SENTENCIA 2013-00085/0927-2015 DE MAYO 11 DE 2017

 

Sentencia 2013-00085/0927-2015 de mayo 11 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejera ponente:

Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez

Expediente: 23001233300020130008501 (0927-2015)

Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: Liliana Patricia Ossio Jiménez

Demandado: Departamento de Córdoba.

Trámite: Ley 1437 de 2011.

Asunto: Contrato realidad - Se acredita subordinación en el ejercicio de las labores contratadas y ejecutadas por la demandante.

Decisión: Se confirma parcialmente la sentencia apelada que concedió las pretensiones de la demanda.

Bogotá D.C., once de mayo de dos mil diecisiete.

Extractos: “II. Consideraciones de la Sala.

Agotado el trámite legal del proceso ordinario dentro del presente asunto, encontrándose en la oportunidad para decidir el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida en primera instancia y sin que se evidencien vicios que acarreen nulidades y requieran el ejercicio de control de legalidad por parte del órgano judicial, se procederá a plantear el siguiente:

Problema jurídico.

En el presente asunto y partiendo de los motivos de inconformidad alegados por la parte demandada, corresponde a la Sala:

Determinar si la accionante desvirtuó la presunción legal contenida en el artículo 32, inciso 3º de la Ley 80 de 1993, es decir, si demostró que la ejecución de las labores contratadas para llevar a cabo análisis de laboratorio que apoyen en el diagnóstico, pronóstico, prevención y tratamiento de las enfermedades, se hicieron bajo la subordinación de la contratante y de manera permanente o si por el contrario, lo que existió entre las partes contratantes fue una relación de coordinación en aras de cumplir con el cometido contractual.

De ser acreditada la relación laboral pretendida por la actora, deberá la Sala establecer si la misma se produjo sin solución de continuidad o si en su defecto, se produjeron interrupciones que hacen aplicable el medio extintivo de la prescripción trienal.

A fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala en primer lugar, analizará la presunción contenida en el inciso 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 en materia del contrato de prestación de servicio. Agotado lo anterior, analizará la procedencia de aplicar la prescripción trienal de que tratan los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969 en asunto donde se reclama bajo la existencia de una relación laboral. Por último, resolver el caso concreto.

i. De la presunción contenida en el inciso 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993.

Dentro del listado de contratos tipificados por la Ley 80 de 1993, se encuentra el consagrado en el artículo 32 denominado de prestación de servicio, cuya norma reza de la siguiente manera:

3º. Contrato de prestación de servicios.

Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimiento especializado.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.”

Dicha normatividad contempló una presunción iuris tantum, al establecer que en ningún caso estos contratos —entiéndase contratos de prestación de servicios— generan relación laboral ni reconocimiento de prestaciones sociales.

Las presunciones generan una de dos situaciones: quien alega la presunción para fundar su derecho desplaza la carga de la prueba en cabeza de su adversario o bien que quien alega la presunción le niegue a su adversario por entero la facultad de acudir a prueba alguna que demuestre la no existencia del hecho decisivo.

De esta suerte, las presunciones relevan de la carga probatoria a los sujetos a favor de quienes operan. Una vez demostrado aquello sobre lo cual se apoyan, ya no es preciso mostrar valiéndose de otros medios de prueba lo presumido por la ley. En ese orden, el artículo 166 del Código General del Proceso aplicable por remisión del artículo 211 de la Ley 1437 de 2011, regula las presunciones establecidas por ley señalando que “… el hecho legalmente presumido se tendrá por cierto, pero admitirá prueba en contrario cuando la ley lo autorice”.

Así las cosas, la presunción contenida en el artículo transcrito al no tener el carácter de ser iuris et de iure, es decir, de pleno derecho, puede ser controvertida y desvirtuada, de tal manera que, en asuntos como el presente, quien pretenda la declaratoria de existencia de una relación laboral que subyace de la ejecución de contratos de prestación de servicio, con base en el principio consagrado en el artículo 53 de la Carta Superior de la primacía de la realidad sobre las formas, tiene el deber de acreditar los elementos configurativos de la relación laboral en especial, la subordinación a fin de poder quebrantar la presunción que sobre esta modalidad de contrato estatal recae.

ii. De la prescripción del derecho.

El fenómeno de la prescripción extintiva en materia laboral se encuentra regulado en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 en los siguientes términos:

“Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este decreto prescribirán en tres años contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.

