella cobija a aquellos que hubieren prestado servicios como empleados y profesores de escuela normal, o inspectores de instrucción pública o profesores de establecimientos de enseñanza secundaria, siempre y cuando la vinculación sea de carácter municipal, departamental o regional.

Así, en Sentencia de 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala plena de lo contencioso administrativo de esta corporación, se fijaron lineamientos sobre la pensión gracia en los siguientes términos(29):

“El numeral 3º del artículo 4º ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional...” (en este. aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913).

Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la Nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella. Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales”.

De conformidad con las normas que dieron origen a la pensión gracia y la interpretación jurisprudencial efectuada en la materia, es posible concluir que esta prestación se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en establecimientos educativos del orden departamental, distrital o municipal, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional.

En cuanto a la naturaleza de la vinculación docente cuando sus servicios son pagados con recursos del situado fiscal hoy sistema general de participaciones, el Consejo de Estado, sección segunda subsección A, en Sentencia del 2 de junio de 2016(30), reconoció la experiencia docente que provino de un nombramiento efectuado por una autoridad territorial a pesar de haber sido pagado con dichos recursos.

Al respecto se expresó en el fallo:

“La Ley 715 de diciembre 21 de 2001, por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros, dispone en su artículo 1º:

“Naturaleza del sistema general de participaciones. El sistema general de participaciones está constituido por los recursos que la Nación transfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política a las entidades territoriales, para la financiación de los servicios cuya competencia se les asigna en la presente ley”.

Las citadas disposiciones constitucionales son del siguiente tenor:

“ART. 356.—Modificado por el Acto Legislativo 01 de 2001, modificado por el Acto Legislativo 01 de 1993, desarrollado por la Ley 1176 de 2007. Modificado por el Acto Legislativo 01 de 1995.

“ART. 2º—El artículo 356 de la Constitución Política de Colombia quedará así:

Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de los departamentos, distritos, y municipios. Para efecto de atender los servicios a cargo de éstos y a proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios.

Los distritos tendrán las mismas competencias que los municipios y departamentos para efectos de la distribución del sistema general de participaciones que establezca la ley.

Para estos efectos, serán beneficiarias las entidades territoriales indígenas, una vez constituidas. Así mismo, la ley establecerá como beneficiarios a los resguardos indígenas, siempre y cuando estos no se hayan constituido en entidad territorial indígena.

Inciso 4, modificado por el artículo 1º, Acto Legislativo 04 de 2007, así:

Los recursos del sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios se destinarán a la financiación de los servicios a su cargo, dándoles prioridad al servicio de salud, los servicios de educación, preescolar, primaria, secundaria y media, y servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, garantizando la prestación y la ampliación de coberturas con énfasis en la población pobre.

“ART. 357.—Desarrollado por la Ley 1176 de 2007, modificado por el Acto Legislativo 01 de 1995, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2001, modificado por el artículo 4º, Acto Legislativo 04 de 2007, así:

El sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios se incrementará anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos corrientes de la Nación durante los cuatro (4) años anteriores, incluido el correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución.

(...)”

Respecto de los anteriores preceptos, en pronunciamiento del 27 de agosto de 2015, la Sala de consulta y servicio civil del Consejo de Estado, Radicado 2014-00287, con ponencia del consejero Germán Alberto Bula Escobar, precisó:

Los artículos 356(31) y 357(32) de la Constitución que se analizan, fueron modificados por el Acto Legislativo 1 de 30 de julio de 2001 que entró en vigencia el 1º de enero de 2002. Mediante esta reforma se suprimió el situado fiscal —cesión que hacía la Nación a los departamentos y distritos de un porcentaje de sus ingresos corrientes—, y se creó el sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios. La novedad más relevante radica en incluir a las entidades territoriales, en particular a los departamentos y distritos, como “destinatarios directos”, dejando así de ser “cesionarios” de estos recursos nacionales(33). En efecto, dentro del proceso de descentralización, la Constitución debe asignar competencias a las entidades territoriales para lo cual es consecuente en ordenar la transferencia de los recursos necesarios para el efecto, al punto que prohíbe descentralizar competencias sin que previamente se asignen los recursos fiscales suficientes para atenderlas (inciso 9º del artículo 356).

