Sentencia 2013-00078/49402 de noviembre 22 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero Ponente:

Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Rad.: 68001-23-33-000-2013-00078-01 (49402)

Actor: Zoraida Amado de López

Demandado: Nación – Ministerio de Educación y otros

Asunto: Medio de control reparación directa (sentencia)

Bogotá, D.C., veintidós de noviembre de dos mil diecisiete.

Descriptor: Se confirma la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Restrictor: Legitimación en la causa - Caducidad del medio de control de reparación directa - Presupuestos de la responsabilidad del Estado - Ausencia de daño antijurídico.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Legitimación en la causa.

La legitimación en la causa es la “calidad subjetiva reconocida a las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”(11), o en otras palabras, la legitimación en la causa consiste en la identidad de las personas que figuran como sujetos (por activa o por pasiva) de la pretensión procesal, con las personas a las cuales la ley otorga el derecho para postular determinadas pretensiones. Así, es evidente que cuando la legitimación en la causa falte en el demandante o en el demandado, la sentencia debe ser desestimatoria de las pretensiones.

En el caso concreto, comparece al proceso en calidad de demandante, la señora Zoraida Amado de López, quien aduce ser docente lesionada por el estado, al no habérsele brindado los servicios de salud ocupacional, mientras laboraba en las instalaciones de la “Institución Educativa Provenza” de la ciudad de Bucaramanga, resultando calificada con un porcentaje de pérdida de la capacidad laboral de 95.5%, situación que la legitima en la causa por activa.

Por la otra parte, la demanda fue dirigida contra varias entidades, a saber: La Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio; Municipio de Bucaramanga – Secretaría de Educación Municipal; y la Fiduprevisora, entidades que se encuentran legitimadas en la causa por pasiva comoquiera que la señora Zoraida Amado se desempeñaba como profesora adscrita al Ministerio de Educación, prestando sus servicios directamente en la ciudad de Bucaramanga y a cargo de la Secretaría de Educación Municipal.

2. Caducidad de la acción de reparación directa.

La caducidad es concebida como un instituto que permite garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia y representa una manifestación clara del principio de seguridad jurídica y de la prevalencia del interés general; cuyos términos están fijados por el artículo 164 del CPACA, que en su literal i) dispone que la acción de “reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia.

La caducidad, a diferencia de la prescripción, no se suspende, salvo la excepción consagrada en la Ley 446 de 1998, el artículo 21 de la Ley 640 de 2001(12) y el artículo 102(13) del CPACA. Tampoco admite renuncia y de encontrarse probada, debe ser declarada de oficio por el juez(14).

En el caso concreto, la Sala observa que la demandante fue retirada de su cargo como docente el día 17 de enero de 2012(15), a raíz de la pensión de invalidez que le fue otorgada y la demanda de reparación directa tuvo lugar el 10 de diciembre de 2012 esto es, dentro del término de caducidad previsto en el literal i) del artículo 164 del CPACA.

3. Presupuestos de la responsabilidad extracontractual del Estado.

En relación con la responsabilidad del Estado, la Carta Política de 1991 produjo su “constitucionalización” al erigirla como garantía de los derechos e intereses de los administrados y de su patrimonio, sin distinguir su condición, situación o interés.

De lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución, cláusula general de la responsabilidad extracontractual del Estado, se desprende que esta tiene como fundamento la determinación de un daño antijurídico causado a un administrado y la imputación del mismo a la administración pública, tanto por su acción como por su omisión, ya sea atendiendo a los criterios de falla en el servicio, daño especial, riesgo excepcional o cualquier otro.

En síntesis, la responsabilidad extracontractual del Estado se configura con la demostración del daño antijurídico y de su imputación a la administración.

El daño consiste en el menoscabo del interés jurídico tutelado y la antijuridicidad en que él no debe ser soportado por el administrado, ya sea porque es contrario a la Carta Política o a una norma legal, o, porque es “irrazonable,” sin depender “de la licitud o ilicitud de la conducta desplegada por la administración.”(16).

La imputación no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado, de acuerdo con los criterios que se elaboren para ello, como por ejemplo la falla del servicio, el desequilibrio de las cargas públicas, la concreción de un riesgo excepcional, o cualquiera otro que permita hacer la atribución en el caso concreto.

