Sentencia 2013-00054/21097 de abril 14 de 2016

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación: 500012333000201300054 01

Número interno: 21097

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Demandante: Gases del Llano S.A. E.S.P.

Demandado: Municipio de Acacías

Asunto: Impuesto de Alumbrado Público

Bogotá D.C., catorce de abril de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «CONSIDERACIONES DE LA SALA

De conformidad con el numeral 4 del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 623 de la Ley 1564 de 2012, la Consejera Ponente, mediante auto del 28 de agosto de 2014(5), prescindió de la audiencia de alegaciones por considerarla innecesaria y ordenó correr traslado a las partes durante diez (10) días para presentar los alegatos de conclusión. Una vez finalizada dicha etapa procesal, la Sala procede a dictar sentencia.

Le corresponde a la Sala proveer sobre la legalidad de los actos administrativos que liquidaron oficialmente el impuesto de alumbrado público a la sociedad demandante por los meses de octubre, noviembre, diciembre de 2010 y enero, febrero, marzo y abril de 2011, y le impusieron la sanción por no declarar.

En el recurso de apelación la entidad territorial demandada argumentó que, como la actora no estaba vinculada a un comercializador de energía, le asistía el deber formal de “autodeclarar” el impuesto de alumbrado público, en el entendido de que el Tribunal admitió que la empresa demandante estaba gravada con una tarifa de 10 SMMLV.

Para resolver el recurso de apelación, la Sala debe establecer si la actora era sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público y, en tal evento, precisar la tarifa que le era aplicable, para luego establecer si le asistía el deber formal de declarar y pagar el tributo en los términos establecidos por la normativa municipal.

Marco general

La Sala(6) ha sido del criterio de que si bien la facultad creadora del tributo le corresponde única y exclusivamente al Congreso, ello no obsta para que las entidades territoriales, en virtud de los principios de autonomía y descentralización y de las demás prerrogativas que en materia fiscal están consagradas en la Carta Política, establezcan los elementos de la obligación tributaria que no fueron fijados directamente por la ley.

Para efectos del presente caso, el artículo 1º de la Ley 97 de 1913(7) autorizó al Concejo de Bogotá para crear y organizar el cobro del impuesto de alumbrado público, facultad que se hizo extensiva a los demás órganos de representación popular del orden municipal mediante el artículo 1º de la Ley 84 de 1915(8).

Si bien las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, antes mencionadas, no definieron lo que se entiende por “alumbrado público”, tal concepto fue desarrollado por la Comisión de Regulación de Energía y Gas – CREG mediante la Resolución Nº 043 de 1995, así:

“Art. 1º Definiciones. Para efectos de la presente resolución se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:  

Servicio de alumbrado público. Es el servicio público consistente en la iluminación de las vías públicas, parques públicos, y demás espacios de libre circulación que no se encuentren a cargo de ninguna persona natural o jurídica de derecho privado o público, diferente del municipio, con el objeto de proporcionar la visibilidad adecuada para el normal desarrollo de las actividades tanto vehiculares como peatonales. También se incluirán los sistemas de semaforización y relojes electrónicos instalados por el municipio. Por vías públicas se entienden los senderos peatonales y públicos, calles y avenidas de tránsito vehicular”. (Se subraya).

Con fundamento en la norma señalada, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2424 de 1996, que adoptó la siguiente definición:

Artículo 2°.- Definición Servicio de Alumbrado Público. Es el servicio público no domiciliario que se presta con el objeto de proporcionar exclusivamente la iluminación de los bienes de uso público y demás espacios de libre circulación con tránsito vehicular o peatonal, dentro del perímetro urbano y rural de un municipio o Distrito. El servicio de alumbrado público comprende las actividades de suministro de energía al sistema de alumbrado público, la administración, la operación, el mantenimiento, la modernización, la reposición y la expansión del sistema de alumbrado público.

Parágrafo.- La iluminación de las zonas comunes en las unidades inmobiliarias cerradas o en los edificios o conjuntos residenciales, comerciales o mixtos, sometidos al régimen de propiedad respectivo, no hace parte del servicio de alumbrado público y estará a cargo de la copropiedad o propiedad horizontal. También se excluyen del servicio de alumbrado público la iluminación de carreteras que no estén a cargo del municipio o Distrito”. (Se subraya).