El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual”.

El aludido artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, fue examinado por la Corte Constitucional quien en Sentencia C-916 de 2010, declaró su exequibilidad.

Así mismo, el Decreto 1848 de 1969, reglamentario del anterior, en el artículo 102 preceptúa:

“Prescripción de acciones. 1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible.

2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual”.

El contenido de las anteriores normas, establecen la oportunidad con la que cuenta el trabajador para reclamar el derecho pretendido, fijando para ello un límite temporal determinado por la inmediatez que emana de la relación laboral. Después de ese lapso, no hay un verdadero interés en el reclamo, puesto que no ha manifestado su pretensión dentro de un tiempo prudente para exteriorizar su razón jurídica.

Así las cosas, las normas que regulan el fenómeno prescriptivo en materia laboral redundan en beneficio del trabajador, en la medida que, pretende que las reclamaciones de índole laboral se ejerzan en el menor tiempo posible, a fin de obtener la definición de las misma con prontitud; además que, la fijación de un límite temporal busca generar seguridad en las relaciones jurídicas surgidas entre las partes.

Visto lo anterior, se tiene que el fenómeno jurídico de la prescripción tiene plena aplicabilidad en asuntos donde se debaten reclamaciones referentes a reconocimientos de índole laboral, como lo es, sin duda alguna, los eventos en que un contratista pretende se declare la existencia de la relación laboral y el consecuente reconocimiento y pago de las prestaciones sociales desconocidas por el contratante bajo el argumento de existir entre las partes una relación contractual estatal.

Ahora bien, respecto de la oportunidad a partir de la cual debe contabilizarse el aludido interregno, se tiene en sentencia de unificación se definió que la misma “tiene lugar desde la terminación del nexo contractual con el contratante, por cuanto es desde ese momento en que se podrá demostrar que durante la ejecución del contrato de prestación de servicios se dieron los elementos constitutivos de una relación laboral con el Estado…(1)

Conforme lo anterior, es claro que en asuntos donde se reclama bajo el principio de la primacía de la realidad sobre las formas la declaratoria de una relación laboral y el consecuente pago de las prestaciones sociales, el particular contratista tiene el deber de solicitar a la administración y comparecer ante el juez de competencia, dentro del término no mayor de 3 años, contados a partir de la finalización de la relación contractual estatal.

Del caso en concreto.

La parte demandada en primer lugar, cuestiona la existencia de la subordinación como elemento configurativo de la relación laboral declarada por el a quo. En ese sentido, la Sala se detiene en analizar este punto, para lo cual, se aborda el estudio de la documental allegada al proceso entre las cuales, obran los contratos de prestación de servicios suscritos entre el departamento de Córdoba - Secretaria de Desarrollo de la Salud y la demandante y que a continuación se relacionan:

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Numero de contratoFecha de inicioFecha finalizaciónDuración total del contratoObjeto del contratoFolio
000201/03/199930/09/19996 mesesAnálisis de laboratorio que apoyen en el diagnóstico, pronóstico, prevención y tratamiento de las enfermedades. 37-38
000303/01/0002/07/20006 meses Ibídem39-40
000402/04/200101/01/20029 mesesRealizar el 100% de las pruebas bacteriológicas que requiera la Secretaria Seccional de Salud en cumplimiento de las competencias de vigilancia y control de la calidad del agua para consumo humano que es suministrada por acueductos, empresas empacadoras o fuentes de agua para poblaciones de corregimientos, veredas o caseríos. 41-42
0001412/04/200211/02/200310 mesesRealizar las actividades de control para garantizar la calidad del agua para consumo humano.44-46
0024825/06/200324/01/20047 mesesIbídem47-49
0005507/05/200406/12/20048 mesesIbídem50-52
0005124/05/200523/01/20068 meses Ibídem53-56
s/n27/01/200626/06/20065 mesesIbídem56-58
006731/07/200631/12/20065 mesesIbídem59-62
s/n 23/03/200722/08/20078 mesesIbídem63
0016302/09/200801/01/20094 mesesIbídem68-71
0023726/03/200924/12/20099 mesesIbídem72-75
0025028/01/201027/12/201010 mesesIbídem77-79
0030718/03/201117/12/20119 mesesIbídem83-87

De los contratos relacionados en precedencia, observa la Sala que la demandante tuvo una vinculación contractual con el departamento de Córdoba —Secretaria de Salud— por un lapso de 8 años 6 meses. Empero, es pertinente precisar que entre la terminación de un contrato y la celebración de uno nuevo, se presentaron interrupciones que oscilan entre 2 meses y 1 año, de tal suerte que, no se aprecia una continua e ininterrumpida vinculación contractual, en la medida que para cada uno de las anualidades el plazo o duración de los contratos fluctuaron entre 4 y 10 meses.

