Sentencia 2013-00042 de junio 25 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Rad.: 08001233300020130004201

Consejero Ponente:

Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

Actor: José Manuel Hernández y otros.

Accionado: Nación-Presidencia de la República y otros.

Acción de tutela-impugnación.

Bogotá, D.C., veinticinco de junio de dos mil trece.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones.

1. De los asuntos a resolver.

La acción de tutela de la referencia plantea varios problemas jurídicos, relacionados tanto con la procedencia formal del mecanismo, como con la demostración efectiva de que se presentó una amenaza o violación de derechos fundamentales. Estos asuntos pueden agruparse de la siguiente manera: i) legitimación en la causa por activa, ii) procedencia de la acción de tutela a la luz del principio de la inmediatez, iii) de los damnificados por la ola invernal; iv) aplicación de las anteriores reglas al caso concreto.

2. En cuanto a la procedencia formal de la tutela.

i) De conformidad con el orden propuesto, es menester recordar que cuando se acude a la acción de tutela por conducto de representante, será necesario siempre acreditar un poder escrito y especial para la defensa de derechos fundamentales, el cual se presumirá auténtico y cuyo destinatario deberá ser en todos los casos un profesional del derecho habilitado con tarjeta profesional.

En el caso objeto de análisis, esta Sala de Decisión encuentra que cada uno de estos presupuestos se cumplió a cabalidad, como quiera que en el documento que consta de 13 folios(2), doscientas cinco (205) personas otorgaron mandato especial al abogado Óscar Darío Santodomingo Payeras, para ejercer acción de tutela en contra de las autoridades públicas accionadas, con el objeto de obtener el amparo de los derechos que consideran vulnerados, a raíz de la ola invernal ocurrida en los años 2010-2011 y la falta de atención por los entes estatales. Este documento, aunque no viene autenticado, se presume ajustado a la realidad por expresa disposición del artículo 10 del Decreto-Ley 2591 de 1991 y no existir prueba que indique lo contrario.

No obstante, encuentra la Sala que el abogado Santodomingo Payares no se encuentra legitimado para actuar en nombre y representación del señor Luis Mercado, identificado con la cédula de ciudadanía 8.570.503, como quiera que la rúbrica del ciudadano en mención, se encuentra seriamente alterada(3).

ii) Dilucidado lo anterior, también resulta preciso indicar en los términos de la jurisprudencia constitucional, que uno de los presupuestos básicos para la procedencia de la acción de tutela es que ésta sea interpuesta en forma pronta y oportuna, esto es, sin que haya transcurrido demasiado tiempo desde la configuración de los hechos violatorios o amenazantes de los derechos fundamentales invocados. Ha dicho la Corte Constitucional que “el propósito de la acción de tutela consiste en la garantía efectiva e inmediata de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados, de lo cual se sigue la necesidad de que el afectado haga uso de la acción en un término prudencial y oportuno contado desde el momento de la vulneración o la amenaza real del derecho, con el fin de que la protección constitucional pueda desplegarse de manera eficaz para restablecer la situación del accionante y salvaguardar los derechos fundamentales quebrantados”(4).

Resulta entonces razonable, para efectos de la procedencia de la tutela, que sea promovida dentro de un término tal que permita que la intervención del Estado sea eficaz, en atención al hecho que la dilación en el ejercicio de la misma torna nugatorio el amparo(5).

Sin embargo, no se trata de una regla de carácter absoluto; la Corte Constitucional también ha aclarado que el examen del cumplimiento del requisito de inmediatez se ha de realizar en atención a las características de cada caso individual: “para la verificación del cumplimiento del requisito de inmediatez, el juez constitucional debe analizar las circunstancias fácticas de cada caso, con el fin de determinar si el ejercicio de la acción de tutela se hizo en término oportuno o si, en caso contrario, la dilación en el ejercicio de la misma se encuentra justificada”(6). Así, “si bien la procedibilidad de la acción de tutela exige su interposición dentro de un término razonable, oportuno y justo, requisito que comporta una actitud positiva del interesado, de manera que instaure la acción de forma consecutiva o próxima al suceso ilegítimo, tal exigencia puede ceder en aras de hacer efectiva la garantía constitucional de protección de los derechos fundamentales, siempre que el juez de conocimiento, a la luz del caso concreto, encuentre la configuración de una justa causa que haya impedido al demandante actuar de manera oportuna(7)(8).