Por lo anterior, las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 crearon el impuesto sobre el servicio de alumbrado público, estableciendo como objeto imponible la prestación misma del servicio, y la concreción del hecho gravable, que consiste en ser usuario potencial o receptor del mismo, se dio a partir de diferentes fuentes normativas, lo que fue puesto de presente por la Sala al precisar que “…el objeto imponible es el servicio de alumbrado público y, por ende, el hecho que lo genera es el ser usuario potencial receptor de ese servicio(9)”.

Se observa, además, que las leyes indicadas facultaron a los municipios para definir los demás elementos del tributo, siempre que estos guarden relación con el servicio que es objeto de imposición y, en consecuencia, con el hecho gravable señalado.

Existencia de la obligación tributaria 

La demandante argumentó que no es sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público por la exención legal que opera para las actividades de exploración, explotación y transporte de petróleos y sus derivados y, que por disposición de la Ley 142 de 1994, la compañía no podía ser gravada en condiciones diferentes de los contribuyentes que desarrollan actividades comerciales o industriales.

El Concejo Municipal de Acacías expidió el Acuerdo 136 del 10 de diciembre de 2010(10), que adoptó en la jurisdicción del municipio el impuesto de alumbrado público y fijó los elementos de la obligación tributaria que se indican a continuación:

“Art. 219. Elementos de la obligación tributaria. Son elementos de la obligación tributaria los siguientes: 

1.- HECHO GENERADOR: Es el uso y el beneficio que reporte la prestación del servicio de alumbrado público en el Municipio de Acacías, entendido este en los términos del Decreto 2424 de 2006 del Ministerio de Minas y Energía o las normas que lo deroguen, modifiquen o aclaren. 

2.- CAUSACIÓN: Es el momento en el cual nace la obligación tributaria para los suscriptores con la facturación del servicio de energía y para los generadores, autogeneradores, cogeneradores y consumidores de acuerdo con el artículo anterior, con la autoliquidación mensual del mismo. Y para los lotes en forma simultánea con la liquidación del impuesto predial. 

3.- SUJETO PASIVO: Todas las personas naturales o jurídicas que sean propietarias, poseedoras, arrendatarias o tenedoras a cualquier título de bienes inmuebles ubicados dentro del perímetro urbano y rural del municipio. Además, quienes realicen actividades industriales, oficiales, comerciales y de servicios, autogeneradores y generadores de energía, ya sean personas de derecho público o privado con participación mixta entre ellas, asociaciones y demás organismos de asociación de que trata la Ley 489 de 1998. 

4.- SUJETO ACTIVO: El Municipio de Acacías es el sujeto activo del impuesto de alumbrado público que se causa en la jurisdicción, por lo tanto ejercerá la administración, determinación, control, discusión, recaudo, devolución y cobro. 

5.- BASE GRAVABLE: Se fija como base gravable del impuesto, el consumo mensual total de energía, independientemente de la fuente de obtención (compra, generación o autogeneración). La base gravable del impuesto de alumbrado público será para el sector residencial y los lotes, el estrato socioeconómico del sujeto pasivo y para el sector comercial, industrial, oficial y de servicios, será la resultante de la multiplicación del consumo de energía eléctrica del sujeto pasivo por la tarifa de energía del nivel de tensión 1-2 para redes eléctricas aéreas de propiedad del comercializador local de energía que mayor número de clientes atiende en el municipio”. (Se subraya).

En lo que respecta a la tarifa, el Acuerdo señaló lo siguiente:

“Art. 221 Tarifas. Fíjense las tarifas del impuesto según la siguiente tabla: 

SECTORTARIFA MENSUAL
RESIDENCIAL Y LOTES
Estrato 13.179
Estrato 24.033
Estrato 34.705
Estrato 45.722
Estrato 55.722
Estrato 65.722
Industrial, Comercial, Oficiales, Generadores, Cogeneradores y Autogeneradores8% del valor del consumo de energía
Entidades financieras, Cooperativas de ahorro y crédito, Fundaciones de ahorro y/o crédito y empresas de servicios públicos3SMMLV

 

Esta tarifa se incrementa anualmente de acuerdo al IPC certificado por el DANE del año inmediatamente anterior. 