En ese sentido y a manera de ilustración, observa la Sala el contrato 0002 de 1999, el cual solo tuvo un plazo o duración de 6 meses, sin que los restantes 6 meses de dicha anualidad las partes hayan celebrado contrato alguno. De igual forma se encuentra el contrato 00163 de 2008, el cual solo contó con una vigencia de 4 meses, es decir, los restantes 8 meses que antecedieron a la celebración del mismo no existió contrato entre las partes.

No obstante lo anterior, no pierde de vista la Sala que el objeto contractual pactado siempre fue el mismo, consistente básicamente la realización de actividades de control a través de los análisis de laboratorio que apoyaran en el diagnóstico, pronóstico, prevención y tratamiento de las enfermedades o para garantizar la calidad del agua para consumo humano, hecho que permite inferir la necesidad que la entidad tenía de llevar a cabo regularmente las labores de control del agua y de los alimentos que fue ejecutada por la actora en su condición de bacterióloga al servicio de la Secretaria de Desarrollo de la Salud del ente territorial accionado.

En ese orden, se observa que la demandante tenía como obligaciones contractuales la realización de los análisis bacteriológicos requeridos en cumplimiento de las competencias de control y vigilancia de calidad al agua suministrada por acueducto, empresas empacadoras, fuentes de aguas para corregimientos, veredas, caseríos que carecen de acueducto; así como también, hacer los análisis bacteriológicos en cumplimiento de las competencias de vigilancia y control de alimentos y bebidas en fábricas productoras y expendios ubicados en jurisdicción del departamento de Córdoba(2), labores que hacen parte del componente misional de la secretario de salud departamental, como quiera que es dicha dependencia la encargada de llevar a cabo el seguimiento, evaluación y control de las acciones del sistema general de servicios salud a fin de garantizar el consumo de bebidas y alimentos aptos para el ser humano y evitar efectos nocivos en la salud de los habitantes del departamento.

Así las cosas, se observa que las labores microbiológicas de control y vigilancia en el agua y alimentos producidos o distribuidos en el departamento de Córdoba y ejecutada por la señora Liliana Patricia Ossio Jiménez está estrechamente relacionada con el rol misional de la Secretaria de Desarrollo de la Salud, en la medida que, dicha dependencia departamental tiene el deber de satisfacer las necesidades de salud y mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes mediante la dirección, seguimiento, evaluación y control de las acciones del sistemas general de servicios de salud(3), por lo que, las pruebas bacteriológicas, las visitas de asistencia técnica y asesoría para los productores de alimentos, laboratorios de control de alimentos adelantadas por la accionante en cumplimiento de las competencias de vigilancia y control a cargo de la contratante para determinar la calidad del agua para consumo humano y de los alimentos encaminadas a determinar o descartar factores de riesgo ambiental que afecten la salud pública, son labores que no tienen el carácter de esporádicas u ocasionales, sino que las mismas tienen que ver con los servicios propios y permanentes a cargo de la accionada.

De igual forma, se observa en el plenario las declaraciones rendidas por la señora Carmen Rosario Parra Parra, persona que manifestó haber laborado en calidad de empleada pública al servicio del departamento de Córdoba en el laboratorio de salud pública(4); así mismo, la declaración del señor Darío Orozco Guzmán, quien dijo haber laborado como contratista en el laboratorio de salud pública.

Declaración rendida por la señora Carmen Rosario Parra Parra.

