Sentencia 2013-00092 de septiembre 18 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente:

Dr. Guillermo Vargas Ayala

Rad.: 11001-03-24-000-2013-00092-00

Actor: Jorge Ignacio Ortiz Burgos

Demandado: Nación - Ministerio de Transporte

Referencia: Acción de nulidad simple

Bogotá, D.C., dieciocho de septiembre de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «4. Consideraciones.

4.1. El acto administrativo acusado.

Se encuentra representado en el artículo 5º del Decreto 0198 del 12 de febrero de 2013 “Por el cual se suprimen, trasladan y reforman trámites en materia de tránsito y de transporte”, expedido por el Gobierno Nacional, norma cuyo tenor es el siguiente:

“ART. 5º—Modificase el artículo 44 del Decreto 171 de 2001(9), el cual quedará así:

ART. 44.—Abandono de rutas. Se considera abandonada una ruta cuando se disminuye injustificadamente el servicio autorizado en más de un 50% o cuando la empresa no inicia la prestación del servicio, una vez se encuentre ejecutoriado el acto que adjudicó la ruta.

Cuando se compruebe que una empresa abandonó una ruta autorizada durante treinta (30) días consecutivos, el Ministerio de Transporte revocará el permiso, reducirá la capacidad transportadora autorizada y procederá a la apertura del concurso correspondiente”.

4.2. El problema jurídico a resolver.

El objeto del presente litigio, de acuerdo con la fijación que se hizo en la audiencia inicial celebrada el 28 de julio de 2014, consiste en determinar si con la expedición del artículo 5º del Decreto 0198 del 12 de febrero de 2013 el Gobierno Nacional vulneró los artículos 6º, 29, 113, 114, 121, 122 inciso primero, 150 numerales 1º y 23, 189 numeral 11 y 365 de la Constitución Política, 48 de la Ley 336 de 1996 y 232 de la Ley 1450 de 2011, por extralimitación en el ejercicio de la potestad reglamentaria y desconocimiento de la reserva de ley en materia sancionatoria.

4.3. Análisis crítico de las pruebas allegadas al proceso.

El actor allegó con su demanda copia del Decreto 0198 del 12 de febrero de 2013, expedido por el Presidente de la República en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las conferidas en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, las leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 y en desarrollo del artículo 232 de la Ley 1450 de 2011.

El Ministerio de Transporte allegó al expediente los antecedentes administrativos del acto parcialmente acusado(10), de los que hacen parte los siguientes documentos:

i) El Oficio OFI11-12247-DFJ-0320 de 29 de marzo de 2011, suscrito por el Ministro del Interior y de Justicia y dirigido al Ministro de Transporte, a través del cual le solicita remitir un documento que contenga las recomendaciones de esa cartera ministerial sobre los procedimientos, trámites y regulaciones del sector que sea necesario suprimir o reformar, en orden a ser tenidos en cuenta dentro de la reglamentación que estudia el Gobierno Nacional en el marco de la política anti trámites.

ii) El Memorando 20124000184893 del 9 de octubre de 2012, por el cual la Directora de Tránsito y Transporte del Ministerio de Transporte remite al jefe de la Oficina Asesora Jurídica de este organismo la memoria justificativa del proyecto de decreto a través del cual se suprimen, reforman o trasladas trámites o procedimientos y regulaciones innecesarias implementadas en las normas de tránsito y transporte.

iii) Memoria justificativa sin fecha del proyecto de decreto “Por el cual se suprimen trámites en materia de tránsito y transporte”, que contiene los siguientes apartes: 1) Antecedentes y razones de oportunidad y conveniencia que justifican su expedición, capitulo este en el que se indica que se introduce una modificación a los artículos 43 y 44 del Decreto 171 de 2001 “para precisar que el procedimiento se adelanta a través de un concurso público y no de licitación pública”; 2) Ámbito de aplicación; 3) Análisis expreso y detallado de las normas que otorgan la competencia para la expedición del respectivo acto, señalándose como tales solamente el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política; y 4) Vigencia de la ley o norma reglamentada o desarrollada.

4.4. Análisis del caso.

4.4.1. Primer cargo. Exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria y violación del principio de reserva de ley en materia sancionatoria por tipificar una falta administrativa no prevista en la ley.