En aquellos casos que los contribuyentes no estén vinculados a un comercializador de energía, estos son obligados a una autoliquidación mensual del consumo interno y ello será aplicable igualmente a los casos de generadores, cogeneradores o autogeneradores, que consumen energía en el municipio y que autogeneran dicha energía dentro o fuera del Municipio. En estos eventos la tarifa mensual se calculará sobre el consumo, aplicando la tarifa de energía de nivel de tensión 1-2 para redes aéreas de propiedad del comercializador local que mayor número de clientes atiende en el Municipio. Para efectos de esta liquidación deben informar a la Tesorería Municipal la cantidad de energía consumida dentro de los primeros 5 días hábiles de cada mes, si no lo hicieren se liquidará el impuesto máximo mensual aquí establecido en SMMLV. 

Las empresas que sean propietarias u operen líneas de transmisión eléctrica o subestaciones de energía eléctrica, dentro de la jurisdicción del Municipio de Acacías pagarán mensualmente cinco salarios mínimos mensuales legales vigentes (5 SMMLV) como impuesto de alumbrado público. 

Las concesiones viales y peajes que se encuentren dentro de la jurisdicción del municipio de Acacías pagarán mensualmente nueve salarios mínimos mensuales legales vigentes (9 SMMLV) como impuesto de alumbrado público. 

Las empresas que operen, o sean propietarias o poseedoras de gasoductos dentro de la jurisdicción del Municipio de Acacías pagarán mensualmente diez salarios mínimos mensuales legales vigentes (10 SMMLV) como impuesto de alumbrado público. 

Las empresas que sean propietarias u operen o hagan uso de antenas de Telefonía fija y/o móvil, dentro de la jurisdicción del Municipio de Acacías, pagarán mensualmente cuatro salarios mínimos mensuales legales vigentes (4 SMMLV) como impuesto de alumbrado público. 

Otros Contribuyentes: Las empresas que no se encuentren dentro de las clasificaciones de sujetos pasivos del impuesto de Alumbrado Público pagarán el equivalente a dos salarios mínimos mensuales legales vigentes (2 SMMLV). 

Parágrafo 1.- Se establece como límite máximo mensual para el impuesto a cargo de los contribuyentes generadores, cogeneradores o autogeneradores y no regulados, doscientos (200) salarios mínimos mensuales legales vigentes.  

Parágrafo 2.- Para el cobro del impuesto se aclara que en el caso en que el sujeto pasivo genere más de una obligación de pago, únicamente le será exigible la liquidación del mayor valor”. (Se subraya y resalta).

De la norma se evidencia que el hecho generador del tributo en el municipio de Acacías está dado en función del servicio de alumbrado público y consiste en ser usuario potencial y receptor del mismo, lo que es acorde con la línea jurisprudencial sentada por la Sala desde el año 2010, al expresar que “es usuario potencial todo sujeto que forma parte de una colectividad que reside en determinada jurisdicción territorial(11)”.

En el mismo sentido, los sujetos pasivos fijados por la entidad territorial demandada, como los propietarios, poseedores y tenedores de bienes inmuebles ubicados en el municipio y los sujetos que realizan diferentes actividades en esa jurisdicción, son usuarios potenciales del servicio de alumbrado público.

Sobre los primeros, ha dicho la Sección que “…las expresiones “ser propietario, arrendatario o poseedor de bienes inmuebles” constituyen un referente idóneo para establecer la ocurrencia del hecho generador del impuesto de alumbrado público, porque indican la potencialidad de un sujeto tenedor de derechos reales para beneficiarse del servicio, objeto del gravamen(12). (Se subraya).

