Sentencia 2013-00057/0123-2013 de noviembre 30 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA — SUBSECCIÓN A

Consejero ponente:

Dr. William Hernández Gómez

Bogotá, D.C., treinta de noviembre de dos mil diecisiete.

Rad. 110010325000201300057 00

Número interno: 0123-2013

Actor: Asociación Sindical de Trabajadores y Servidores Públicos de la Salud, Seguridad Social Integral y Servicios Complementarios de Colombia, ANTHOC.

Demandado: Departamento del Valle del Cauca y la Red de Salud Suroriente E.S.E.

Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho, Decreto 01 de 1984.

Asunto: Recurso extraordinario de revisión — causal 6º del artículo 188 del C.C.A.

La Sala conoce del recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia proferida el 22 de septiembre de 2009 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la Red de Salud Suroriente E.S.E. contra el departamento del Valle del Cauca.

Antecedentes

La Red de Salud Suroriente E.S.E., por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, demandó(1) la nulidad del Acuerdo 3 del 13 de febrero de 1979(2), expedido por la junta seccional de salud del Valle del Cauca, cuyo tenor es el siguiente:

“Acuerdo 3 de febrero 13 de 1979

“Por el cual se crea una prima de servicios”

La junta seccional de salud del Valle del Cauca, en uso de sus atribuciones legales y,

CONSIDERANDO:

Que en la actualidad los empleados de los hospitales adscritos o que funcionan bajo el régimen de adscripción del Sistema Nacional de Salud gozan del derecho de una prima de navidad equivalente a un (1) mes de salario, de acuerdo a lo estipulado en el Decreto 3135 de 1968 que se paga proporcionalmente, en los meses de junio y diciembre de cada año.

Que a Nivel Nacional ha sido autorizada para los funcionarios del Sistema Nacional de Salud una prima anual de servicios.

Que obrando con sentido de equidad y justicia, la junta encuentra necesario la creación de dicha prima anual de servicios,

ACUERDA:

“ART. 1º—A partir del 1º de enero de 1979, crear para los empleados de los hospitales del departamento adscritos o que funcionen bajo el régimen de adscripción del Sistema Nacional de Salud, una prima anual de servicios equivalente a un (1) mes de sueldo pagadero en la siguiente forma: la mitad en los primeros quince días de junio y la otra en los primeros días de diciembre, a quien hubiere trabajado todo el respectivo semestre o proporcionalmente de tiempo trabajado, siempre que este fuera por lo menos la mitad del semestre respectivo [...]”.

Como disposiciones vulneradas y concepto de violación, adujo que la norma acusada desconocía los artículos 13, 53 y 150-19 de la Constitución Política; el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992 y los artículos 1º y 5º del Decreto 1919 de 1992.

El primero de los cargos formulados fue el de falta de competencia en la expedición del Acuerdo 3 del 13 de febrero de 1979. Al respecto, señaló que la Constitución vigente para tal fecha era la de 1886, que atribuía exclusivamente al Congreso de la República la facultad de fijación del régimen de prestaciones sociales de los empleados del Estado y, excepcionalmente, al Gobierno Nacional en ejercicio de facultades extraordinarias. Para justificar su posición se apoyó en la Sentencia del 17 de noviembre de 1982 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado (Exp. 6549).

En ese orden de ideas, ni las gobernaciones ni las asambleas departamentales eran competentes para crear prestaciones sociales y mucho menos las juntas seccionales de salud, que ni siquiera gozaban de autonomía administrativa ni personería jurídica y las cuales, de conformidad con el Decreto 056 del 15 de enero de 1975, eran simples dependencias técnicas del Ministerio de Salud y, a su vez, dependencias administrativas de los departamentos.

Sostuvo que si a la luz de la Constitución de 1886 el Acuerdo 3 del 13 de febrero de 1979 era inconstitucional, con mayor razón lo es bajó la vigencia de la proferida en 1991, que en su artículo 150, numeral 19, asignó al Congreso de la República la competencia para:

“19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos: [...] e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública; f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales. Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas”.

Con fundamento en esta norma, el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992 fijó el marco para que el Gobierno Nacional determinase el régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales, a lo que procedió a través del Decreto Reglamentario 1919 de 2002.

De otro lado, se formuló un cargo por violación a los artículos 13 y 53 superiores pues al posibilitar que algunos servidores públicos reciban una prestación que no devengan los demás, se desequilibró el régimen salarial y prestacional.