Finalmente, debe considerarse que la responsabilidad extracontractual no puede ser concebida simplemente como una herramienta destinada a la reparación, sino que debe contribuir con un efecto preventivo(17) que permita la mejora o la optimización en la prestación, realización o ejecución de la actividad administrativa globalmente considerada.

4. Pruebas.

Dentro del plenario obran los siguientes medios de prueba:

— Copia del concepto de calificación de pérdida de capacidad laboral, realizada a la señora Zoraida Amado, el 8 de enero de 2012 por una profesional de avanzar Médico, con un porcentaje de pérdida de la capacidad laboral de 95.5% de origen profesional, indicando que la señora Amado debía ser pensionada por invalidez. (fls. 39 a 42 cdno. 1).

— Copia de la Resolución 66 del 17 de enero de 2012, mediante la cual se retira por invalidez a la docente Zoraida Amado, de la planta de cargos del Municipio de Bucaramanga. (fl. 37 y 38 cdno. 1).

— Copia de la Resolución 1536 de 20 de junio de 2012, proferida por la Secretaría de Educación de Bucaramanga, por medio de la cual se reconoce y se ordena el pago de una pensión de invalidez a la docente Zoraida Amado: (fls. 9 a 42 cdno. 3 de pba.).

— Copias del trámite de solicitud de pensión de la señora Zoraida Amado de López. (fls. 75 a 77).

— Copias que certifican el tiempo durante el cual, la señora Zoraida Amado no devengó su pensión, por parte de ninguna entidad administradora de este tipo de prestación social (fls. 84 a 86 cdno. 1).

— Copia de la historia Laboral y Clínica de la señora Zoraida Amado de López (fls. 94 a 118 cdno. 1).

5. Solución del caso concreto.

De conformidad con los lineamientos teóricos antes expuestos, procede la Sala a determinar si en el caso de autos son administrativa y patrimonialmente responsables la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Municipio de Bucaramanga – Secretaría de Educación Municipal – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fiduprevisora, de los perjuicios morales y materiales causados a la demandante por la presunta falla en el servicio de la administración, al omitir dar desarrollo y cumplimiento a las normas del sistema de salud ocupacional.

La Sala entra a determinar la ocurrencia del daño en el caso en cuestión, con base en las pruebas obrantes en el plenario.

Mediante Resolución 66 de 17 de enero de 2012(18), proferida por la Secretaría de Educación de Bucaramanga, se demostró que la señora Zoraida Amado de López, se desempeñaba como docente en propiedad en la planta global de cargos del municipio de Bucaramanga en el área de tecnología e informática, en la institución Provenza del Municipio de Bucaramanga.

A través del Oficio SO-5546: Concepto de Calificación de Pérdida de la Capacidad Laboral(19), expedido por la Coordinación Regional de Salud Ocupacional de la UT Avanzar Médico, se desprende que la actora fue valorada por médico especialista el 8 de enero de 2013, el cual arrojó un porcentaje de pérdida de la capacidad laboral de 95.5%, según lo cual se le debía pensionar por invalidez y con derecho a disfrutar del 100% del último salario devengado, de acuerdo al Decreto 1848 de 1969.

Por medio de la Resolución 66 del 17 de enero de 2012(20), previamente mencionada, se acreditó que la Secretaría de Educación del Municipio de Bucaramanga conoció del oficio SO-5546, mediante el cual se dio concepto de valoración de invalidez a la docente Zoraida Amado y reconoció el daño que presentaba, por lo cual resolvió:

“(…) con retroactividad, RETIRAR del servicio por invalidez por pérdida de capacidad laboral a partir del día 09 de enero de 2012 a la señora Zoraida Amado de Lopez (…)”.

Mediante Resolución 1563 del 20 de junio de 2012(21), proferida por la Secretaría de Educación de Bucaramanga, se probó el reconocimiento y la orden de pago de la pensión de invalidez a que tenía derecho la docente en mención, y resolvió:

“(…) Reconocer y pagar al (la) docente Zoraida Amado de López, con C.C. 28.295.698 de Piedecuesta, una pensión mensual de invalidez por la suma de dos millones setecientos treinta y siete mil doscientos trece pesos (…) a partir del 09-ene-2012. (…)”.