Sobre los segundos, el ejercicio de las actividades industriales, comerciales, de servicios y oficiales que desarrollan, también constituyen un referente idóneo para establecer la ocurrencia del hecho generador del impuesto de alumbrado público, porque indican la potencialidad que tienen los sujetos que las realizan, de ser usuarios del servicio en el municipio de Acacías.

En esos términos, son sujetos pasivos del tributo las empresas que operen o sean propietarias o poseedoras de gasoductos, siempre que residan o estén domiciliados en la jurisdicción del municipio, pues sólo así se entiende que forman parte de la colectividad que se beneficia potencialmente del servicio de alumbrado público.

Es menester anotar que el servicio de alumbrado público, que constituye el objeto imponible del tributo, es un derecho colectivo cuya prestación oportuna y eficiente corre por cuenta de los municipios(13) mediante los recursos que suministran los contribuyentes para financiar y garantizar su sostenibilidad y expansión.

Que por tratarse de un derecho colectivo, deben contribuir a su financiación todos los miembros de la colectividad que se benefician potencialmente del servicio de alumbrado público, pues el hecho generador del impuesto es ser usuario potencial del servicio, calidad que ostentan los sujetos que residen en la jurisdicción municipal, sin que importe si lo reciben o no de forma permanente, porque dicho servicio, por su naturaleza, está en constante expansión.

La Sala observa que según el Certificado de Existencia y Representación Legal expedido por la Cámara de Comercio de Villavicencio(14), GASES DEL LLANO S.A. está constituida como una empresa de servicios públicos, cuyo objeto social consiste en:

“OBJETO SOCIAL: EL OBJETO SOCIAL DE LA SOCIEDAD SERÁ: A).- PRESTACIÓN DE SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE GAS COMBUSTIBLE. B).- CONSTRUCCIÓN, OPERACIÓN, MANTENIMIENTO, AMPLIACIÓN O MODIFICACIÓN O REFORMA DE GASODUCTOS, OLEODUCTOS, POLIDUCTOS, ESTACIONES REDUCTORAS O COMPRESORAS, REDES DE DISTRIBUCIÓN, ACOMETIDAS E INSTALACIONES DOMICILIARIAS COMERCIALES E INDUSTRIALES PARA LA DISTRIBUCIÓN DE GAS NATURAL O CUALQUIER OTRO TIPO DE COMBUSTIBLE (…)”. (Se subraya y resalta).

Acorde con lo anterior, es un hecho aceptado por la actora que entre las actividades desarrolladas en la jurisdicción del municipio, se encuentra la “…operación y explotación de gasoductos(15) (…), y que durante los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2010, así como enero, febrero, marzo y abril de 2011, tuvo sus oficinas en la jurisdicción del municipio de Acacías.

Según esto, como la sociedad demandante tuvo sus oficinas en la jurisdicción del municipio de Acacías durante los periodos señalados, y como estaba encargada de la operación de gasoductos en el municipio, era usuaria potencial del servicio de alumbrado público y, en consecuencia, era sujeto pasivo del gravamen.

Por lo mismo, no se puede inferir que la normativa municipal esté gravando actividades exentas, como son la exploración, explotación y transporte de petróleo y sus derivados, pues como lo indicó el Acuerdo 136 de 2010 citado párrafos atrás, se gravó la calidad de usuario potencial del servicio que ostenta la firma LLANOGAS, que, por las razones expuestas, se benefició del servicio prestado a la colectividad de la que hizo parte.

Sobre este punto, se reitera que la norma, al establecer que “Las empresas que operen, o sean propietarias o poseedoras de gasoductos dentro de la jurisdicción del Municipio de Acacías”, fijó un referente para determinar el sujeto pasivo del tributo, sujeto que se beneficia potencialmente del servicio de alumbrado público y, que por ende, configura el hecho generador del tributo.

Por lo mismo, son infundadas las argumentaciones de la actora al afirmar que el municipio de Acacías impuso el tributo de alumbrado público sobre las actividades relacionadas con la industria del petróleo que desarrolla, descritas en el artículo 16 del Decreto 1056 de 1953(16), o la relativa a la explotación de recursos naturales a que se refiere el artículo 27 de la Ley 141 de 1994(17).

