Sentencia 2013-00136 agosto 11 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente:

Dr. María Elizabeth García González.

Ref. Exp.: 25000-23-41-000-2013-00136-00.

Recurso de apelación contra la Sentencia de 11 de junio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Actor: Luis Eduardo Ayala Cerón.

Bogotá, D.C., once de agosto de dos mil dieciséis.

Extractos: «V. Consideraciones de la Sala.

El presente asunto se contrae a establecer la legalidad de las Resoluciones núms. 065 de 28 de marzo de 2012 “Por medio de la cual se resuelve una actuación administrativa por infracción al régimen urbanístico” y núm. 141 de julio 12 de 2012 “Por la cual se resuelve el recurso de reposición” interpuesto contra la anterior, ambas expedidas por el Alcalde Municipal de Guasca, Cundinamarca.

La Sala examinará la cuestión decidida en la Sentencia de 11 de junio de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, en virtud del recurso de apelación interpuesto exclusivamente por el actor y sólo en relación con los argumentos y reparos concretos(1) formulados en dicho escrito —folio 409 a 413—.

En un primer aspecto, el actor luego de reiterar lo contenido en los artículos 1º, 2º, 3º y 4º de la Ley 338 de 1997, insiste en que ni esta compilación, ni la contenida en los Decretos 2150 de 1995, 2181 de 2006 y 4300 de 2007, así como en las Leyes 9ª de 1989 y 810 de 2003, son aplicables directamente a la construcción de instalaciones de tipo agropecuario y menos aún en zonas rurales, pues son normas que sólo regulan las construcciones para habitación de seres humanos en zonas urbanas, sub urbanas y rurales, siempre y cuando para este último caso se pretenda la realización de una parcelación a efectos de urbanizarla para vivienda, lo que sí requiere de licencia de obras de urbanismo, de construcción y de plan ambiental, servicios que aquél afirma jamás solicitó a la Oficina de Planeación Municipal de Guasca.

Esas normas invocadas en los actos administrativos demandados y validadas en la sentencia apelada, en sentir del actor, no resultan aplicables para la construcción de instalaciones de tipo agropecuario, en fincas rurales, para lo cual la Constitución y la Ley Colombiana tienen legislación especial y que se encuentra reglada por normas de Bioseguridad que establecen y exigen los entes de control, como lo son para el caso concreto el Ministerio de Agricultura, ICA, CAR y demás afines, que tienen legislación absolutamente especializada en el manejo de dichos temas. Señala que la sanción que se le impuso fue de tipo urbanístico y a los tipos de construcción determinados en la Ley 400 de 1997 que corresponden a desarrollos de tipo urbano, sub urbano y rural cuando en ellos se pretenda la construcción de vivienda, comercio o servicios, industria o institucionales, según el formulario único nacional de Licencias Construcción.

Revisadas las aludidas Resoluciones y la providencia impugnada, encuentra la Sala que bajo ninguna circunstancia fueron soportadas sus consideraciones en los citados Decretos 2150 de 1995 y 4300 de 2007, por lo que no fue preciso el actor en este sentido.

En cuanto al ámbito de aplicación de la Ley 338 de 1997 al caso concreto, cuyo Capítulo XI sobre “Licencias y Sanciones Urbanísticas” y sus normas modificatorias y reglamentarias fueron invocadas por la Alcaldía Municipal de Guasca al interior de las consideraciones de los actos acusados, se observa lo siguiente:

En los términos del artículo 311 de la Constitución Política, el Municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las Leyes(2).

El artículo 1º de la Ley 338 de 1997 tiene como objetivo, entre otros, el establecimiento de los mecanismos que permitan al Municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes(3).