Una de las excepciones que ha identificado con claridad la jurisprudencia constitucional al requisito de inmediatez, es la especial situación en que se encuentran las personas a quienes se les ha vulnerado sus derechos fundamentales, bien sea por razones sociales, económicas o culturales:

“En efecto, la jurisprudencia constitucional ha establecido unos casos en los que resulta admisible la dilación en la interposición de la acción de tutela, a saber: (i) Que se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual y, (ii) que la especial situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, convierte en desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros(9)(10).

A la luz de las anteriores reglas jurisprudenciales, esta Sala considera que la acción de tutela de la referencia es procedente pese a haber transcurrido un lapso de casi dos años desde que finalizó el fenómeno de la niña que provocó la grave crisis invernal en gran parte del territorio nacional. Según se evidencia de los anexos aportados al trámite de tutela, se trata de personas oriundas de zonas rurales del Departamento del Atlántico y con un grado de escolaridad bajo, pues algunos de los interesados en al momento en que solicitaron las ayudas humanitarias de emergencia manifestaron a los encuestadores no saber firmar, por lo cual resulta desmedido exigir diligencia o prontitud en el ejercicio de la tutela, cuando por razones desafortunadas no es posible acudir con facilidad y conocimiento a la administración de justicia para la protección de sus derechos. Estas razones desde luego habilitan a la Sala examinar el fondo de las alegaciones y pretensiones formuladas en la demanda.

3. De los damnificados por la ola invernal.

Con ocasión al fenómeno meteorológico conocido como ‘La Niña’, ocurrido en los años 2010-2011, que consistió en una agravación rápida e inusitada del nivel de lluvias en las diferentes regiones del país, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 4580 de 2010, mediante el cual declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica por razón de grave calamidad pública.

Para conjurar la grave crisis producida por tal fenómeno y evitar que se expandieran sus efectos, el gobierno dispuso entre otras medidas, que se elaborara un “censo especial con el fin de identificar y caracterizar a la población damnificada y sus necesidades, para orientar los proyectos y programas de manera específica hacia esa población y asignar los recursos necesarios”(11). Para efectuar tal tarea, el Decreto 4702 de 2010 confirió al Departamento Administrativo Nacional de Estadística, en coordinación con diferentes entidades y organismos del nivel nacional y territorial, elaborar un registro único de damnificados, a fin de precisar la población que debía ser atendida, vale decir, para la entrega de la asistencia humanitaria necesaria mientras durara el proceso de recuperación de la zona afectada.

El Decreto 4579 de 2010 (art. 3º, par. 1º) establece las siguientes actividades típicas para el manejo de la situación de desastre, que comprende diez líneas de acción por parte de las autoridades:

1. Asistencia Humanitaria a las familias afectadas con alimentación y elementos de dormitorio, aseo y cocina, durante el tiempo que dure la emergencia y un tiempo adicional necesario en el desarrollo del proceso de recuperación;

2. Administración y manejo de albergues y/o subsidios de arrendamiento temporal, para las familias que evacuaron sus viviendas;

3. Agua potable y saneamiento básico;

4. Salud integral, control y vigilancia epidemiológica;

5. Recuperación de vivienda (averiada y destruida),

6. Incentivos del sector agropecuario;

7. Reactivación económica y social de la zona acordes con las líneas que el Departamento Nacional de Planeación establezca;

8. Ordenamiento territorial;

9. Alertas tempranas, y

10. Obras de emergencias (reforzamiento de terraplenes, obras de control) y obras de prevención y mitigación en la zona.

Ahora bien, mediante el Decreto 4147 de 2011 se creó la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio del nivel descentralizado de la Rama Ejecutiva del orden nacional, adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, que tiene como objeto dirigir la implementación de la gestión del riesgo de desastres, atendiendo las políticas de desarrollo sostenible, y coordinar el funcionamiento y el desarrollo continuo del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres.