De otro lado, la Sala no evidencia que el municipio esté gravando a la actora, en su calidad de empresa prestadora de servicios públicos, con impuestos que no sean aplicables a los contribuyentes que realizan actividades industriales y comerciales, pues, como se infiere de la normativa municipal transcrita, estos también están gravados con el impuesto de alumbrado público, aunque a una tarifa diferente, por lo que no existe la pretendida violación del artículo 24.1 de la Ley 142 de 1994(18).

Valor de la obligación tributaria 

La empresa demandante adujo que además del impuesto que pagó como arrendataria del inmueble en que estaban ubicadas sus oficinas, correspondiente al 8% del valor del consumo de energía eléctrica, le fue impuesta una tarifa de 10 SMMLV, por lo que estimó que la Administración pretende gravarla doblemente.

El artículo 221 del Acuerdo 136 de 2010 fijó una serie de tarifas, según el sector contribuyente, así:

SECTORTARIFA MENSUAL
Residencial y lotesTarifa fija establecida en pesos según el estrato
Industrial, Comercial, Oficiales, Generadores, Cogeneradores y Autogeneradores8% del valor del consumo de energía
Entidades financieras, Cooperativas de ahorro y crédito, Fundaciones de ahorro y/o crédito y empresas de servicios públicos3 SMMLV
Empresas propietarias u operadoras de líneas de transmisión eléctrica o subestaciones de energía eléctrica5 SMMLV
Concesiones viales y peajes9 SMMLV
Empresas que operen, o sean propietarias o poseedoras de gasoductos10 SMMLV
Empresas que sean propietarias u operen o hagan uso de antenas de Telefonía fija y/o móvil4 SMMLV
Otros contribuyentes2 SMMLV

 

En los términos señalados, la normativa municipal dispuso que las empresas que, como la actora, operen gasoductos en la jurisdicción del municipio, están gravadas a una tarifa de 10 SMMLV, y no del 8% del consumo de energía eléctrica.

En lo que respecta a la tarifa en SMMLV, la Sala ha indicado que la determinación de la cuantía de los tributos no obedece a un sistema de medición concreto, así(19):

“Como tal, la base gravable debe corresponder a la realidad que constituye el hecho generador, de manera que su regulación legal o territorial puede no contener una medición concreta, sino las reglas a partir de las cuales se dimensiona la cuantía de la obligación tributaria con la aplicación de indistintos métodos de determinación. A partir de esta noción, surgen los conceptos de base gravable normativa, como el conjunto de reglas legalmente establecidas para medir la intensidad de la realización del hecho generador, y base gravable fáctica, como la magnitud que expresa la intensidad de la realización en un supuesto dado.  

Los métodos de determinación que fijan la cuantía de los tributos y las reglas aplicables al objeto de medición, son los de estimación directa, que extrae la mayor cantidad de datos de la realidad para medir la capacidad económica; estimación objetiva, en el que se renuncia al parámetro exacto de realidad de forma que sus datos se sustituyen por otros construidos a partir de modelos, coeficientes, etc. para ciertos sectores, actividades u operaciones, de modo que la base resultará de la aplicación de esos índices, módulos o datos, normativamente establecidos; y, el método de determinación indirecta, aplicable cuando no se puede establecer la base gravable con los dos métodos anteriores, y frente al incumplimiento de los deberes formales del sujeto pasivo, tomándose éste como hecho indiciario a partir del cual se construye una realidad que el sujeto pasivo no ha querido dar a conocer”. (Se subraya y resalta).

Según esto, la fijación del valor de la obligación tributaria de 10 SMMLV para las empresas que operen, o sean propietarias o poseedoras de gasoductos, constituye un método de determinación indirecta que atiende la capacidad contributiva de esos sujetos pasivos. Así mismo, la capacidad contributiva de ese grupo, en virtud del principio de equidad previsto en el artículo 363 de la Constitución Política, no es la misma que la de una persona natural tenedora de un inmueble, como lo sugiere la actora en la demanda.

