Sentencia 2013-000121/21489 de mayo 10 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 54001-23-33-000-2013-00121-01 (21489)

Consejero Ponente:

Dr. Milton Chaves García

Actor: Arrocera Gélvez S.A.

Demandado: municipio de San José de Cúcuta, Norte de Santander

Bogotá, D.C., diez de mayo de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación, la Sala determina si el municipio demandado tenía o no competencia para resolver el recurso de reconsideración interpuesto contra la liquidación oficial del impuesto al servicio de alumbrado público practicada a la actora, teniendo en cuenta que esta alega la configuración del silencio administrativo positivo frente a la decisión del citado recurso. Para el efecto, dilucida si, en el caso, es aplicable el artículo 487 del Acuerdo 40 de 2010, como lo sostiene la demandante y lo entendió el tribunal, o el artículo 732 del estatuto tributario nacional, como insiste el demandado.

Tratándose del procedimiento aplicable a obligaciones tributarias de carácter territorial, las leyes 383 de 1997 [art. 66] y 788 de 2002 [art. 59] establecieron que para efectos de la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio, incluida su imposición, se aplicarán las normas del estatuto tributario nacional [Libro Quinto]. El artículo 59 de la Ley 788 del 2002, que hace parte de las normas de procedimiento tributario territorial, autorizó a las entidades territoriales para disminuir el monto de las sanciones y simplificar el término de la aplicación de los procedimientos de acuerdo con la naturaleza de los tributos(11).

En virtud de esta regulación, las entidades territoriales deben aplicar las normas de procedimiento del estatuto tributario nacional en todo lo relacionado con la administración, determinación, discusión cobro, devoluciones y régimen sancionatorio. Sin embargo, los entes territoriales pueden disminuir el monto de las sanciones y simplificar los procedimientos de acuerdo con la naturaleza del tributo respectivo(12).

Al referirse al artículo 59 de la Ley 788 de 2002, en sentencia de 9 de agosto de 2012(13), la Sala precisó que citada norma “dejó a salvo la facultad de las entidades territoriales de simplificar los procedimientos, a fin de que aplicaran procedimientos tributarios equitativos para los administrados, que sean eficaces para la administración y susceptibles de adecuarse a las connotaciones propias de la materia tributaria a cargo de estas entidades”(14).

Precisó, también, que el artículo 59 de la Ley 788 de 2002 “es una norma de carácter procesal, por cuanto establece el procedimiento que deben aplicar las entidades territoriales, y seguir los administrados, para hacer efectivos los derechos sustanciales”(15).

En el presente asunto, con fundamento en el Acuerdo 40 del 29 de diciembre de 2010 o estatuto tributario para el municipio de San José de Cúcuta(16) [arts 148, 149 y 150], la Administración expidió la liquidación oficial Nº 718 del 3 de noviembre de 2011 en la que determinó a la actora el impuesto de alumbrado público por los períodos comprendidos entre julio de 2007 y julio de 2011. En la parte resolutiva informó a la actora que contra la decisión procedía el recurso de reconsideración de que trata el artículo 477 del estatuto tributario local.

El Acuerdo 40 de 2010 fue proferido con fundamento, entre otras normas, en las leyes 383 de 1997 y 788 de 2002.

Dicho ordenamiento tributario territorial establece que contra las liquidaciones oficiales y otros actos relacionados con los impuestos administrados por la secretaría de despacho área dirección de hacienda procede el recurso de reconsideración [art. 477]. Además, prevé cuál es el funcionario competente, los requisitos que dicho recurso debe cumplir, algunas situaciones que pueden presentarse en el trámite, las causales de nulidad y el término para resolverlo [art. 478 a 488].

El artículo 487 ib. dispone que la administración tributaria municipal debe resolver el recurso de reconsideración dentro de los seis meses contados a partir de su interposición en debida forma. No obstante, dicho término se suspende “mientras dure la inspección, si esta se practica a solicitud del contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, y hasta por tres (3) meses cuando se practica de oficio” [art. 488].

Además, el artículo 489 del estatuto tributario local dispone que “si transcurrido (sic) seis (6) meses, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, el recurso no se ha resuelto, se entenderá fallado a favor del recurrente, en cuyo caso, la administración tributaria municipal, de oficio o a petición de parte, así lo declarará”.

