Sentencia 2013-00148 de septiembre 4 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 63001-23-33-000-2013-00148-01(PI)

Consejero Ponente:

Dr. Guillermo Vargas Ayala

Actor: Jesús Antoni Obando Roa

Demandado: César Londoño Villegas y otro

Referencia: Apelación sentencia - perdida de investidura

Bogotá, D.C., cuatro de septiembre de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «VII. Consideraciones

7.1. Legitimación por activa.

De conformidad con los artículos 1º y 4º de la Ley 144 de 1994(4) la solicitud de pérdida de investidura puede ser formulada por un ciudadano. El actor, señor Jesús Antonio Obando Roa, acreditó tal calidad al exhibir su cédula de ciudadanía 7.513.343 de Armenia (Quindío) al momento radicar la demanda, tal como consta en el expediente(5). De su calidad de ciudadano se derivan los derechos políticos que, en concordancia con los artículos 40, 98 y 99 de la Carta y con la Ley 144 de 1994(6) lo legitiman para solicitar la perdida de investidura de los concejales municipales demandados.

7.2. Legitimación por pasiva.

Se encuentra acreditado que los demandados adquirieron la calidad de diputados del departamento del Quindío para el periodo 2012-2015, según consta en el formulario E26-AS del 5 de noviembre de 2011 de la Registraduría Nacional de Estado Civil(7). Ello significa que son sujeto pasivo de la presente acción de pérdida de la investidura que ha sido incoada en su contra, conforme a lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley 617 de 2000.

7.3. Problema jurídico.

El problema jurídico que se plantea en esta instancia consiste en establecer si el diputado demandado Cesar Londoño Villegas, como presidente de la Asamblea del Departamento del Quindío, incurrió o no en la causal de pérdida de investidura de indebida destinación de dineros públicos al posesionar y autorizar el pago de honorarios a un diputado que entró a ocupar una curul vacante porque su titular fue objeto de una medida de aseguramiento de detención preventiva antes de posesionarse.

7.4. Examen de fondo.

7.4.1. La causal de indebida destinación de dineros públicos. Fuente normativa y desarrollo jurisprudencial.

El artículo 48 de la Ley 617 de 2000 dispone:

“ART. 48.—Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura:

[...]

4. Por indebida destinación de dineros públicos.

[...]”.

La causal de indebida destinación de dineros públicos no se encuentra definida en la Constitución ni en las normas legales que regulan el ejercicio de la acción de pérdida de investidura. No obstante, la jurisprudencia de esta corporación se ha referido en distintas oportunidades al sentido y alcance que esta causal tiene.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación, en sentencia 30 de mayo de 2000 (Exp. AC-9877, C.P. Germán Rodríguez Villamizar), se pronunció sobre los alcances del concepto de indebida destinación de dineros públicos, señalando que el elemento tipificador de esta causal de pérdida de investidura “está en el hecho de que el congresista, en su condición de servidor público, con su conducta funcional al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines o cometidos estatales, preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas”.

Esta postura ha sido objeto de múltiples reiteraciones por la misma Sala Plena de lo Contencioso Administrativo(8) y también por la Sección Primera del Consejo de Estado, entre otras, en sentencias de 1º de julio de 2004 (Exp. 2003-00194, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), 9 de noviembre de 2006 (Exp. 2005-01133, C.P. Camilo Arciniegas Andrade), 16 de julio de 2009 (Exp. 2008-00700, C.P. Martha Sofía Sanz Tobón) 14 de diciembre de 2009 (Exp. 2009-00012, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta), 3 de noviembre de 2011 (Exp. 2011-00009, C.P. María Elizabeth García González) y 1º de agosto de 2013 (Exp. 2012-00151, C.P. María Elizabeth García González).