Si bien, en esencia, la actora es una empresa de servicios públicos, la tarifa de 10 SMMLV fue atribuida a las que operen o sean propietarias o poseedoras de gasoductos y, en tal sentido, el Acuerdo 136 de 2010 fue claro al expresar en el parágrafo 2º del artículo 221, que “…en el caso en que el sujeto pasivo genere más de una obligación de pago, únicamente le será exigible la liquidación del mayor valor”.

Obligación formal de declarar 

La actora señaló que no estaba obligada a presentar la autodeclaración del impuesto de alumbrado público, que solo procede cuando el contribuyente no está vinculado a un comercializador de energía.

Por su parte, el municipio demandado manifestó que la empresa demandante no estaba vinculada a un comercializador de energía, porque dicho vínculo se predica respecto de los propietarios del inmueble en que la actora tenía sus oficinas.

Las partes discuten la aplicación del artículo 221 del Acuerdo 136 de 2010, que señala en lo pertinente:

En aquellos casos que los contribuyentes no estén vinculados a un comercializador de energía, estos son obligados a una autoliquidación mensual del consumo interno y ello será aplicable igualmente a los casos de generadores, cogeneradores o autogeneradores, que consumen energía en el municipio y que autogeneran dicha energía dentro o fuera del Municipio. En estos eventos la tarifa mensual se calculará sobre el consumo, aplicando la tarifa de energía de nivel de tensión 1-2 para redes aéreas de propiedad del comercializador local que mayor número de clientes atiende en el Municipio. Para efectos de esta liquidación deben informar a la Tesorería Municipal la cantidad de energía consumida dentro de los primeros 5 días hábiles de cada mes, si no lo hicieren se liquidará el impuesto máximo mensual aquí establecido en SMMLV”. (Se subraya).

La Sala observa que el 1º de octubre de 2010, el municipio de Acacías suscribió con la Electrificadora del Meta S.A., el contrato AP-20100922-2 de servicio de facturación y recaudo del Impuesto de alumbrado Público(20), cuyo objeto consiste en “…la prestación de servicio para la facturación, cobro y recaudo, del impuesto de alumbrado público establecido por el municipio de Acacías (Meta), mediante la utilización de la infraestructura de la EMSA ESP”.

En ese contrato, se pactó como obligación del municipio demandado, la de “3.- Indicar oportunamente la tarifa que se cobrará a los usuarios por concepto de impuesto de alumbrado público”.

La Electrificadora del Meta S.A. E.S.P., mediante el oficio SGAJ-20138000273801 del 7 de octubre de 2013(21), allegó al proceso las facturas del servicio de energía de los predios donde funcionó LLANOGAS en el municipio de Acacías durante los periodos en discusión(22), que fueron remitidas a nombre de tres sujetos diferentes.

En el primer caso, se emitieron a nombre del señor Edgar Rey Rodríguez, respecto del inmueble ubicado en la CR 13 Nº 13-73, Barrio San José, en las que el impuesto de alumbrado público liquidado corresponde al sector comercial.

En el segundo caso, se expidieron nueve (9) facturas a nombre de LLANOGAS S.A. E.S.P.(23), respecto del inmueble ubicado en la AV 23 Nº 15-34, Barrio Cooperativo, en las que el impuesto liquidado corresponde al sector comercial, por los siguientes periodos: i) octubre de 2010; ii) noviembre de 2010; iii) diciembre de 2010; iv) enero de 2011 v) febrero de 2011; vi) marzo de 2011; vii) abril de 2011; viii) mayo de 2011 y, ix) junio de 2011. Los valores pagados por el contribuyente, fueron los siguientes:

 

Periodo de la facturaValor impuesto pagado
Octubre
Año 2010
$482.405
noviembre$505.099
diciembre$456.143
Enero
Año 2011
$486.603
Febrero$365.075
Marzo$352.751
Abril$388.757
Total pagado$3.036.833

 

En el último caso, se dirigieron al señor Salustiano Rey Mora, respecto del inmueble ubicado en la CR 23 Nº 13-43, Barrio San José, en cuyo caso el impuesto se liquidó a título de sector comercial.