(i) En el artículo 5º del Decreto 0198 del 12 de febrero de 2013, norma demandada, el Gobierno Nacional estableció la figura denominada “abandono de ruta” y se señaló que ella se presenta “cuando se disminuye injustificadamente el servicio autorizado en más de un 50% o cuando la empresa no inicia la prestación del servicio, una vez se encuentre ejecutoriado el acto que adjudicó la ruta”. Y añadió que “cuando se compruebe que una empresa abandonó una ruta autorizada durante treinta (30) días consecutivos, el Ministerio de Transporte revocará el permiso, reducirá la capacidad transportadora autorizada y procederá a la apertura del concurso correspondiente”.

En esta norma se advierte con claridad tanto una falta de tipo administrativo, esto es, incurrir en abandono de una ruta durante treinta (30) días consecutivos, como la sanción a imponer cuando se incurra en ella, consistente en la revocatoria del permiso otorgado para prestar el servicio de transporte.

(ii) En la demanda se aduce que esta conducta y la sanción consiguiente no están consagradas en la legislación de transporte contenida en las leyes 105 de 1993 y 336 de 1996. En particular, señala el actor que en los artículos 45 a 49 de esta última ley se estableció el régimen sancionatorio en materia de transporte y no se incluyó en él la falta y la sanción establecidas en el decreto acusado. En esta ley —agrega el demandante— la cancelación o “revocatoria” de las licencias, registros, habilitaciones o permisos de operación de las empresas de transporte no procede cuando la autoridad competente compruebe la disminución injustificada del servicio autorizado en más de un 50%, sino únicamente “cuando se compruebe la injustificada cesación de actividades o de los servicios autorizados por parte de la empresa transportadora” (art. 48, lit. b) de la Ley 336 de 1996, supuesto este distinto al introducido por el Gobierno Nacional en la norma demandada.

(ii) La Sala desestima la acusación del demandante, atendiendo a las siguientes consideraciones:

ii.1 En efecto en la Ley 105 de 1993 que contiene disposiciones básicas sobre transporte y en la Ley 336 de 1996 por la cual se adopta el Estatuto Nacional de Transporte, el legislador estableció el régimen sancionatorio en esta materia.

El artículo 9º de la Ley 105 de 1993 estableció que “las autoridades que determinen las disposiciones legales impondrán sanciones por violación a las normas reguladoras del transporte, según las disposiciones especiales que rijan cada modo de transporte”. En este artículo se precisó quiénes son sujetos de sanción y cuáles son las sanciones aplicables, incluyéndose en estas últimas la amonestación, las multas, la suspensión de matrículas, licencias, registros o permisos de operación, la cancelación de matrículas, licencias, registros o permisos de operación, la suspensión o cancelación de la licencia de funcionamiento de la empresa transportadora, y la inmovilización o retención de vehículos.

Por su parte, en el capítulo noveno del título primero de la Ley 336 de 1996 (arts. 44 a 52) se regulan las “sanciones y procedimientos” en materia de transporte público. En el artículo 44 de esta ley se prevé que para efectos de determinar los sujetos y las sanciones a imponer se tendrán en cuenta los criterios que se señalan en las normas siguientes.

En las disposiciones siguientes el legislador definió la amonestación y estableció su forma (art. 45), señaló la graduación de las multas aplicables y los casos en que estas proceden (art. 46), y consagró los eventos en que procede la suspensión de licencia, registros, habilitaciones o permisos de operación de las empresas de transporte, así como su duración (art. 47), así como las conductas que dan lugar a la cancelación de las licencias, registros, habilitaciones o permisos de operación de las empresas de transporte (art. 48) y a la inmovilización o retención de los equipos (art. 49).

Según se advierte, no se incluye de modo explícito la revocatoria del permiso entre las sanciones por violación de las normas de transporte. No obstante, es claro para la Sala que la revocatoria del permiso es una figura que se asimila por sus efectos a la cancelación del permiso prevista como sanción en los artículos 9º de la Ley 105 de 1993 y 48 de la Ley 336 de 1996, en tanto que ambas tienen la misma consecuencia: impedir que su titular pueda seguir prestando el servicio autorizado. A dicha medida se refiere el artículo 18 de la Ley 336 de 1996 cuando prescribe que “el permiso para prestar el servicio público de transporte es revocable... y obliga a su beneficiario a cumplir lo autorizado bajo las condiciones en él establecidas”.