También se acreditó mediante la misma resolución, que la pensión por invalidez reconocida, le sería pagada a través del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

De conformidad con los anteriores medios probatorios, es forzoso concluir que para la Sala, no cabe duda de la existencia y ocurrencia del daño padecido por la señora Zoraida Amado de López, consistente en una disfonía funcional crónica e incompetencia glótica, lo cual ocasionó que se le dictaminara una pérdida de la capacidad laboral del 95.5%; sin embargo para determinar si existe responsabilidad del Estado, se debe entrar a analizar si ese daño le es o no atribuible a las entidades accionadas.

Si bien se tiene que la actora ha sufrido un daño, con base en el análisis de las pruebas, la Sala se cuestiona sobre ciertos aspectos que empiezan a dilucidar la antijuricidad del daño y la carencia probatoria en la determinación de la responsabilidad, para condenar a la parte demandada a responder por los perjuicios materiales y morales que se alegan en la demanda.

La parte demandante argumentó que las entidades demandadas tenían la responsabilidad patrimonial del daño acaecido, por cuanto omitieron dar cumplimiento a las normas de salud ocupacional y no se desarrolló por parte de la administración, un programa de prevención y promoción de salud ocupacional, pues, no se establecieron ni se ejecutaron políticas eficaces que ayudaran a evitar enfermedades profesionales en la planta docente.

En ese orden de ideas, la Sala echa de menos prueba alguna en la que se demuestre las condiciones laborales en las que se desempeñaba la demandante y desarrollaba su actividad como educadora, en el entendido que no se conoce como era el tipo de instalaciones –en calidad acústica- en donde dictaba la catedra, así como también si se excedía ostensiblemente el número de estudiantes a quienes debía enseñar, así como tampoco aparece acreditado que la señora Zoraida Amado, hubiese advertido al empleador de las mencionadas condiciones de su labor que la estaban perjudicando, ni de los padecimientos que estaba sufriendo a causa de ellas.

Conforme al escaso material probatorio, la Sala concluye que en el caso en comento no hay certeza de la existencia de daño antijurídico, ya que, si bien es cierto, se encuentra plenamente acreditado que la señora sufrió un daño que le ocasionó una pérdida de la capacidad laboral de 95.5%, también lo es, que al sub lite no se allegó prueba alguna de la que se pudiera constatar que el mismo resulta antijurídico o que tal daño le es atribuible a una omisión de las entidades accionadas.

Pues, lo que se pudo observar es que la accionante a lo largo del proceso se limitó a probar que sufrió un daño, pero olvidó por completo encaminar la actividad probatoria hacia la comprobación de la supuesta omisión de las entidades demandadas, de lo cual no reposa ni siquiera una prueba sumaria que permita medianamente dilucidar una posible falla en el servicio.

Si bien la parte actora resalto en el recurso de apelación que en primera instancia no fue si quiera observado el contenido obligacional que le correspondía cumplir a los demandados, y entre las normas que no fueron tenidas en cuenta, se encontraban la Ley 9 de 1979, Resolución 2400 de 1979, Resolución 2013 de 1986, Resolución 1016 de 1989, y el Decreto 614 de 1984; no resulta menos cierto que por la simple afirmación de lo anterior automáticamente se debe declarar la responsabilidad de la demandada, puesto que la parte demandante debió probar o por lo menos enunciar en que consistieron las violaciones a las anteriores normatividades, pues es la mínima carga probatoria que debe satisfacer.

Así las cosas, es evidente para esta Subsección que nunca existió la falla en el servicio alegada, entendiendo por esta, la falta u omisión de la administración, de dar desarrollo y cabal cumplimiento a las normas de prevención, promoción y atención y demás actividades dentro del marco del sistema de salud ocupacional, que como empleador tiene la obligación de adelantar, y que permite prevenir el daño a la salud física y mental de los empleados, para afirmar que la existencia de su daño, le es endilgable a la parte demandada, debido a que éste presupuesto no se encuentra probado en el plenario y por tanto, no puede ser reconocido.

Es infantica la Sala al recordar que en aplicación del artículo 167 del Código General del Proceso(22), “Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen (…)”, esto quiere decir que si la señora Zoraida Amado de López, buscaba la declaración de responsabilidad extracontractual del Estado, tenía la carga procesal de acreditar que la configuración de un daño sufrido, era antijurídico y se debió a una causa atribuible a las entidades demandadas, situación que no ocurrió en el presente asunto.