Sentencia de primera instancia y objeto de revisión(3). 

El 22 de septiembre de 2009, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió sentencia de primera instancia, la cual quedó ejecutoriada(4) y es objeto del recurso extraordinario de revisión de la referencia. En dicha providencia se declaró la nulidad del Acuerdo 3 del 13 de febrero de 1979 expedido por la junta seccional de salud del Valle del Cauca con fundamento en las siguientes consideraciones.

En primer lugar, aludió al artículo 150, numeral 19 de la Constitución Política, que en su literal e) responsabiliza al Congreso de la República de dictar las leyes marco que señalen los criterios para determinar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. Indicó que tal mandato fue ejecutado a través de la Ley 4ª de 1992 cuyos artículos 12 y 10 disponen, respectivamente, que a las corporaciones públicas territoriales les está prohibido establecer el régimen prestacional de sus servidores públicos y que todo régimen que contravenga tal restricción carecerá de efecto y no creará derecho.

Explicó que en desarrollo de dicha ley, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1919 del 27 de agosto de 2002, “por el cual se fija el régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales de nivel territorial”.

Igualmente, se refirió a la Sentencia C-510 del 14 de julio de 1999 en la que la Corte Constitucional sostuvo que la competencia para la fijación del régimen salarial de los servidores públicos es concurrente entre el Gobierno Nacional y las corporaciones territoriales mientras que en lo que se refiere al régimen prestacional es exclusiva del aquel.

En ese orden de ideas, concluyó que la junta seccional de salud del Valle del Cauca carecía de competencia para establecer emolumentos prestacionales para el sector salud del nivel territorial.

El recurso extraordinario de revisión.

La Asociación Sindical de Trabajadores y Servidores Públicos de la Salud, Seguridad Social Integral y Servicios Complementarios de Colombia, ANTHOC, invocó como causal de revisión la consagrada en el numeral 6º del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, al considerar que se configura una nulidad originada en la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por la vulneración manifiesta del debido proceso.

Como fundamento del recurso señaló que en el proceso ordinario no se integró el litisconsorcio necesario (arts. 83, 140-9 y 142 del C.P.C.) ya que los servidores públicos de cada uno de los hospitales de dicha entidad territorial podían verse afectados con las resultas del proceso al quedar desprovistos de una prima que se les venía pagando hacía más de treinta años. Por ello, debió notificarse a los hospitales para que se pronunciaran en representación de sus empleados, directamente a estos o a la organización sindical que les agremia.

Precisó que lo anterior condujo a la violación del derecho al debido proceso, de defensa y contradicción de tales empleados al igual que el de acceso a la administración de justicia.

Agregó que ante la imposibilidad de ser contradictores legítimos en el proceso de nulidad simple, los trabajadores de dichas instituciones de salud no pudieron recurrir la sentencia en apelación a pesar de ser los únicos interesados en defender sus derechos laborales.

Con base en ello solicitó declarar la nulidad de todo lo actuado y ordenar vincular a las personas que considere se verían afectadas por la decisión judicial, conforme a lo dispuesto en el artículo 384 del Código de Procedimiento Civil.

Contestación del recurso.

Ni el departamento del Valle del Cauca ni la Red de Salud Suroriente E.S.E. hicieron uso de esta oportunidad procesal(5).

Consideraciones

El problema jurídico.

El problema jurídico que se debe resolver, se resume en la siguiente pregunta:

¿Se configura la causal 6a de revisión prevista por el artículo 188 del C.C.A., es decir, se presentó una causal de nulidad originada en la sentencia? 

La tesis que sostendrá la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado es que no se configura la causal invocada.

Generalidades del recurso extraordinario de revisión.

En primer lugar, conviene precisar que el recurso extraordinario de revisión tiende a invalidar los efectos jurídicos de una sentencia que ya se encuentra ejecutoriada, por eso se presenta como una excepción al principio de la cosa juzgada y las causales para su procedencia están establecidas taxativamente en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo.

De otro lado, y para que el juez pueda entrar a examinar la controversia materia del recurso es necesario que la causal invocada por el recurrente se encuentre debidamente acreditada. En este sentido, la Sala Plena de esta corporación sostuvo:

“El recurso extraordinario de revisión procede por especiales circunstancias consagradas taxativamente en la ley, con miras a prescindir de una sentencia ejecutoriada, para, en el caso de prosperidad reabrir el proceso y dictar la sentencia que en derecho habrá de sustituir la revocada. Precisamente, por cuanto este recurso extraordinario atenta contra el principio de inmutabilidad y firmeza de los fallos judiciales, las causales que lo fundamentan se hallan taxativamente relacionadas en la norma y su examen y aplicación obedecen a un estricto y delimitado ámbito interpretativo [...](6)”.