Su artículo 99, reglamentado parcialmente por el Decreto 2181 de 2006, inicia el capítulo estableciendo las licencias, así:

“ART. 99.—Licencias. Se introducen las siguientes modificaciones y adiciones a las normas contenidas en la Ley 9 de 1989 y en el Decreto-Ley 2150 de 1995 en materia de licencias urbanísticas:

1. Modificado por el art. 182, Decreto Nacional 019 de 2012. Para adelantar obras de construcción, ampliación, modificación, adecuación, reforzamiento estructural, restauración, reconstrucción, cerramiento y demolición de edificaciones, y de urbanización, parcelación, loteo o subdivisión de predios localizados en terrenos urbanos, de expansión urbana y rurales, se requiere de manera previa a su ejecución la obtención de la licencia urbanística correspondiente. Igualmente se requerirá licencia para la ocupación del espacio público con cualquier clase de amoblamiento.

La licencia urbanística es el acto administrativo de carácter particular y concreto, expedido por el curador urbano o la autoridad municipal o distrital competente, por medio del cual se autoriza específicamente a adelantar obras de urbanización y parcelación de predios, de construcción, ampliación, modificación, adecuación, reforzamiento estructural, restauración, reconstrucción, cerramiento y demolición de edificaciones, de intervención y ocupación del espacio público, y realizar el loteo o subdivisión de predios.

El otorgamiento de la licencia urbanística implica la adquisición de derechos de desarrollo y construcción en los términos y condiciones contenidos en el acto administrativo respectivo, así como la certificación del cumplimiento de las normas y demás reglamentaciones en que se fundamenta, y conlleva la autorización específica sobre uso y aprovechamiento del suelo en tanto esté vigente o cuando se haya cumplido con todas las obligaciones establecidas en la misma.” (Negrillas fuera de texto).

Esta licencia urbanística a su vez, fue reglamentada mediante el Decreto 1469 de 2010, que la definió así:

“ART. 1º.—Licencia urbanística. Es la autorización previa para adelantar obras de urbanización y parcelación de predios, de construcción y demolición de edificaciones, de intervención y ocupación del espacio público, y para realizar el loteo o subdivisión de predios, expedida por el curador urbano o la autoridad municipal competente, en cumplimiento de las normas urbanísticas y de edificación adoptadas en el Plan de Ordenamiento Territorial, en los instrumentos que lo desarrollen o complementen, en los Planes Especiales de Manejo y Protección (PEMP) y en las leyes y demás disposiciones que expida el Gobierno Nacional.

La expedición de la licencia urbanística implica la certificación del cumplimiento de las normas y demás reglamentaciones en que se fundamenta y conlleva la autorización específica sobre uso y aprovechamiento del suelo.

PAR.—Las licencias urbanísticas y sus modalidades podrán ser objeto de prórrogas y modificaciones.

Se entiende por prórroga de la licencia la ampliación del término de vigencia de la misma. Se entiende por modificación de la licencia, la introducción de cambios urbanísticos, arquitectónicos o estructurales a un proyecto con licencia vigente, siempre y cuando cumplan con las normas urbanísticas, arquitectónicas y estructurales y no se afecten espacios de propiedad pública.

Las modificaciones de licencias vigentes se resolverán con fundamento en las normas urbanísticas y demás reglamentaciones que sirvieron de base para su expedición. En los eventos en que haya cambio de dicha normatividad y se pretenda modificar una licencia vigente, se deberá mantener el uso o usos aprobados en la licencia respectiva.” (Negrillas fuera de texto).

Luego estableció sus clases, dentro de las cuales y para los efectos del caso sub lite, se resaltan dos a saber: las de urbanización y construcción:

“ART. 2º.—Clases de licencias. Las licencias urbanísticas serán de:

1. Urbanización.

2. Parcelación.

3. Subdivisión.

4. Construcción.

5. Intervención y ocupación del espacio público.

PAR.—La expedición de las licencias de urbanización, parcelación y construcción conlleva la autorización para el cerramiento temporal del predio durante la ejecución de las obras autorizadas. En estos casos, el cerramiento no dará lugar al cobro de expensa.” (Negrillas por fuera de texto).