Preguntado: Haga un relato de todo lo que sepa y le conste en relación con la demanda que presentó Liliana Osorio (sic) Jiménez contra el departamento de Córdoba…Contesto: en el año 1999 se aumentó la planta de trabajo y Liliana Ossio llegó a trabajar con nosotros desde marzo de 1999… Preguntado: Cuantos años trabajo la señora Liliana Ossio Jiménez en el laboratorio y que clase de vínculo tenía con el laboratorio. Contesto: Ella era la bacterióloga de aguas y empezó a trabajar desde marzo de 1999… Preguntado: Que funciones desarrollaba la señora Liliana Ossio Jiménez. Contesto: Todo lo que era referente al laboratorio de aguas, tenía que ver con acreditación, con Invima, ella era la especialista en aguas. Preguntado: Que relación de trabajo existió entre el jefe y la señora Lilia Ossio. Contesto: La relación de jefe y trabajador, ella para cualquier cosa tenía que pedir permisos, siempre laboró dependiente de su jefe… Preguntado: Que horario tenía la señora. Contesto: De 8 a 12 y de 2 a 6. En el laboratorio siempre se le ha exigido a todas las personas que laboran que cumplan con su horario, aun los de contratos porque hay mucho trabajo y mucha responsabilidad…”

Declaración rendida por el señor Darío Orozco Guzmán.

“(…) Preguntado: Haga un relato de todo lo que sepa y le conste en relación con la demanda que presentó Liliana Osorio (sic) Jiménez contra el departamento de Córdoba… Contesto: conozco a la doctora Liliana Ossio Jiménez desde el año 1999 que entró a laborar en el laboratorio de salud pública, fui compañero de ella en ese lapso de tiempo, entró como bacterióloga, haciendo análisis de agua y alimentos del laboratorio de salud pública. Preguntado: Explique si usted trabaja actualmente con el laboratorio y su vínculo es laboral o contractual. Contesto: Yo estoy desvinculado del laboratorio pero trabaje laboralmente en el laboratorio de salud pública, hacia los análisis físicos químicos de aguas y alimentos… a nosotros nos daban un contrato… Preguntado: las funciones que realizaba la señora Liliana Ossio las hacía en desarrollo del contrato o recibía órdenes de alguna persona. En caso afirmativo, indique la persona que impartía las órdenes. Contesto: A pesar que en el contrato había una relación de actividades, ella recibía órdenes de la doctora Rubi Hernández que era su jefe y a quien ella debía entregarle toda la información. Preguntado: Explique cómo era el horario de la señora Liliana Ossio Jiménez. Contesto: Ella trabajaba de 8 a 12 y de 2 a 6. De lunes a viernes…”

Las declaraciones juradas rendidas por los testigos, dan crédito de manera uniforme e inequívoca sobre las labores ejecutadas por la demandante, en el sentido que señalaron que la misma desarrolló actividades de bacterióloga, haciendo análisis de agua y alimentos en el laboratorio de salud pública. Así mismo, sostuvieron los declarantes que, cumplía los mismos horarios del personal de planta, el cual era de 8:00 am a 12 m y de 2:00 pm a 6: pm, recibiendo instrucciones de la Jefe señora Rubi Hernández, a quien le pedía los permisos para ausentarse de sus actividades y le entregaba los informes de los análisis bacteriológicos realizados.

Así las cosas, considera la Sala que de las pruebas aportadas al proceso, se obtiene con claridad que las actividades contractuales desempeñadas por la señora Liliana Ossio Jiménez no fueron ejecutadas con la autonomía e independencia que caracteriza la relación contractual bajo la modalidad de contratos de prestación servicio, ni tampoco se trató de labores transitorias o temporales propia de un verdadero contrato de prestación de servicios, de tal suerte que, se encuentra probado que las labores y actividades ejecutadas por la demandante se llevaron a cabo bajo el elemento subordinación, tal como lo indicó el a quo en la providencia apelada, motivos por lo que se confirmará la sentencia recurrida que declaró configurada una verdadera relación laboral entre las partes.

Ahora bien, en lo referente a la procedencia de la prescripción trienal de que trata el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, observa la Sala que el Tribunal Administrativo de Córdoba no emitió pronunciamiento alguno en la sentencia apelada referente al aludido medio extintivo, motivo por el cual, en esta instancia se abordará dicho fenómeno jurídico.

En asuntos como el aquí debatido, es claro que dicho fenómeno extintivo tiene plena aplicabilidad sobre las prestaciones sociales objeto de reclamación, mas no sobre los aportes destinados a cubrir las cotizaciones del sistema de seguridad social en pensión, siempre y cuando, la reclamación de quien pretende el reconocimiento de la relación laboral con el Estado, no exceda de los 3 años, contados a partir de la terminación de su vínculo contractual.