De modo que al no existir prueba del daño antijurídico aducido por la parte actora, la Sala procederá a confirmar la sentencia proferida por el día 9 de octubre de 2013 por Tribunal Administrativo de Santander.

6. Costas.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.

De manera que al acudir a la norma de procedimiento civil, esta es el Código General del Proceso (L. 1564/2012), el artículo 365 señala, entre otras, las siguientes reglas:

1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código.

2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella.

3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda.

4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.

Conforme con lo anterior, y teniendo en cuenta que para determinar la cuantía de las agencias en derecho deben aplicarse las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura y que si aquellas establecen solamente un mínimo o un máximo, se tendrá en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado que litigó, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder al máximo de dichas tarifas, procede la Sala a liquidar las costas a imponer.

Así las cosas, se procede a dar aplicación a un test de proporcionalidad para la fijación de las agencias en derecho, el cual tiene una división tripartita a saber: idoneidad, necesidad y proporcionalidad en estricto sentido. Para los efectos de esta providencia se trata de un test de razonamiento judicial que comporta la conjugación de estos tres escenarios a fin de tasar una condena, de manera que cuando la conducta motivadora de la imposición de las agencias en derecho constituya una vulneración de mayor entidad a la administración de justicia se aplicará la sanción pecuniaria más estricta posible. Así:

 IdoneidadNecesidadProporcionalidad en estricto sentido
Exigencias fácticasSe refiere a la existencia fáctica de una afectación a un interés legítimamente tutelado por el ordenamiento jurídico, que para el caso de las agencias en derecho lo constituye la afectación que se causó al acceso a la administración de justicia.
Debe advertirse que la satisfacción del primer supuesto del test se encuentra en la respectiva sentencia que desató la controversia pues, el legislador previó que es en dicha oportunidad en que el juez puede pronunciarse sobre la imposición o no de la condena en costas.
El criterio jurídico de la necesidad en el test de proporcionalidad comporta una valoración de grado o intensidad. Comoquiera que al abordar este escenario se parte del supuesto de que existe una afectación, el ejercicio valorativo en esta instancia se contrae a precisar el grado de intensidad de esa afectación, en donde acabe distinguir tres supuestos de intensidad:
a) Afectación leve a la administración de justicia. Se configura cuando el fundamento de la afectación supone un simple desconocimiento de aspectos elementales de la formación jurídica.
b) Afectación grave a la administración de justicia. Se constituye por la realización de reiteradas conductas dilatorias del proceso y que obstruyen el transcurrir del proceso judicial y las diligencias respectivas.
c) Afectación gravísima a la administración de justicia, en donde, además del anterior supuesto, se presentan perjuicios a terceros.
El último supuesto del escenario del test de proporcionalidad es el correspondiente a la tasación que se le debe asignar a cada uno de los niveles de afectación a la administración de justicia, esto es, en los niveles leve, grave y gravísima a la administración de justicia.
a) Afectación leve. Esta tasación va hasta el 1,66% del valor de las pretensiones de la demanda.
b) Afectación grave. A este escenario corresponderá una condena entre 1,67% y 3,32%.
c) Por último la configuración del tercer supuesto de intensidad, el gravísimo, comportará una tasación que oscilará entre el 3,33% y el 5%.

Empero lo anterior no resulta suficiente para determinar la tasación de la condena a imponer, pues, el Acuerdo 2222 de 10 de diciembre de 2003, de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, concede un margen de movilidad dentro del cual el Juez debe fijar la condena por concepto de agencias en derecho, y que en el caso de procesos en segunda instancia corresponde “Hasta el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia”.

Ahora, atendiendo a los 3 criterios referidos y a la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por los accionantes a lo largo del proceso la Sala considera que la conducta de la parte demandada será suficientemente remediada en el escenario de la idoneidad, por cuanto se evidenció que el daño alegado no resultó ser antijurídico, lo que hace que la actuación del impugnante resulte temeraria, al no existir un fundamento razonable para interponer el recurso, por manera que se fijarán las agencias en derecho en un 1% del monto de las pretensiones de la demanda la cual se estableció en por concepto de perjuicios materiales y daño a la salud, en la suma ($533.040.433). En consecuencia, el 1% del valor total de las pretensiones equivale a $5.330.404.

En mérito de lo expuesto la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre la de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 9 de octubre de 2013, por las razones expuestas en este proveído.