La causal 6ª de revisión.

La causal 6ª consagrada en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, dispone “6. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”.

Sobre esta causal, el Consejo de Estado, a través de una de sus salas especiales de decisión(7), adoptó la tesis basada en el respeto a la taxatividad y legalidad de las nulidades, de acuerdo con la cual, las causales de nulidad de la sentencia son las previstas en el estatuto procesal civil, hoy artículo 133 del Código General del Proceso, y las que se originan en la sentencia a partir del artículo 29 de la Constitución Política, posición que la Subsección acoge en esta oportunidad.

Lo anterior, entre otras razones, porque le corresponde al legislador establecer las causales de nulidad, en desarrollo del artículo 29 ibidem, y así lo hizo en el estatuto procesal civil. Esto implica además, que quien solicita la revisión de una sentencia por esta causal tiene la carga de demostrar que no tuvo oportunidad de alegarla antes, ya que ese es el entendimiento de que la nulidad se origine en la sentencia.

La causal de nulidad invocada.

La parte actora invocó como causales de nulidad de la sentencia la violación del derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política y la falta de integración del litisconsorcio necesario prevista en el numeral 9º del Código de Procedimiento Civil(8), último que dispone:

“El proceso es nulo en todo o en parte, solamente en los siguientes casos:

[…]

9. Cuando no se practica en legal forma la notificación a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas de(sic) deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público en los casos de ley [...]”.

— Litisconsorcio necesario e integración del contradictorio.

Debido a que el Código Contencioso Administrativo no se ocupa de regular lo relativo a la figura del litisconsorcio necesario, en virtud de la cláusula de integración normativa que prevé el artículo 267 del mismo, resulta necesaria la remisión al Código de Procedimiento Civil(9). Al respecto, esta codificación prevé en su artículo 51 que:

“[...] Cuando la cuestión litigiosa haya de resolverse de manera uniforme para todos los litisconsortes, los recursos y en general las actuaciones de cada cual favorecerá a los demás. Sin embargo, los actos que impliquen disposición del derecho en litigio sólo tendrán eficacia si emanan de todos [...]” (negrilla fuera del texto).

En armonía con ello, el artículo 83 ibidem señala que:

“[...] Cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, no fuere posible resolver de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas; si no se hiciere así, el juez en el auto que admite la demanda ordenará dar traslado de ésta a quienes falten para integrar el contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia dispuestos para el demandado.

En caso de no haberse ordenado el traslado al admitirse la demanda, el juez dispondrá la citación de las mencionadas personas, de oficio o a petición de parte, mientras no se haya dictado sentencia de primera instancia, y concederá a los citados el mismo término para que comparezcan. El proceso se suspenderá durante el término para comparecer los citados.

Si alguno de los citados solicitare pruebas en el escrito de intervención, el juez resolverá sobre ellas; si las decretare, concederá para practicarlas un término que no podrá exceder del previsto para el proceso, o señalará día y hora para audiencia, según el caso.

Cuando alguno de los litisconsortes necesarios del demandante no figure en la demanda, podrá pedirse su citación acompañando la prueba de dicho litisconsorcio, efectuada la cual, quedará vinculado al proceso [...]” (negrilla fuera del texto).

Como puede observarse de las disposiciones transcritas, se está en presencia de un litisconsorcio necesario cuando la relación de derecho sustancial que envuelve el proceso la compone un número plural de personas, bien sea en calidad de demandantes o de demandados, para las cuales la cuestión tiene que ser resuelta unánimemente como quiera que conforman una unidad indivisible.

En el caso de las acciones públicas de simple nulidad se ha establecido que el fin es la declaratoria de la nulidad de actos administrativos que (i) desconocen las normas de rango superior a las que deben ajustarse, (ii) han sido proferidos por funcionarios no competentes, (iii) en desconocimiento de las formalidades legalmente exigidas, (iv) con violación del debido proceso, (v) con falsa motivación o (vi) con desviación de poder. Así las cosas, con ella, se busca el restablecimiento de la constitucionalidad y legalidad del ordenamiento jurídico en abstracto, sin que de esto se derive el resarcimiento de uno o varios derechos subjetivos que hubieren podido resultar conculcados, a diferencia de lo que sucede con la de nulidad y restablecimiento del derecho.