Visto lo anterior, se tiene que en el presente asunto, la actora suscribió con la entidad accionada el contrato sin número de fecha 23/03/2007 el cual finalizó el día 22/08/2007. Con posterioridad a dicho contrato, las partes celebraron el contrato 00163 el día 02/09/2008, es decir, después de haber transcurrido mas de 1 año de haber finalizado su último contrato en la vigencia 2007, por lo que, la demandante debió elevar la respectiva reclamación tendiente a obtener el reconocimiento de la relación laboral, dentro de los tres años siguientes al 22 de agosto de 2007, es decir, que contaba hasta el 23 de agosto de 2010 para tal propósito.

Sin embargo, la solicitud solo fue elevada en fecha 26 de noviembre de 2012, después de finalizado el contrato 307 de 2011, siendo que con antelación a la celebración del contrato de prestación de servicios 163 de 2008, se había producido una verdadera ruptura en la relación contractual producida con corte a 22 de agosto de 2007, de tal manera que, para la época en que radicó la reclamación administrativa, había trascurrido el término de los 3 años con que contaba para exigir el reconocimiento de la relación laboral y el consecuente pago de las sumas equivalentes a las prestaciones sociales pretendidas, razón por la cual, considera la Sala necesario modificar el ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia, en tanto que el reconocimiento y pago correspondiente a las prestaciones sociales se hará solo respecto de los periodos contractuales comprendidos del 2 de septiembre de 2008 hasta el 17 de diciembre de 2011, declarándose prescritos los periodos causados con anterioridad al 2 de septiembre de 2008.

De igual forma, debe precisar la Sala que respecto del reconocimiento y pago en el componente de seguridad social, solo es viable proferir condena por la diferencia de valor que legalmente le corresponde a la entidad pagar teniendo en cuenta los honorarios pactados por las partes, suma de dinero que deberá ser girada a la respectiva entidad previsional y no a la demandante, por lo tanto, se modificará el ordinal tercero de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, en el sentido que se ordenará que los valores a pagar por concepto de cotizaciones en salud y pensión correspondiente a los periodos contractuales demostrados en el presente proceso, deberán ser girados al respectivo fondo de pensiones y la entidad prestadora de salud escogida por la accionante(5).

Por último, observa que la Sala que el a quo no se pronunció respecto de la sanción moratoria pretendida por la parte actora, por lo que se hace necesario que en este proveído se indique la improcedencia de ordenar pago alguno por mora en la cancelación de las cesantías, por cuanto que, solo a partir de la ejecutoria de la presente sentencia que determinó con aplicación del principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formas, la existencia de una verdadera relación laboral es que se hace exigible el reconocimiento y pago de las cesantías en favor de la accionante.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. CONFIRMAR parcialmente la Sentencia de fecha 11 de septiembre de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba que declaró la nulidad del oficio de fecha 10 de diciembre de 2012, proferido por la Secretaria Departamental de Desarrollo de la Salud que negó la existencia de una relación laboral entre las partes y el consecuente reconocimiento de las prestaciones sociales solicitadas.

2. MODIFÍCASE el ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia apelada en el sentido que, el reconocimiento y pago de las sumas equivalentes a las prestaciones sociales se hará solo respecto de los periodos contractuales comprendido del 2 de septiembre de 2008 hasta el 17 de diciembre de 2011, conforme lo expuesto en la parte considerativa de este proveído.

3. DECLARASE prescritas las sumas equivalentes a las prestaciones sociales correspondientes a los periodos contractuales anteriores al 2 de septiembre de 2008.

4. ADICIONASE la sentencia apelada, en el sentido de negar la pretensión relacionada con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

5. Por secretaria, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, Notifíquese y Cúmplase».

1. Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de fecha 25 de agosto de 2016, radicado: 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15), actora: Lucinda María Cordero Causil, demandado: municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba).

2. Ver actividades contractualmente pactadas por la actora y la Secretaria de Desarrollo de la Salud del Córdoba.

3. Ver pagina http://www.saludcordoba.gov.co/portal/index.php/secretaria/mision-vision.html

4. Manifestación que obra en el cd. A minuto 7:34 del audio.

5. De acuerdo a las pruebas documentales allegadas por la actora, en pensión estuvo afiliada a Colpensiones y en salud a Coomeva, segundo folios 90 y 96 del expediente.