Ahora bien, para implementar esta reforma se expidió la Ley 715 de 21 de diciembre de 2001, cuyo artículo 1º se refirió a la naturaleza del sistema general de participaciones en los siguientes términos:

“ART. 1º— Naturaleza del sistema general de participaciones. El sistema general de participaciones está constituido por los recursos que la Nación transfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política a las entidades territoriales, para la financiación de los servicios cuya competencia se les asigna en la presente ley”.(34)

En consecuencia, los recursos que antiguamente la Nación cedía por disposición constitucional a las entidades territoriales bajo las modalidades de situado fiscal para departamentos y distritos, y de participación en los ingresos corrientes de la Nación en favor de los municipios, actualmente son asignados directamente por la Constitución a todas las entidades territoriales bajo el denominado sistema general de participaciones, lo cual implica, como ya se dijo, que son sus titulares directos. Evidentemente estos recursos no son producidos por las entidades territoriales y en esa medida deben ser considerados exógenos, aun cuando no “recursos nacionales”.

Por compartirlo plenamente, la subsección acoge el concepto trascrito, pues no le queda duda de que los dineros girados a las entidades territoriales provenientes del situado fiscal —hoy sistema general de participaciones— con el propósito de cubrir pasivos pensionales de salud, educación y otros sectores, hacen parte de los recursos propios de los entes territoriales”.

Así las cosas, de acuerdo con lo expuesto en la sentencia referida, la clase de vinculación docente la define la autoridad que profiera el acto administrativo de nombramiento, en tanto, que serán territoriales o nacionalizadas aun en elevento de ser pagadas con recursos provenientes del situado fiscal hoy sistema general de participaciones.

3.2. De lo probado en el proceso.

3.2.1. Del requisito de edad.

El señor Carlos Humberto Sepúlveda Escobar nació el 5 de abril de 1959, así se establece del registro civil de nacimiento y de la fotocopia de la cédula de ciudadanía. Lo anterior significa que los 50 años de edad los cumplió el 5 de abril de 2009(35).

3.2.2. Del tipo de vinculación de la docente.

3.2.2.1. Mediante Decreto 103 de 3 de marzo de 1977 expedido por el señor intendente de Arauca, el señor Carlos Humberto Sepúlveda Escobar fue nombrado como docente de primaria en la escuela rural “Cravo Totumo B” del municipio de.Tame(36) y tomó posesión del cargo el 11 de marzo del mismo año(37).

3.2.2.2. A través del Decreto 264 de 9 de febrero de 1989, el intendente de Arauca nombró al demandante como profesor de ciencias sociales en la Normal Intendencial “María Inmaculada” en la ciudad de Arauca(38), cargo del cual tomó posesión el 14 de febrero de 1989(39).

3.2.2.3. La coordinadora de talento humano del Departamento de Arauca expide constancia el 29 de octubre de 2012, en la que informa que el tipo de vinculación del demandante mediante los decretos 103 del 3 de marzo de 1977 y 264 del 9 de febrero de 1989 fueron nacionalizados(40).

3.2.3. En cuanto al tiempo de servicio.

En lo que tiene que ver con el requisito de tiempo de servicio, de la prueba allegada al proceso se establece que el demandante laboró desde el 11 de marzo de 1977 hasta el 29 de enero de 1981, esto es, 4 años, 11 meses y 17 días; y desde el 14 de febrero de 1989 al 30 de diciembre de 2009, es decir, 20 años, 10 meses y 16 días,’

Significa lo anterior que acreditó el tiempo de servicio requerido por la Ley 114 de 1913 para la pensión gracia.

4. El caso concreto del demandante.

El actor solicitó al ente previsional el reconocimiento de la pensión gracia al cumplir 50 años de edad y 20 de servicio. En respuesta a la petición, la entidad negó la solicitud en atención a que los tiempos de servicios ejercidos entre el 14 de febrero de 1989 y el 30 de diciembre de 2009 son nacionales, así lo hizo ver en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, pues considera que la intendencia de Arauca dependía de los recursos girados por la Nación, y en tal medida, la vinculación fue nacional.

4.1. Análisis de la vinculación del docente.

En el sub examine es del caso precisar que la vinculación del demandante al magisterio en virtud de nombramientos efectuados por el intendente de Arauca mediante los decretos 103 del 3 de marzo de 1977 y 206 del 9 de febrero de 1989.