De este modo, cuando en la norma reglamentaria se habla de revocatoria del permiso debe entenderse que se refiere a la sanción de cancelación del permiso de operación prevista por el legislador en las normas legales antes mencionadas. Así lo ha reconocido esta Sección en otras oportunidades en las que se ha referido a disposiciones del Gobierno Nacional que consagran los mismos supuestos normativos del artículo aquí demandado.

En efecto, en sentencias de 8 de febrero de 2001 (Exp. 11001-03-24-000-2000-6104-01(6104), C.P. Gabriel E. Mendoza Martelo) y 26 de noviembre de 2009 (Exp. 68001-23-15-000-1999-00342-01, C.P. María Claudia Rojas Lasso), esta Sección se refirió a la conducta del “abandono de ruta” prevista en los artículos 67 del Decreto 1557 de 1998 “Por el cual se reglamenta el servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera” y 46 del Decreto 1787 de 3 de 1990 “Por el cual se dicta el Estatuto Nacional de Transporte Público Colectivo Municipal de Pasajeros y Mixto”, la cual traía aparejada como sanción la “revocatoria” del permiso de operación a la empresa de transporte que incurriera en ella (en el primer decreto, en el artículo 68, y en el segundo, en el mismo artículo 46), y concluyó que esta sanción corresponde, por sus efectos, a la cancelación del permiso de operación.

ii.2. Ahora bien, que la norma demandada haya establecido que la conducta denominada “abandono de ruta” da lugar a la sanción de “cancelación” o “revocatoria” del permiso de operación de la empresa de transporte no es violatorio de la normativa superior invocada en este cargo de la demanda, en particular del artículo 48 literal b) de la Ley 336 de 1996.

Es cierto que en virtud del principio de legalidad o tipicidad de las faltas las conductas constitutivas de infracciones administrativas y las sanciones imponibles deben estar previamente señaladas por la ley(11). No obstante lo anterior, tal como lo ha reconocido esta Sala(12) —acogiendo reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional—, este principio tratándose de la potestad administrativa sancionatoria opera con menor rigor, en tanto que el legislador no tiene la obligación constitucional de definir integral y exhaustivamente los supuestos típicos que dan lugar al ejercicio de dicha facultad.

En efecto, conforme ha sido señalado por la jurisprudencia constitucional, la flexibilización del principio de reserva de ley que opera en materia de tipificación de las faltas que enmarcan el ejercicio de la potestad sancionatoria administrativa (tanto disciplinaria como correccional(13)), se traduce en una modulación de las exigencias de configuración de supuestos normativos completos y cerrados que habitualmente pesan sobre el legislador en este ámbito(14). Con ello, al tiempo que se permite que una vez definida por la ley una conducta reprochable (tipo sancionatorio) pueda el reglamento precisar los aspectos puntuales de los conceptos abiertos o genéricamente consagrados por la legislación, se aligera la carga de descripción típica de las conductas que comúnmente impone el principio de tipicidad de las faltas al legislador. Todo esto en aras de asegurar la buena marcha de la administración y posibilitar tanto el cumplimiento efectivo de sus funciones, como el acatamiento de los deberes impuestos por las autoridades y la normatividad en un determinado sector.

En ese escenario, “cuando la variada forma de conductas que presenta la realidad hace imposible la descripción detallada de comportamientos, no existe violación a este principio cuando el legislador señala únicamente los elementos básicos para delimitar la prohibición”(15).

Además, no puede olvidarse que “respecto de actuaciones administrativas, en ejercicio de la potestad sancionadora de la administración —correctiva y disciplinaria—, las reglas del debido proceso se aplican con los matices apropiados de acuerdo con los bienes jurídicos afectados con la sanción”(16).