Dicha Unidad expidió la Resolución 074 de 15 de diciembre de 2011 “Por la cual se destinan recursos para atender a las familias damnificadas directas por la segunda temporada de lluvias en el periodo comprendido entre el 01 de septiembre y el 10 de diciembre de 2011”. En dicho acto se estableció:

“(…) el Decreto 919 de 1989 en su artículo 60 crea y determina la conformación básica de los Comités Regionales y Locales para la Prevención y Atención de Desastres y el artículo 61 les asignan funciones por lo cual, los Comités Regionales y Locales (…) en ejercicio de sus funciones deberán diligenciar las planillas de entrega del apoyo económico, de acuerdo a las directrices que para efectos trace la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (…).

Que es función de las entidades territoriales, dirigir, coordinar y controlar, por intermedio del jefe de la respectiva entidad, todas las actividades administrativas y operativas indispensables para atender las situaciones de desastre regional y local (…).

Que la UNGRD ordenará el pago del apoyo económico basados únicamente en los registros enviados por los CLOPAD debidamente firmados y refrendados por acta del Comité y a su vez con aval del CREPAD (…)”.

La mencionada resolución, dispuso el pago de hasta $1.500.000 como apoyo económico para cada damnificado directo de la ola invernal ocurrida entre el 1º de septiembre y el 10 de diciembre de 2011, que se encontrara incluido como tal en el registro emitido por los Comités Locales y Regionales de Atención y Prevención de Desastres.

Allí se definió como damnificado directo, la familia residente en la unidad de vivienda afectada al momento del evento que ha sufrido daño directo en el inmueble y mueble al interior del mismo, ocasionados por los eventos hidrometereológicos de la segunda temporada de lluvias en el periodo comprendido entre el 1º de septiembre y el 10 de diciembre de 2011. Asimismo, se dispuso como entidades encargadas de entregar el subsidio económico a los correspondientes beneficiarios registrados como damnificados directos, previo cumplimiento de una serie de requisitos, al Banco Agrario de Colombia y a la Fiduciaria La Previsora S.A., como representante legal del Fondo Nacional de Calamidades. De igual forma, con el fin de dar cumplimiento a las directrices señaladas, en cada uno de los municipios donde se registraron las situaciones calamitosas, los Comités Locales para la Prevención y Atención de Desastres(12), en cabeza del Alcalde Municipal, debían diligenciar las planillas de apoyo económico de los damnificados directos, las cuales, a su turno requerían reportarse a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, teniendo como plazo máximo para ello el 30 de diciembre de 2011, postergado posteriormente(13) hasta el 30 de enero de 2012.

A partir de lo anterior es posible colegir, que para que una persona resultara ser beneficiaria del subsidio económico otorgado por el Gobierno Nacional, se requería: i) ser damnificado directo por la segunda temporada de lluvias del 2011, esto es, en el periodo comprendido entre el 1º de septiembre y el 10 de diciembre de dicha anualidad; y, ii) ser identificado como tal por la entidad competente para el efecto, es decir, por el Comité Local para la Prevención y Atención de Desastres, CLOPAD.

Finalmente, el 16 de diciembre de 2011, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres emitió una circular con destino a los gobernadores, Alcaldes, Entidades Técnicas y Operativas del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, CREPAD y CLOPAD, informando:

“Para acceder a la asistencia económica es necesario el cumplimiento de los siguientes requisitos:

1. Ser cabeza de hogar damnificado por la segunda temporada de lluvias, periodo comprendido entre el 1º de septiembre y el 10 de diciembre de 2011.