Ahora bien, el Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, en la Sentencia 6 de noviembre de 2014(41), resolvió un caso similar, en el que un docente había sido vinculado el 4de febrero de 1977 en la intendencia del Casanare, a la cual se le dio validez para el reconocimiento de la pensión gracia, sin tener en cuenta la procedencia de los recursos, pero si el certificado de historia laboral, que informó la vinculación nacionalizada del maestro. De hecho, los puntos que tuvo en cuenta en dicha decisión en relación a los requisitos para reconocer la prestación antes mencionada fueron los siguientes:

“Debe advertir la Sala que dado el carácter excepcional con que fue instituida la pensión gracia, para su reconocimiento y pago es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos, como que el interesado, además de tener una vinculación territorial o nacionalizada, cumpla la edad y el requisito de buena conducta; todo lo cual sucedió en el sub lite.

En efecto, con fundamento en pruebas documentales analizadas que fueron legal y oportunamente aportadas al proceso, y con base en la disposición citada, se advierte claramente que i) el señor Álvaro Miguel Niño Roldán fue nombrado docente por parte de una entidad territorial antes de 1º de enero de 1981, al servicio de la entonces intendencia de Casanare en la escuela Guachiría en el municipio de Paz de Ariporo, “por creación de plaza”; ii) su vinculación fue de carácter nacionalizado; iii) en tal virtud laboró durante más de 20 años y, iv) el 29 de septiembre de 2007 cumplió 50 años de edad, por lo que, en esa fecha reunió los requisitos para acceder a la pensión gracia.

De acuerdo con lo expuesto, la Sala concluye que el actor tuvo una vinculación de carácter nacionalizado y, por tanto, comoquiera que cumplió los demás requisitos legales, tiene derecho al reconocimiento y pago de la prestación que reclama”.

Así las cosas, del material probatorio relacionado en el numeral 3.2.2. de esta providencia, y la constancia expedida por la coordinación de la talento humano de la Secretaría de Educación de Arauca, en la que se puede leer lo siguiente:

“...Nuevamente presta sus servicios al magisterio plaza (tipo de vinculación) nacionalizada del departamento de Arauca, nombrado(a) mediante Decreto Intendencial 264 del 09 de febrero de 1989 y posesionado(a) el 14 de febrero de del mismo año como docente en la Escuela Normal Superior María Inmaculada del municipio de Arauca, grado 14 en el escalafón nacional, a la fecha inclusive. PAGADOS CON RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIÓN...”(42)

De lo anterior se tiene, que si bien es cierto, los actos de nombramiento fueron efectuados por una autoridad del nivel territorial para prestar servicios de docencia en planteles educativos de la misma condición, también lo es, que los recursos con los cuales se pagaron sus salarios y prestaciones sociales fueron pagados con el sistema general de participaciones, que de acuerdo con lo establecido por el Consejo de Estado, sección segunda, subsección A, son dineros girados a las entidades territoriales con el propósito de cubrir pasivos pensionales de salud, educación y otros sectores, que hacen parte de los recursos propios de los entes destinatarios.

De lo anterior se colige, que el tiempo laborado como docente al servicio de la intendencia de Arauca a través de los nombramientos hechos por su intendente, es válido para efectos del tiempo de servicio requerido por la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento de la pensión gracia.

En virtud de lo anterior, se confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca, que se accedió a las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR la Sentencia de quince (15) de mayo de dos mil catorce (2014) proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda presentada por el señor Carlos Humberto Sepúlveda Escobar contra Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por la razones expuestas en la parte motiva de esta providencia,

2. Por la Secretaría de la sección segunda de la corporación DEVUÉLVASE el proceso al Tribunal Administrativo de Arauca y déjense las constancias de rigor.

La providencia anterior fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(29) Expediente S-699, actor: Wilberto Therán Mogollón.

(30) Consejero ponente: Luis Rafael Vergara Quintero, Radicación 2748-14.

(31) El artículo 356 de la Constitución ha sido modificado por los actos legislativos 2 y 4 de 2007.

(32) El artículo 357 de la Constitución ha sido modificado por el Acto Legislativo 4 de 2007.

(33) Ver concepto de la Sala de consulta Nº 1737 de 18 de mayo de 2006.

(34) Se indicó en el parágrafo 1º del artículo 2º de la misma ley que no hacen parte del sistema general de participaciones los recursos del Fondo Nacional de Regalías y los definidos por el artículo 19 de la Ley 6ª de 1992 como exclusivos de la Nación, en virtud de las autorizaciones otorgadas al Congreso por una única vez en el artículo 43 transitorio de la Constitución Política.

(35) Folios 3 y 32.

(36) Folio 22.

(37) Folio 24.

(38) Folio 25.

(39) Folio 26.

(40) Folio 19.

(41) Radicado: 1500012333000201300455-01 (0322-2014), M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.

(42) Folios 19 y 20.