Del análisis de los documentos señalados, la Sala advierte que, como las facturas referidas en el segundo caso se emitieron respecto del inmueble ubicado en la AV 23 Nº 15-34, Barrio Cooperativo, a nombre de la empresa LLANOGAS S.A. E.S.P., esta estaba vinculada al comercializador de energía (Electrificadora del Meta S.A. E.S.P.) y, por tal motivo, no estaba obligada a presentar la autodeclaración exigida.

Teniendo en cuenta que a la contribuyente no le asistía el deber de autodeclarar, la Sala considera necesario referirse al procedimiento de aforo adelantado por el municipio demandado.

Procedimiento de aforo 

En razón de la competencia otorgada por el artículo 319 del Acuerdo 136 de 2010(24), el municipio expidió las siguientes actuaciones:

  1. El 16 de mayo de 2011 profirió el Emplazamiento para Declarar Nº 2, en el que requirió a la sociedad demandante para que presentara autoliquidación y pago del impuesto de alumbrado público correspondiente a los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2010 y enero, febrero, marzo y abril de 2011, indicándole que la tarifa aplicable era de 10 SMMLV.
  2. El 12 de julio de 2012, emitió la Liquidación Oficial del Impuesto de Alumbrado Público Nº 09, que determinó un mayor impuesto a pagar e impuso las sanciones de extemporaneidad, extemporaneidad después del emplazamiento para declarar y por no declarar.
  3. El recurso de reconsideración interpuesto contra el acto referido, fue resuelto mediante la Resolución 409 del 21 de agosto de 2012, que liquidó nuevamente el tributo, levantó las sanciones de extemporaneidad y extemporaneidad después del emplazamiento para declarar y mantuvo la sanción por no declarar.
 

Se observa entonces que la Administración practicó el procedimiento administrativo previsto por el Acuerdo 136 de 2010, que dispone:

“Artículo 386. Emplazamiento previo por no declarar. Quienes incumplan con la obligación de presentar las declaraciones tributarias, estando obligados a ello, serán emplazados por la Coordinación de Recaudos, previa comprobación de su obligación, para que lo hagan en el término perentorio de un (1) mes a partir de la notificación del emplazamiento, advirtiéndoseles de las consecuencias legales en caso de persistir su omisión.  

El contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante que presente la declaración con posterioridad al emplazamiento, debe liquidar y pagar sanción por extemporaneidad, según la norma que contempla esta situación.  

Artículo 387. Consecuencia de la no presentación de la declaración con motivo del emplazamiento. Vencido el término que otorga el emplazamiento de que trata el artículo anterior, sin que se hubiere presentado la declaración respectiva, la Tesorería Municipal procederá a aplicar la sanción por no declarar, prevista en este Estatuto. 

Artículo 388. Liquidación de aforo. Una vez agotado el procedimiento previsto en los dos artículos anteriores, y de las normas a las cuales se remiten, la administración tributaria municipal podrá, dentro de los cinco (5) años siguientes al vencimiento del plazo señalado para declarar, determinar mediante una liquidación de aforo, la obligación tributaria al contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, que no haya declarado”. (Se subraya).

De la norma se evidencia que, al igual que el procedimiento establecido en el Estatuto Tributario (Arts. 715 y ss del Estatuto Tributario), el procedimiento de aforo fijado por el municipio demandado tiene como supuesto la existencia de la obligación de presentar declaraciones tributarias y está constituido por:

i) un emplazamiento para declarar, en el que previa comprobación del deber de declarar, el municipio le pide al contribuyente que cumpla con el deber formal en el plazo establecido para ello, y le informa de las consecuencias de no hacerlo;

ii) si el contribuyente no cumple dicho deber, la Administración le impone la sanción por no declarar y,

iii) una vez surtidas las actuaciones administrativas referidas, la entidad territorial podrá, dentro de los cinco años siguientes al vencimiento del plazo para declarar, determinar el impuesto mediante la expedición de una liquidación de aforo.

Se observa entonces que, como el procedimiento de aforo parte del deber formal de presentar declaraciones tributarias, no resulta aplicable en el presente caso, en el que se demostró que la sociedad demandante no estaba obligada a presentar autodeclaración del impuesto de alumbrado público.