Esta circunstancia ha conducido a que la legitimación en la causa para ejercer la acción de simple nulidad le sea reconocida a toda persona, en cualquier tiempo, esto es, sin que exista término dé caducidad para su ejercicio, y sin que sea necesario agotar la vía gubernativa. Por su lado, la legitimación material en la causa por pasiva radica exclusivamente en la autoridad que ha expedido el acto administrativo. Todo ello tiene su razón de ser en la teleología a la que responde esta acción pues la salvaguarda de la validez del sistema normativo debe sobreponerse a límites de naturaleza meramente temporal y formal, así como a la satisfacción de intereses particulares.

En este orden de ideas, en procesos de esta naturaleza se difumina la importancia de las partes para darle prioridad a la protección de la constitucionalidad y legalidad del ordenamiento jurídico. Al respecto, se ha señalado que en este tipo de acciones

“[...] los extremos de la litis, en estricto sentido, no lo constituyen las “partes”, comoquiera que no son dos intereses particulares contrapuestos los que generan el conflicto. En realidad, se confronta la disposición demandada con una o más normas a las que, de acuerdo con el sistema jerárquico del ordenamiento jurídico colombiano, ésta debe someterse [...] Todo, porque la protección del interés general, que se concreta en la legalidad del ordenamiento jurídico es suficiente para prescindir de sujetos procesales [...]

De conformidad con las premisas fijadas anteriormente, se tiene, que en la acción de nulidad, salvo expresa disposición que así lo exija, no es necesario vincular al “extremo pasivo de la litis”, a un sujeto distinto al que profirió el acto administrativo demandado. Lo anterior, sin perjuicio del derecho que le asiste a toda persona a pedir que se le tenga como parte coadyuvante o impugnadora dentro del proceso, como lo dispone el artículo 146 del C.C.A.

La figura del litisconsorte necesario, en principio, no tiene cabida en los juicios abstractos de legalidad, si se parte de la premisa de que la norma no afecta de manera directa los intereses de un particular(10) (subrayas fuera del texto).

En otra oportunidad, esta corporación precisó lo siguiente sobre la materia:

“[...] Mucho se ha discutido sobre si en estricto derecho, en las demandas públicas en ejercicio de la Acción de Nulidad, en realidad existe un demandado, toda vez que el fin teleológico de la acción pública es la defensa del ordenamiento jurídico subvertido por el acto de menor jerarquía que se demanda, sin que procesalmente la parte pasiva responda a la exacta definición de contendiente. El Código Contencioso Administrativo despeja esa discusión, a través, del señalamiento de calificar como parte a las entidades públicas dentro del proceso contencioso administrativo que se adelante “contra los actos que ellas expidan” (art. 150). De tal suerte que en la acción pública de nulidad la entidad o entidades que expide (n) el acto concurre (n) como parte pasiva porque es el acto de su autoría el acusado de ilegalidad [...](11)”.

Así las cosas, dado que el único llamado a resistir los procesos de simple nulidad es la autoridad que expide el acto administrativo acusado, no es viable afirmar que en esta clase de acciones deba integrarse el contradictorio con todas aquellas personas que puedan verse afectadas con la prosperidad de las pretensiones de nulidad pues, contrario a lo sostenido por el recurrente en el recurso extraordinario de revisión, ellas no conforman un litisconsorcio necesario.

No obstante lo anterior, esto no significa que a estos sujetos se les niegue la posibilidad de vincularse al proceso, dado que pueden hacerlo en calidad de terceros intervinientes ya sea como coadyuvantes de las pretensiones o ya como impugnantes de las mismas. En este sentido, el artículo 52 del Código de Procedimiento Civil, vigente para la fecha de los hechos, dispone:

“[...] Quien tenga con una de las partes determinada relación sustancial, a la cual no se extiendan los efectos jurídicos de la sentencia, pero que pueda afectarse desfavorablemente si dicha parte es vencida, podrá intervenir en el proceso como coadyuvante, de ella, mientras no se haya dictado sentencia de única o segunda instancia.

El coadyuvante podrá efectuar los actos procesales permitidos a la parte que ayuda, en cuanto no estén en oposición con los de ésta y no impliquen disposición del derecho en litigio”.