En últimas, como ha sido señalado por la jurisprudencia constitucional, “el principio de legalidad es más riguroso en algunos campos, como en el derecho penal, pues en este no solo se afecta un derecho fundamental como el de la libertad sino que además sus mandatos se dirigen a todas las personas, mientras que en otros derechos sancionadores, no solo no se afecta la libertad física sino que sus normas operan en ámbitos específicos, ya que se aplican a personas que están sometidas a una sujeción especial, y por lo tanto en estos casos, se hace necesaria una mayor flexibilidad, como sucede en el derecho disciplinario o en el administrativo sancionador”(17).

Ahora bien, la Corte Constitucional ha estimado que la flexibilidad que puede establecer el legislador en materia de derecho administrativo sancionador es consistente con la Constitución, siempre que esta característica no sea tan amplia que permita la arbitrariedad de la administración. Al respecto señaló que: “(...) guarda coherencia con los fines constitucionales de esta actividad sancionatoria administrativa, que las hipótesis fácticas establecidas en la ley permitan un grado de movilidad a la administración, de forma tal que esta pueda cumplir eficaz y eficientemente con las obligaciones impuestas por la Carta. Sin embargo, debe precisarse que la flexibilidad del principio de legalidad no puede tener un carácter extremo, al punto que se permita la arbitrariedad de la administración en la imposición de las sanciones o las penas. Por el contrario, en el derecho administrativo sancionador el principio de legalidad exige que directamente el legislador establezca, como mínimo, los elementos básicos de la conducta típica que será sancionada, las remisiones normativas precisas cuando haya previsto un tipo en blanco o los criterios por medio de los cuales se pueda determinar con claridad la conducta, al igual que exige que en la ley se establezca también la sanción que será impuesta o, igualmente, los criterios para determinarla con claridad”(18).

ii.3. En este caso, siguiendo los criterios expuestos, es claro para la Sala que la norma reglamentaria demandada el Gobierno Nacional no tipificó una falta administrativa distinta a la consagrada previamente por el legislador, sino que precisó y puntualizó un tipo administrativo descrito de manera genérica en la ley como “injustificada cesación de actividades o de los servicios autorizados por parte de la empresa transportadora” (art. 48, lit. b) de la L. 336/96).

En efecto, para la Sala es claro que el abandono de ruta, entendida como la disminución injustificada del servicio autorizado en más de un 50% o como la no iniciación de la prestación del servicio por parte de la empresa una vez que se encuentra ejecutoriado el acto que adjudicó la ruta, es una conducta que encuadra perfectamente dentro de la causal que se tipifica en la citada disposición legal y por cuya ocurrencia procede la sanción de cancelación o revocatoria del permiso de operación de las empresas de transporte. Esta misma comprensión de la norma fue efectuada la Sección en las sentencias antes citadas en estas consideraciones(19) cuando se refirió a la conducta del “abandono de ruta” tipificada en los decretos 1557 de 1998 y Decreto 1787 de 3 de 1990.

Por ende, contrario a lo que sostiene la parte demandante, con la expedición del artículo 5º del Decreto 0198 de 2013 el Gobierno Nacional no vulneró en forma alguna el principio de reserva de ley en materia reglamentaria ni se excedió en el ejercicio de su potestad reglamentaria.

4.4.2. Segundo cargo. Invocación indebida del artículo 232 de la Ley 1450 de 2011 para crear una nueva falta administrativa.

Alega el demandante que el artículo 232 de la Ley 1450 de 2011 no habilitó al Gobierno Nacional para modificar el artículo 48 de la Ley 336 de 1996 creando una falta administrativa distinta a las establecidas en esta norma y, por lo tanto, no podía ser invocado como sustento para expedir el acto acusado.

Para la Sala la acusación formulada en los términos antes señalados no tiene vocación alguna de prosperar, toda vez que parte de un supuesto equivocado, como es que el artículo 5º del Decreto 0189 de 2013 modificó la norma legal antes mencionada para crear una conducta típica no prevista en ella, lo cual no es cierto, tal como se precisó en el examen que se hizo para resolver el primer cargo de la demanda.

En efecto, del análisis efectuado en el numeral 4.4.1. de estas consideraciones se concluyó por la Sala que no existió por parte del Gobierno Nacional violación de los artículos 189 de la Constitución Política ni del artículo 48 de la Ley 336 de 1996, comoquiera que no estableció una falta administrativa distinta a la consagrada por el legislador en este ultima norma sino que precisó y puntualizó la causal genérica que ella contempla, ejerciendo válidamente el Presidente de la República la facultad reglamentaria de que es titular.