Por las razones expuestas, el municipio demandado violó el debido proceso de la sociedad demandante, al aplicar el procedimiento de aforo previsto en la normativa municipal que, como se dijo, es improcedente porque al contribuyente no le asistía el deber formal de declarar. En consecuencia, la Sala confirmará el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, que anuló los actos administrativos demandados.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

PRIMERO.- CONFÍRMASE la sentencia del 3 de diciembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, objeto de apelación.

La presente providencia se aprobó en la sesión de la fecha

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase».

5 Folio 646 del c.p.

6 Se destacan, entre otras, las sentencias 9456 del 15 de octubre de 1999, C.P. Dr, Julio Enrique Correa Restrepo y 16566 del 9 de julio de 2009, C.P. Dra Martha Teresa Briceño de Valencia.

7 "Artículo 1º. El Concejo Municipal de la ciudad de Bogotá puede crear libremente los siguientes impuestos y contribuciones, además de los existentes hoy legalmente; organizar su cobro y darles el destino que juzgue más conveniente para atender a los servicios municipales, sin necesidad de previa autorización de la Asamblea Departamental: (…) d) Impuesto sobre el servicio de alumbrado público. (…)”. (Se subraya).

8 “Artículo 1º Los Concejos Municipales tendrán las siguientes atribuciones, además de las que les confiere el artículo 169 de la Ley 4 de 1913. a). Las que le fueron conferidas al Municipio de Bogotá por el artículo 1 de la Ley 97 de 1913, excepto la de que trata el inciso b) del mismo artículo, siempre que las Asambleas Departamentales los hayan concedido o les concedan en lo sucesivo dichas atribuciones”. (Se subraya).

9 Sentencia 1667 del 11 de marzo de 2010. C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

10 En lo que respecta al impuesto de alumbrado público, el Acuerdo 136 de 2010 reprodujo el contenido del Acuerdo 118 del 24 de septiembre de 2010.

11 Sentencia 16667 del 11 de marzo de 2010, C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

12 Sentencia 20148 del 19 de febrero de 2015, C.P. Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

13 Ibídem 8.

14 Folios 28 a 32 del T. 4 del c.a.

15 Folio 1 de la demanda y del c.a.

16 “Art. 16.- La exploración y explotación de petróleo. El petróleo que se obtenga, sus derivados y su transporte, las maquinarias y demás elementos que se necesitaren para su beneficio y para la construcción y conservación de refinerías y oleoductos, quedan exentos de toda case de impuestos departamentales y municipales, directos o indirectos lo mismo que del impuesto fluvial (…)”.

17 “Art. 27.- Prohibición a las entidades territoriales. Salvo las previsiones contenidas en las normas legales vigentes, las entidades territoriales no podrán establecer ningún tipo de gravamen a la explotación de los recursos naturales no renovables”

18 “Art. 24.1.- Los departamentos y los municipios podrán gravar a las empresas de servicios públicos con tasas, contribuciones o impuestos que sean aplicables a los demás contribuyentes que cumplan funciones industriales o comerciales”.

19 Sentencia 18330 del 10 de marzo de 2011, C.P. Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

20 De folio 456 a folio 458 del c.p.

21 Folio 471 del c.p.

22 Folios 472 a 496 del c.p.

23 Folios 480 a 489 del c.p.

24 “Artículo 319. Competencia general de la administración tributaria municipal. Corresponde a la Administración Municipal, a través de la Secretaría Administrativa y Financiera, Tesorería Municipal, y Coordinación de Recaudos, la gestión, administración, recaudación, control, fiscalización, liquidación, determinación, discusión, devolución, imposición de sanciones y cobro de los tributos municipales, así como las demás actuaciones que resulten necesarias para el adecuado ejercicio de las mismas. La administración tributaria municipal, tendrá respecto de los tributos municipales, las competencias y facultades que tiene la Administración de Impuestos Nacionales, respecto de los impuestos nacionales, y las señaladas en este Estatuto”. (Se subraya y resalta).