La Sala observa que el procedimiento tributario consagrado en estatuto tributario local simplificó el término para resolver el recurso de reconsideración.

En efecto, el estatuto tributario nacional establece que la administración tiene un año para resolver el recurso de reconsideración, contado a partir de su interposición en debida forma [art. 732] y, en ejercicio de la facultad impositiva territorial, la autoridad expidió un ordenamiento en el que fijó dicho término en seis meses, contados a partir de la interposición en debida forma.

Lo anterior pone en evidencia que el Concejo Municipal de Cúcuta optó por ejercer la facultad prevista en el artículo 59 de la Ley 788 de 2002 y simplificó el procedimiento al reducir el término para resolver el recurso de reconsideración de un año a seis meses, contados a partir de la interposición en debida forma.

En consecuencia, la normativa aplicable al presente asunto es la contemplada en el Acuerdo 40 de 2010.

Proferida la liquidación oficial del impuesto de alumbrado público en vigencia del Acuerdo 40 de 2010, la administración no podía desconocer su propio ordenamiento so pretexto de atender las disposiciones del estatuto tributario nacional.

Dado que el artículo 487 del estatuto tributario local dispone que la administración debe resolver el recurso de reconsideración dentro de los seis meses siguientes a la interposición de este en debida forma, si transcurrido dicho término la administración no lo ha resuelto, se entenderá fallado a favor del recurrente, evento en que la administración así lo declarará, de oficio o a petición de parte.

Pero, se reitera, no basta que en ese plazo el acto sea proferido sino que se requiere que en ese mismo lapso se le dé a conocer al interesado, es decir, se le notifique debidamente, pues hasta que el afectado lo conozca no produce efectos jurídicos(17).

Debe entenderse que el plazo de “seis meses”, previsto en el artículo 487 del estatuto tributario municipal, es un término preclusivo, porque el artículo 489 ib. prevé que se configura el silencio administrativo positivo ante su incumplimiento.

Tratándose de un término preclusivo, se entiende que al vencimiento del mismo, la administración pierde competencia para manifestar su voluntad y, en ese orden, el acto deviene en nulo(18).

La reducción del término para decidir el recurso de reconsideración, previsto en la norma local, implica la simplificación del trámite o procedimiento para resolver el citado recurso. Por lo mismo, es una norma procedimental. Cosa distinta es que en caso de que dicho término sea superado sin que el recurso se decida, se configura el silencio administrativo positivo, es decir, se hace efectivo el derecho sustancial del administrado a que se configure un acto ficto positivo.

En el presente asunto, contra la liquidación oficial Nº 718 del 3 de noviembre de 2011, la actora interpuso el recurso de reconsideración el 17 de enero de 2012(19).

Por Resolución 305-12 del 29 de noviembre de 2012, notificada personalmente el 6 de diciembre de 2012, la administración decidió el recurso de reconsideración.

Por tanto, el término para resolver el recurso de reconsideración venció el 17 de julio de 2012, fecha a partir de la cual la administración perdió competencia para emitir pronunciamiento sobre dicho recurso.

Así las cosas, dado que había vencido la oportunidad para expedir y notificar la resolución que resolvió el recurso de reconsideración se configuró la falta de competencia temporal frente a la Resolución Nº 305-12 del 29 de noviembre de 2012 y se entiende que el recurso de reconsideración fue resuelto a favor de la demandante.

Es de anotar que en otras oportunidades, la Sala ha aplicado el artículo 487 del Acuerdo 40 de 2010 del municipio demandado y ha precisado que al notificarse el acto que decide el recurso de reconsideración por fuera del término de seis meses previsto en dicha norma, se configura el silencio a favor del demandante frente a la decisión del recurso(20). Al respecto, en lo pertinente, la Sala señaló lo siguiente(21):

“En resumen, según el estatuto tributario del municipio [se refiere al artículo 487 del Acuerdo 40 de 2010], el silencio administrativo opera a favor del contribuyente cuando transcurridos seis (6) meses, el recurso de reconsideración no ha sido resuelto. El reconocimiento del silencio administrativo positivo está condicionado a que la administración no resuelva el recurso dentro de los seis (6) meses siguientes a su interposición, de tal forma que una vez ocurrido el presupuesto establecido y por disposición legal, el recurso se entiende fallado a favor del contribuyente.