La licencia de urbanización prevista en ese numeral 1º fue definida en el artículo 4º como:

“(…) la autorización previa para ejecutar en uno o varios predios localizados en suelo urbano, la creación de espacios públicos y privados, así como las vías públicas y la ejecución de obras de infraestructura de servicios públicos domiciliarios que permitan la adecuación, dotación y subdivisión de estos terrenos para la futura construcción de edificaciones con destino a usos urbanos, de conformidad con el Plan de Ordenamiento Territorial, los instrumentos que lo desarrollen y complementen, las leyes y demás reglamentaciones que expida el Gobierno Nacional.

Las licencias de urbanización concretan el marco normativo general sobre usos, edificabilidad, volumetría, accesibilidad y demás aspectos técnicos con base en el cual se expedirán las licencias de construcción para obra nueva en los predios resultantes de la urbanización. Con la licencia de urbanización se aprobará el plano urbanístico, el cual contendrá la representación gráfica de la urbanización, identificando todos los elementos que la componen para facilitar su comprensión, tales como: afectaciones, cesiones públicas para parques, equipamientos y vías locales, áreas útiles y el cuadro de áreas en el que se cuantifique las dimensiones de cada uno de los anteriores elementos y se haga su amojonamiento.

PAR.—La licencia de urbanización en suelo de expansión urbana sólo podrá expedirse previa adopción del respectivo plan parcial.” (Negrillas por fuera de texto).

Y por su parte, la licencia de construcción fue definida y establecidas sus modalidades en el artículo 7º, así:

“ART. 7º.—Licencia de construcción y sus modalidades. Es la autorización previa para desarrollar edificaciones, áreas de circulación y zonas comunales en uno o varios predios, de conformidad con lo previsto en el Plan de Ordenamiento Territorial, los instrumentos que lo desarrollen y complementen, los Planes Especiales de Manejo y Protección de Bienes de Interés Cultural, y demás normatividad que regule la materia. En las licencias de construcción se concretarán de manera específica los usos, edificabilidad, volumetría, accesibilidad y demás aspectos técnicos aprobados para la respectiva edificación. Son modalidades de la licencia de construcción las siguientes:

1. Obra nueva. Es la autorización para adelantar obras de edificación en terrenos no construidos o cuya área esté libre por autorización de demolición total. (…)” (Negrillas fuera de texto).

En el caso concreto está demostrado que el actor inició la construcción de una edificación sobre un predio denominado La Unión, ubicado en suelo rural del Municipio de Guasca, Departamento de Cundinamarca, exactamente en la vereda San Isidro, consistente en una granja porcícola, tal como se desprende del informe de 19 de diciembre de 2011 presentado por el Secretario de Planeación y Desarrollo Municipal al Secretario de Gobierno de la Alcaldía de Guasca —folios 3 a 11 cuaderno antecedentes administrativos—, de la diligencia de descargos rendida por el actor el día 16 de febrero de 2012 ante la Inspección Municipal de Policía de Guasca dentro del procedimiento sancionatorio —folios 16 y 17 cuaderno antecedentes administrativos —, de la inspección ocular realizada al predio por la Secretaría de Planeación y Desarrollo —folio 18 cuaderno antecedentes administrativos—, del informe de 21 de marzo de 2012 llevado a cabo por la misma Oficina —folios 20 y 21 cuaderno antecedentes administrativos— y de las manifestaciones recurrentes del actor en sus escritos de demanda, alegatos y apelación.

De las normas transcritas resulta palmaria la obligación que recaía sobre el actor de obtener una licencia urbanística, en este caso, de la clase de construcción para edificar su granja porcícola y poder así ejecutar dicho proyecto agropecuario. La pertinencia de la Ley 388 de 1997 y del Decreto 1469 de 2010 para imponer el trámite de las licencias urbanísticas viene dada para terreno urbano, de expansión urbana y rural, sin que éste último haya sido excluido o asignado a otro tipo de normatividad. Aquellos forman el compendio dispuesto por el legislador y ejecutivo respectivamente, mediante el cual se normativizó la expedición de las licencias urbanísticas cualquiera sea el tipo de suelo sobre el cual pretenda obtenerse e independientemente del tipo de actividad que allí se fuese a adelantar.