2. CONDENAR a la parte demandante al pago de costas por ser la parte vencida dentro del proceso, las cuales se liquidarán en la suma de $5.330.404, correspondiente al 1% del total de las pretensiones.

3. DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

9 Fol. 267 C.P.

10 Fol. 270 C.P.

11 Corte Constitucional. Sentencia C- 965 de 2003.

12 ART. 21.—Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable”. (resaltado fuera de texto)

13 ART. 102.—Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades. Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos. (…) La solicitud de extensión de la jurisprudencia suspende los términos para la presentación de la demanda que procediere ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Los términos para la presentación de la demanda en los casos anteriormente señalados se reanudarán al vencimiento del plazo de treinta (30) días establecidos para acudir ante el Consejo de Estado cuando el interesado decidiere no hacerlo o, en su caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 269 de este código.

14 Consejo de Estado, Auto de fecha 26 de marzo de 2007, Rad. 33372, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.

15 Copia de la Resolución 66 del 17 de enero de 2012, mediante la cual se retira por invalidez a la docente Zoraida Amado, de la planta de cargos del Municipio de Bucaramanga. (fl. 37 y 38 cdno. 1).

16 Corte Constitucional, sentencia C-254 de 2003.

17 “En consecuencia, la función de la responsabilidad extracontractual (sic) no puede ser ni única ni primariamente indemnizatoria. Tiene que ser, ante todo, preventiva o disuasoria, o se trataría de una institución socialmente absurda: ineficiente”. Pantaleón, Fernando. “Cómo repensar la responsabilidad civil extracontractual (También de las Administraciones públicas)”, en AFDUAM, Nº 4, 2000, p.174.

18 Fols. 37 y 38 cdno 1.

19 Fols 39 a 42 cdno 1.

20 Fols. 37 y 38 cdno 1.

21 Fols. 35 y 36 cdno 1.

22 Al respecto, ver exp. 31915: “(…) “Con relación a la carga de la prueba tuvo oportunidad de pronunciarse esta Corporación en sentencia de Sala Plena de la Sección Tercera el 18 de febrero de 2010, en donde se refirió a la noción de carga como “una especie menor del deber consistente en la necesidad de observar una cierta diligencia para la satisfacción de un interés individual escogido dentro de los varios que excitaban al sujeto”. La carga, entonces, a diferencia de la obligación, no impone al deudor la necesidad de cumplir incluso pudiendo ser compelido a ello coercitivamente con la prestación respecto de la cual se ha comprometido con el acreedor, sino que simplemente faculta la aludida carga, a aquél en quien recae, para realizar una conducta como consecuencia de cuyo despliegue puede obtener una ventaja o un resultado favorable, mientras que si no la lleva a cabo, asume la responsabilidad de aceptar las consecuencias desventajosas, desfavorables o nocivas que tal omisión le acarree. Trayendo este concepto al ámbito del proceso y de la actividad probatoria dentro del mismo, la noción de carga se traduce en que a pesar de la igualdad de oportunidades que, en materia de pruebas, gobierna las relaciones entre las partes procesales, dicho punto de partida no obsta para que corra por cuenta de cada una de ellas la responsabilidad de allegar o procurar la aportación, al expediente, de la prueba de ciertos hechos, bien sea porque los invoca en su favor, bien en atención a que de ellos se deduce lo que pide o a lo que se opone, ora teniendo en cuenta que el hecho opuesto está exento de prueba ¾verbigracia, por venir presumido por la Ley o por gozar de notoriedad o por tratarse de una proposición (afirmación o negación) indefinida. En ese orden de ideas, el concepto de carga de la prueba se convierte en (i) una regla de conducta para el juez, en virtud de la cual se encontrará en condiciones de proferir fallo de fondo incluso cuando falte en el encuadernamiento la prueba del hecho que sirve de presupuesto a la norma jurídica que debe aplicar y, al mismo tiempo, (ii) en un principio de autorresponsabilidad para las partes, derivado de la actividad probatoria que desplieguen en el proceso, pues si bien disponen de libertad para aportar, o no, la prueba de los hechos que las benefician y/o la contraprueba de aquellos que, habiendo siendo acreditados por el adversario en la litis, pueden perjudicarlas, las consecuencias desfavorables derivadas de su eventual inactividad probatoria corren por su cuenta y riesgo.” (…).