[…].

Para la Sala se configuró el silencio administrativo positivo conforme con lo dispuesto en los artículos 487 y 489 del estatuto tributario municipal, pues si bien el municipio tenía hasta el […] para expedir y notificar la resolución por la que resolvió el recurso de reconsideración, la notificación de este acto efectuada por edicto fue irregular y, por ende, violatoria del derecho de defensa y del debido proceso.

Por consiguiente, la notificación del acto administrativo que decidió el recurso de reconsideración no se ajustó a los preceptos legales aplicables al caso concreto, motivo por el cual, de conformidad con lo previsto en el artículo 489 del Acuerdo 40 de 29 de diciembre de 2010, la consecuencia de ese hecho es que el recurso de reconsideración interpuesto se entiende fallado a favor de la demandante.”.

Por lo anterior, no se da prosperidad al recurso de apelación interpuesto por la parte demandada. No obstante, se modifica la parte resolutiva para anular la liquidación oficial del impuesto de alumbrado público, el oficio Nº 4335 del 28 de noviembre de 2012 que negó la declaratoria del silencio positivo y la resolución que decidió la reconsideración y como restablecimiento del derecho declara que la actora no debe suma alguna por concepto de los actos demandados.

En relación con las costas en primera instancia, la Sala precisa que la parte demandada al apelar guardó silencio frente a la condena impuesta, por lo que se entiende que estuvo de acuerdo con esta decisión. En consecuencia, se mantiene dicha condena.

Se niega la condena en costas en esta instancia, pues conforme con el artículo 188 del CPACA(22), en los procesos ante esta jurisdicción, la condena en costas se rige por las reglas previstas el artículo 365 del Código General del Proceso, y una de estas reglas es la del numeral 8, según la cual “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, requisito que no se cumple en este asunto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. MODIFICAR la sentencia apelada que en consecuencia queda así:

1. ANULAR la Resolución 718 del 3 de noviembre de 2011, por la que la Secretaría de Hacienda del municipio de San José de Cúcuta profirió a la actora la liquidación oficial del impuesto sobre el servicio de alumbrado público de los períodos comprendidos entre julio de 2007 y julio de 2011.

2. ANULAR el oficio Nº 00004335 del 28 de noviembre de 2012 por el que la Secretaría de Hacienda del municipio de San José de Cúcuta negó la declaratoria del silencio administrativo positivo.

2. ANULAR la Resolución 305-12 del 29 de noviembre de 2012 por la que la administración resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución 718 de 2011.

3. A título de restablecimiento del derecho, DECLARAR que la Arrocera Gélvez S.A. no debe suma alguna por concepto de impuesto de alumbrado público por los períodos comprendidos de julio de 2007 a julio de 2011.

4. CONDENAR en costas al municipio de San José de Cúcuta en la primera instancia.

2. NO CONDENAR en costas al demandado en segunda instancia.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha».

11 ART. 59.—Procedimiento tributario territorial. Los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el estatuto tributario nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales. El monto de las sanciones y el término de la aplicación de los procedimientos anteriores, podrán disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de sus tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto de los impuestos.

12 En este sentido, las sentencia del 26 de mayo de 2016, Exp. 20792, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia y del 6 de diciembre de 2012, Exp. 17596, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

13 Expediente 18193 C.P. William Giraldo Giraldo.

14 Sentencia C-1114 de 2003 de la Corte Constitucional con la cual se declaró la exequibilidad del artículo 59 de la Ley 788 de 2002.

15 Ibídem.

16 El Acuerdo 40 de 2010 está en los folios 91 a 501 del expediente.

17 Sentencia del 12 de noviembre de 2015, Exp. 20900, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

18 Sentencias del 21 de octubre de 2010, Exp. 17142, C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, de 6 de diciembre de 2017, Exp. 21308, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto y de 8 de febrero de 2018, Exp. 22469, C.P. Milton Chaves García.

19 Cfr. fl. 38.

20 Sentencias de 22 de febrero, exp 22531, de 1º de marzo, exp 22630 y de 15 de marzo, exp 22864, todas del año 2018, Consejera Ponente Stella Jeannette Carvajal Basto.

21 Ibídem.

22 CPACA. Art. 188. Condena en costas. “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.