El actor evidentemente confunde como si fuesen lo mismo, los conceptos de “licencia urbanística” y “licencia de urbanización”, la primera el género y la segunda la especie, insistiendo en el error de que por ser su predio rural destinado a fines agrícolas no puede exigírsele licencia alguna. Por ello, en los actos acusados se encuentra la imposición de una multa ante la ausencia de la licencia urbanística de construcción requerida para todo tipo de predios sin discriminación alguna y no la de urbanización que en efecto está dispuesta exclusivamente para terrenos urbanos y de expansión urbana que no rurales.

La actividad a desarrollarse en una granja porcícola, no es excusa para liberar al actor de tramitar y lograr la consecución de una licencia de construcción que lo habilitara para lo respectivo en los términos de la Ley 388 de 1997 y del Decreto 1469 de 2010, particularidad aquella que corresponde al estudio que adelantan las autoridades competentes para conceder o no la licencia, de cara a los usos de suelo permitidos y a los demás requisitos técnicos exigidos.

Prueba fehaciente de ello fue la solicitud para obtener su licencia de construcción que, siendo consciente de su necesidad y obligatoriedad, el actor había radicado desde el día 5 de septiembre de 2011 ante la Alcaldía Municipal de Guasca —folio 42 antecedentes administrativos—, tiempo antes de que se iniciara la actuación sancionatoria y que finalmente le fue otorgada con el núm. 019 de 2012 mediante Resolución núm. 242 de 11 de mayo de 2012 —folios 139 a 151.—

En este orden de ideas, el régimen sancionatorio vertido en los artículos 103 a 109 de la Ley 388 de 1997, modificado por la Ley 810 de 2003, instaurado para castigar las infracciones urbanísticas y persuadir su cumplimiento también fue el acertado en el caso bajo estudio para multar al actor por la situación irregular observada en el predio “La Unión” de su propiedad.

El artículo 103 establece como infracción urbanística la acaecida en el caso concreto, esto es, adelantar construcciones en predios sin contar con la respectiva licencia:

Toda actuación de construcción, ampliación, modificación, adecuación y demolición de edificaciones, de urbanización y parcelación, que contravenga los planes de ordenamiento territorial y las normas urbanísticas que los desarrollan y complementan incluyendo los planes parciales, dará lugar a la imposición de sanciones urbanísticas a los responsables, incluyendo la demolición de las obras, según sea el caso, sin perjuicio de la eventual responsabilidad civil y penal de los infractores. Para efectos de la aplicación de las sanciones estas infracciones se considerarán graves o leves, según se afecte el interés tutelado por dichas normas.

En los casos de actuaciones urbanísticas, respecto de las cuales no se acredite la existencia de la licencia correspondiente o que no se ajuste a ella, el alcalde o su delegado, de oficio o a petición de parte, dispondrá la medida policiva de suspensión inmediata de todas las obras respectivas, hasta cuando se acredite plenamente que han cesado las causas que hubieren dado lugar a la medida.

En el caso del Distrito Capital, la competencia para adelantar la suspensión de obras a que se refiere este artículo, corresponde a los alcaldes locales, de conformidad con lo dispuesto en el Estatuto Orgánico del Distrito Capital.” (Negrillas fuera de texto).

El artículo 104, también invocado en los actos acusados, señala que esas infracciones urbanísticas darán lugar a la aplicación de las sanciones a los responsables por parte de los Alcaldes Municipales y Distritales, el Gobernador del Departamento de San Andrés y Providencia o el funcionario que reciba la delegación, quienes las graduarán de acuerdo con la gravedad y magnitud de la infracción y la reiteración o reincidencia en la falta, si tales conductas se presentaren. Los numerales 3º y 5º de este artículo previeron las siguientes sanciones pecuniarias y de intervención en el evento de construir sin contar con la respectiva licencia:

“3. Multas sucesivas que oscilarán entre diez (10) y veinte (20) salarios mínimos legales diarios vigentes por metro cuadrado de intervención sobre el suelo o por metro cuadrado de construcción según sea el caso, sin que en ningún caso la multa supere los trescientos (300) salarios mínimos mensuales legales vigentes, para quienes parcelen, urbanicen o construyan en terrenos aptos para estas actuaciones, sin licencia, y la suspensión de los servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo señalado en la Ley 142 de 1994.