Ahora bien, no debe pasarse por alto que el decreto parcialmente acusado, además de ser expedido “en desarrollo del artículo 232 de la Ley 1450 de 2011”, fue proferido por el Presidente de la República en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las conferidas en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, las leyes 105 de 1993 y 336 de 1996.

De este modo, si se llegase a concluir que no era procedente la invocación del artículo 232 de la Ley 1450 de 2011 como fundamento para la expedición del Decreto 0189 de 2013, en todo caso esta norma reglamentaria conservaría plenamente su validez, pues fue proferida por el Presidente de la República en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, las cuales, reitera la Sala, le permiten adoptar la normativa contenida en el artículo 5º acusado.

4.5. Costas.

Finalmente ha de resolverse lo relacionado con la condena en costas, dado que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 dispuso que las sentencias proferidas en esta jurisdicción deben pronunciarse sobre ellas. En efecto, la citada norma establece lo siguiente: “ART. 188.—Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.

De acuerdo con lo anterior y teniendo en cuenta que el presente asunto fue promovido en ejercicio del medio de control de nulidad, el cual tiene por objeto la protección del ordenamiento jurídico en abstracto, no hay lugar a proferir una condena en costas, pues el interés que mueve al actor al promover el presente proceso, no es otro distinto al de defender la prevalencia del principio de legalidad, el cual es de interés público.

En consonancia con lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

FALLA:

1. Denegar las súplicas de la demanda.

2. Sin condena en costas.

3. Una vez quede en firme la presente sentencia, procédase por secretaría al archivo del expediente, dejando las constancias a que hubiere lugar.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(9) Decreto 171 de 2001 “Por el cual se reglamenta el servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera”. “ART. 44.—Abandono de rutas. Se considera abandonada una ruta cuando se disminuye injustificadamente el servicio autorizado en más de un 50% o cuando la empresa no inicia la prestación del servicio, una vez se encuentre ejecutoriado el acto que adjudicó la ruta. || Cuando se compruebe que una empresa abandonó una ruta autorizada durante treinta (30) días consecutivos, el Ministerio de Transporte revocará el permiso, reducirá la capacidad transportadora autorizada y procederá a la apertura de la licitación pública correspondiente”.

(10) Folios 120 a 135 del cuaderno principal.

(11) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 26 de noviembre de 2009, Radicado 25000-23-24-000-2002-00758-01. C.P. María Claudia Rojas Lasso. En sentido análogo, de esta misma Sala de Decisión las sentencias de 20 de mayo de 2010. Radicado 76001-23-31-000-2005-00090-01. y 29 de julio de dos diez (2010). Radicado 11001-03-24-000-2002-00249-01, ambas con ponencia del Consejero de Estado Rafael Ostau de Lafont Pianeta.

(12) Sentencia del 28 de agosto de 2014. Radicado 25000 23 24 000 2008 00369 01, C.P. Guillermo Vargas Ayala.

(13) Como ha sido destacado por la jurisprudencia constitucional, “[e]n ejercicio de la potestad administrativa sancionadora el Estado está habilitado para imponer sanciones disciplinarias y correctivas. Las primeras destinadas a reprimir las conductas desplegadas por los funcionarios y empleados por la violación de deberes, obligaciones y prohibiciones; y las segundas orientadas a sancionar las infracciones cometidas por particulares frente al desconocimiento de regulaciones, mandatos, obligaciones y limitaciones establecidas para reglar determinadas materias”. Cfr. la Sentencia C-853 de 2005 de la Corte Constitucional.

(14) Al respecto, véanse, p. ej., las sentencias C-713 de 2012, C-343 de 2006, C-853 de 2005 o C-921 de 2001 de la Corte Constitucional.

(15) Corte Constitucional, Sentencia C-530 de 2006.

(16) Corte Constitucional, Sentencia C-530 de 2003.

(17) Corte Constitucional, Sentencia C-406 de 2004.

(18) Sentencia C-406 de 2004.

(19) Folio 18 de esta providencia.