2. Habitar el primer piso de la vivienda afectada.

3. Estar registrado en la Planilla correspondiente, avalada por los CLOPAD y CREPAD.

4. Presentación de la cédula de ciudadanía amarilla con holograma.

5. Cada jefe de hogar deberá registrarse una sola vez en la planilla.

A continuación se describe el procedimiento para la entrega de esta asistencia económica:

1. Los CLOPAD deberán analizar y evaluar el nivel de afectación que se presenta en su jurisdicción. Imprimir la Planilla de Entrega de Asistencia Económica / Humanitaria septiembre 01 a diciembre 10 de 2011 cuantas veces se requiera según la cantidad de registros que se debe hacer.

Diligenciar físicamente la planilla y elaborar el acta del CLOPAD que avala dicho registro (…)”.

3. Del caso concreto.

En el sub lite, afirma el apoderado de los doscientos cinco actores (205) que a pesar de haber sido censados por la Unidad para la Gestión de Desastres en el año 2010, la ayuda humanitaria ha sido suministrada en forma incompleta; no han recibido información veraz, suficiente, real y actual respecto de los beneficios otorgados por el Gobierno Nacional; actualmente se encuentran suspendidos los servicios públicos domiciliarios y no les han entregado soluciones de vivienda.

Indica entonces el abogado, que por las condiciones antes descritas les fueron vulneraron sus derechos fundamentales a sus poderdantes.

De acuerdo con los elementos probatorios aportados por la Alcaldía de Ponedera (Atlántico), se aprecia que solamente a trece accionantes se les ha suministrado algún tipo de ayuda humanitaria, como son los ciudadanos Julián Cantillo, Máximo Cantillo, Luis Bartolo González, Argemiro Rúa, Juana Rivera, Bertina Ordóñez de Rúa, Julio César González, Rafael Francisco Peña, Carmen Sofía Cerpa, Roberto Sonett, Rafael Zambrano Carracedo, Peggy Reales y Fabris María García. De los otros ciento noventa y dos se desconoce por completo las razones por las cuales, a pesar de haber sido encuestados por funcionarios del Comité Local para la Prevención y Atención de Desastres, no les fue definida su situación particular a efectos de reconocerles o no la ayuda humanitaria a que tendrían derecho.

En otras palabras, de acuerdo con las directrices establecidas por el Gobierno Nacional, los mentados comités debían comprobar que las personas fueran cabeza de hogar, que habitaran el primer piso de la vivienda afectada, que estuvieran registrados en la planilla correspondiente y presentaran la cédula de ciudadanía amarilla con holograma, para entregarles la ayuda respectiva.

Ello constituye una vulneración del derecho fundamental al debido proceso administrativo, en tanto que además de recolectar la información, era necesario que las entidades y organismos competentes concluyeran si una persona reunía las condiciones para ser considerado como un damnificado directo por el fenómeno ambiental acaecido.

Es necesario tener en cuenta además, que existe un conjunto de disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias que imponen claros deberes de protección por parte de las autoridades públicas respecto de las personas residentes en Colombia, dentro de los cuales se encuentra la adopción de medidas específicas dirigidas a la prevención de desastres. Baste recordar aquí el mandato contenido en el artículo 2° Constitucional el cual establece que las autoridades colombianas fueron instituidas para brindar protección a las personas, resguardando su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades. De este precepto se desprende un deber genérico de actuación que obliga a las autoridades de cualquier nivel territorial, dirigido a impedir que se concreten amenazas o se produzcan vulneraciones en los derechos de los residentes en Colombia(14).

Si las autoridades competentes no enviaron o enviaron de manera tardía los listados de los registros o los censos realizados con anterioridad, no es responsabilidad de los damnificados por la ola invernal y no tienen la obligación de soportar dicha carga. Razón por la cual, es preciso recordar que la entrega de ayudas a todas las familias afectadas por el suceso, no posible otorgárselas a una parte de ellas y a las otras no, ya que se le estaría vulnerando el derecho a la igualdad de las personas que se encuentran en las mismas circunstancias.