(…)

5. La demolición total o parcial de las obras desarrolladas sin licencia, o de la parte de las mismas no autorizada o ejecutada en contravención a la licencia, a costa del interesado, pudiéndose cobrar por jurisdicción coactiva si es del caso, cuando sea evidente que el infractor no se puede adecuar a la norma.” (Negrillas fuera de texto).

Acerca de la posibilidad que se le otorga al infractor de adecuarse a las normas pertinentes, el artículo 105 indicó:

En los casos previstos en el numeral 3 del artículo precedente, en el mismo acto que impone la sanción se ratificará la medida policiva de suspensión y sellamiento de las obras y se dispondrá de un plazo de sesenta (60) días para que el infractor se adecue a las normas obteniendo la licencia correspondiente. Si vencido este plazo no se hubiere obtenido la licencia, se procederá a ordenar la demolición de las obras ejecutadas a costa del interesado y la imposición de las multas sucesivas en la cuantía que corresponda, teniendo en cuenta la gravedad de la conducta infractora, además de la ratificación de la suspensión de los servicios públicos domiciliarios.” (Negrillas fuera de texto).

Finalmente, en los términos del artículo 108, para la imposición de estas sanciones las autoridades competentes deberán observar los procedimientos previstos en el Código Contencioso Administrativo, en cuanto sean compatibles a lo establecido en la Ley 388 de 1997, como en efecto se evidencia en la actuación sancionatoria adelantada contra el actor.

Las decisiones adoptadas por la Alcaldía Municipal de Guasca en las Resoluciones núm. 065 de 28 de marzo de 2012 y 141 de 12 de julio de 2012, estuvieron respaldadas por la normatividad pertinente, no riñen en lo absoluto con la normas técnicas agropecuarias determinadas para los efectos y contrario a lo afirmado por el apelante debe mantenerse incólume su presunción de legalidad bajo los argumentos expuestos en este primer punto.

En un segundo aspecto el actor manifiesta que el a quo incurrió en el error de hecho denominado falso juicio de existencia por falta de apreciación de la prueba que se presenta cuando el fallador ignora, desconoce u omite el reconocimiento de la presencia de una prueba procesalmente válida y en éste proceso obra como prueba la copia de la licencia de construcción otorgada por la Secretaría de Planeación y Desarrollo Municipal de Guasca, Cundinamarca a favor del actor y su cónyuge sobre el predio “La Unión”, con la cual se demuestra que su génesis fue la construcción de unas instalaciones agropecuarias para la crianza y engorde de cerdos estabulados, con lo cual reitera la imposibilidad de que le fuesen aplicadas las normas antes relacionadas e incorporadas en los actos acusados.

Ello, en palabras del apelante, aunado al certificado de tradición y libertad del bien inmueble donde se realizaba la construcción agropecuaria y materia de la sanción impuesta en los actos administrativos demandados, le permiten concluir que es un predio rural que no fue ni ha sido objeto de afectación urbanística.

La Sala observa que estos argumentos redundan en la misma circunstancia puesta de presente en la primera parte del recurso en cuanto a la naturaleza del predio sancionado, por lo que se reafirman íntegramente las consideraciones expuestas previamente para controvertirlos.

Así las cosas, para la Sala, en el presente caso, no se evidencian los vicios aducidos por el actor, razón por la cual debe mantenerse incólume la presunción de legalidad que ampara a los actos acusados y confirmarse la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, Notifíquese y Cúmplase.»

1. Artículos 320 y 328 del Código General del Proceso.

2. De igual forma artículo 1º de la Ley 136 de 1994 lo define como “la entidad territorial fundamental de la división político administrativa del Estado, con autonomía política, fiscal y administrativa, dentro de los límites que señalen la Constitución y la ley y cuya finalidad es el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población en su respectivo territorio”.

3. Numeral 2º.