Como puede advertirse, la vinculación de estos intervinientes al proceso resulta de su propia iniciativa, sin que exista en cabeza de las partes o del juez alguna carga o deber, en su respectivo orden, para que insten su participación dentro del mismo. Bajo esa lógica, la no citación de los mismos al trámite judicial no comporta una violación al debido proceso.

Establecido lo anterior, es plausible concluir que la sentencia impugnada en vía extraordinaria no configura la causal de nulidad por ausencia de conformación del litisconsorcio necesario. Lo anterior como quiera que, encontrándose estatuida la acción de simple nulidad como un medio para la defensa de la constitucionalidad y legalidad del sistema normativo en abstracto, la legitimación en la causa por pasiva radica exclusivamente en la autoridad administrativa que expidió el acto acusado, sin qué gocen de ella las personas que podrían verse afectadas con la declaratoria de nulidad de aquel.

Así las cosas, en el proceso instaurado por la Red de Salud del Suroriente E.S.E. en contra del Departamento del Valle del Cauca, el Tribunal Administrativo de esta entidad territorial no tenía la obligación de vincular a los servidores públicos de los hospitales que dejarían de percibir la prima creada a través del Acuerdo 3 del 13 de febrero de 1979 como quiera que estos carecían de la calidad de litisconsortes necesarios, lo que desdice de la configuración del cargo de nulidad aducido por el recurrente.

— Nulidad artículo 29 de la Constitución Política.

En relación con la alegada nulidad originada en la vulneración del artículo 29 de la Constitución Política, el demandante no expuso argumentos distintos a los ya estudiados los cuales, tal y cómo antes se estableció resultan infundados, motivo por el que se concluye que no se configura la causal invocada.

Como quiera que el recurso extraordinario de revisión tiene por finalidad desvirtuar la fuerza de la cosa juzgada de las sentencias, las causales deben estar nítidamente invocadas y comprobadas, situación que no se cumple en el presente caso, en el que no se advierte la nulidad originada en la sentencia que exige la ley para la procedencia del recurso.

En conclusión: No se configura la causal establecida en el ordinal 6º del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo.

Decisión: En las anteriores condiciones, al no encontrarse acreditada la causal invocada, se declarará la no prosperidad del recurso extraordinario interpuesto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. No prospera el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Asociación Sindical de Trabajadores y Servidores Públicos de la Salud, Seguridad Social Integral y Servicios Complementarios de Colombia, ANTHOC, contra la Sentencia proferida el 22 de septiembre de 2009 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dentro del proceso de nulidad simple radicado bajo el número 76-001-23-01-5-2006-003082-00, por lo expuesto ut supra.

2. DEVUÉLVASE al interesado la caución constituida mediante la póliza de caución judicial JU 800419, expedida el 3 de abril de 2013 por Liberty Seguros S.A. por valor de quinientos mil pesos ($ 500.000)(12).

3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático “Justicia Siglo XXI”.

Notifíquese y cúmplase

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

Magistrados: William Hernández Gómez—Rafael Francisco Suárez Vargas—Gabriel Valbuena Hernández. 

(1) Fls. 30-43, cdno. 2.

(2) Fl. 29, cdno. 2.

(3) Fls. 137-147, cdno. 2.

(4) Fl. 151, cdno. 2.

(5) Fl. 129, cdno. 1.

(6) Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 21 de octubre de 1993, Exp. Rev. 040.

(7) Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintiséis Especial de Decisión, Sentencia del 3 de febrero de 2015, Rad. 11001-03-15-000-1998-00157-01(REV), actor: Sociedad de Mejoras Publicas de Cali.

(8) Hoy las causales de nulidad están previstas por el artículo 133 del Código General del Proceso.

(9) Si bien esta corporación ha entendido que la cláusula de integración residual contenida en el artículo 267 del CCA debe interpretarse en forma teleológica, de manera que cuando el legislador la consagra, su finalidad no es remitir a un estatuto procesal en particular sino a la codificación vigente, en este caso no resulta aplicable el CGP como quiera que la codificación vigente para la fecha en que acaecieron los hechos controvertidos era el CPC. Al respecto puede verse el auto del 6 de agosto de 2014, Sección Tercera, Subsección C, Rad. 88001-23-33-000-2014-00003-01 (50.408).

(10) Sentencia del 18 de junio de 2014, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Rad. 13001-23-31-000-2004-90157-01 (18888).

(11) Sentencia del 10 de agosto de 2005, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Rad. 11001-03-26-000-1997-03753-01 (13753).

(12) Fl. 105, cdno. 1.