Por consiguiente, la Sala ordenará al Alcalde del Municipio de Ponedera para que en un término no superior a treinta (30) días en coordinación con las entidades y organismos competentes, verifique si los ciudadanos enlistados en el documento anexo a esta providencia, son o no damnificados directos de la segunda temporada de lluvias ocurrida en entre los años 2010-2011, se les dé a conocer, y en tal caso gestione la entrega de la ayuda humanitaria a la que tienen derecho.

La anterior orden de amparo no cobija a los ciudadanos Julián Cantillo, Máximo Cantillo, Luis Bartolo González, Argemiro Rúa, Juana Rivera, Bertina Ordóñez de Rúa, Julio César González, Rafael Francisco Peña, Carmen Sofía Cerpa, Roberto Sonett, Rafael Zambrano Carracedo, Peggy Reales y Fabris María García, en vista que de acuerdo con las pruebas allegadas al plenario han recibido las ayudas humanitarias a que tienen derecho.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

III. Falla.

I. REVÓCASE la sentencia del 21 de febrero de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. En su lugar se dispone;

II. AMPÁRESE los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso de los ciudadanos enlistados en el documento anexo en esta providencia.

III. ORDÉNASE a la Alcaldía del Municipio de Ponedera-Atlántico, representada por el señor Hernando Manotas Manotas, para que dentro del término de treinta (30) días contados a partir de la notificación de la presente sentencia, proceda a revisar el caso particular de cada uno de los ciudadanos enlistados en el documento anexo a esta decisión, a fin de determinar si acreditan o no los requisitos establecidos por la Resolución 074 de 2011, para ser acreedores de las ayudas económicas destinadas por el Gobierno Nacional para los damnificados de la segunda temporada de lluvias ocurrida entre los años 2010-2011 y en caso afirmativo, dentro de un término igual, gestione la entrega de las mismas.

IV. NIÉGASE el amparo de tutela elevado a nombre de los ciudadanos Julián Cantillo, Máximo Cantillo, Luis Bartolo González, Argemiro Rúa, Juana Rivera, Bertina Ordóñez de Rúa, Julio César González, Rafael Francisco Peña, Carmen Sofía Cerpa, Roberto Sonett, Rafael Zambrano Carracedo, Peggy Reales y Fabris María García, por las razones expuestas en esta decisión.

V. LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.

VI. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMÍTASE el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

 

(2) Visible desde el folio 7 al 19 del plenario.

(3) Folio 13.

(4) Corte Constitucional, Sentencia T-304 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(5) Corte Constitucional, Sentencia T-593 de 2007, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(6) Corte Constitucional, Sentencia T-593 de 2007, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(7) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-851 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(8) Corte Constitucional, Sentencia T-593 de 2007, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(9) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-158 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

(10) Corte Constitucional, Sentencia T-593 de 2007, M.P. Rodrigo Escobar Gil. En idéntico sentido, ver la Sentencia T-618 de 2009 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).

(11) Numeral 3.18.

(12) Resolución 074 de 2011. Artículo 5. “Los Comités Locales para la Prevención y Atención de Desastres CLOPAD’S, en cabeza del respectivo alcalde, son la única instancia responsable para el diligenciamiento veraz de las planillas, inclusión total de damnificados y entrega de éstas en los términos señalados, como del acompañamiento en el proceso de pago a los beneficiarios.

Parágrafo. Los Comités Locales para la Prevención y Atención de Desastres —CLOPAD’S—, en cabeza del respectivo alcalde, son responsables en todo orden de la veracidad, cumplimiento del suministro de la información en los términos señalados en la presente resolución, así mismo el seguimiento y acompañamiento de la entrega del apoyo económico al beneficiario”.

(13) Mediante la Resolución No. 002 del 2 de enero de 2012.

(14) Así lo ha precisado la Corte Constitucional. Véase Sentencia T-549 de 2011.