7.4.2. No configuración de la causal de pérdida de investidura alegada.

7.4.2.1. En el recurso de apelación insiste el demandante en que el diputado y presidente de la Asamblea Departamental del Quindío César Londoño Villegas incurrió en la causal de pérdida de investidura de indebida destinación de dineros públicos, pues, a su juicio, el llamado a posesionarse y la autorización del pago de honorarios al diputado Jorge Hernán Gutiérrez Arbeláez, como reemplazo ante la vacante temporal de la curul del Diputado Jhon Jairo Rincón Cardona, vulneran lo dispuesto en el artículo 134 de la Constitución Política, modificado por el artículo 6º del Acto Legislativo 01 de 2009, el cual eliminó las vacancias temporales de los miembros de las corporaciones públicas del orden territorial.

Agrega el apelante que el demandado aceptó en el proceso esa destinación indebida cuando alegó que autorizó ese pago de buena fe, fundado en el concepto que emitió el Consejo Nacional Electoral respecto de la situación del diputado Rincón Cardona. Además, sostiene que el demandado no podía desconocer el fallo del Tribunal Administrativo del Quindío del 5 de julio de 2012, que declaró la nulidad del acto administrativo de llamamiento del diputado Gutiérrez Arbeláez por desconocer la norma constitucional antes citada, y que no puede predicarse buena fe en los pagos autorizados luego de conocerse esa decisión judicial.

7.4.2.2. La Sala confirmará la sentencia apelada, en atención a que no se probó la causal de pérdida de investidura invocada por el actor conforme se pasará a explicar en seguida.

(i) Según lo explicó esta Sección en sentencia del 30 de enero de 2014(9), proferida en un proceso de pérdida de investidura en el que se plantearon hechos y censuras similares a las de este proceso(10), el Acto Legislativo 1 de 2009 proscribió del ordenamiento jurídico las vacancias por faltas temporales en las corporaciones de elección popular y solo previó los reemplazos para las faltas absolutas que indicó expresamente, entre estas, las originadas en medidas de aseguramiento por delitos distintos a aquellos relacionados con pertenencia, promoción o financiación a/o por grupos armados ilegales, narcotráfico, delitos contra los mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad.

En efecto, el artículo 6º del citado acto reformatorio modificó el artículo 134 de la Constitución Política en la siguiente forma:

“ART. 134.—‘Artículo modificado por el artículo 6º del Acto Legislativo 1 de 2009. El nuevo texto es el siguiente’: Los miembros de las corporaciones públicas de elección popular no tendrán suplentes. Solo podrán ser reemplazados en caso de muerte, incapacidad física absoluta para el ejercicio del cargo, declaración de nulidad de la elección, renuncia justificada, y aceptada por la respectiva corporación, sanción disciplinaria consistente en destitución, pérdida de investidura, condena penal o medida de aseguramiento por delitos distintos a las (sic) relacionadas con pertenencia, promoción o financiación a/o por grupos armados ilegales, de narcotráfico, delitos contra los mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad o cuando el miembro de una Corporación pública decida presentarse por un partido distinto según lo planteado en el parágrafo transitorio 1º del artículo 107 de la Constitución Política.

En tales casos, el titular será reemplazado por el candidato no elegido que, según el orden de inscripción o votación obtenida, le siga en forma sucesiva y descendente en la misma lista electoral.

Como consecuencia de la regla general establecida en el presente artículo, no podrá ser reemplazado un miembro de una corporación pública de elección popular a partir del momento en que le sea proferida orden de captura, dentro de un proceso penal al cual se le vinculare formalmente, por delitos relacionados con la pertenencia, promoción o financiación a/o por grupos armados ilegales, de narcotráfico o delitos de lesa humanidad. La sentencia condenatoria producirá como efecto la pérdida definitiva de la curul, para el partido al que pertenezca el miembro de la corporación pública.

No habrá faltas temporales, salvo cuando las mujeres, por razón de licencia de maternidad deban ausentarse del cargo. La renuncia de un miembro de corporación pública de elección popular, cuando se le haya iniciado vinculación formal por delitos cometidos en Colombia o en el exterior, relacionados con pertenencia, promoción o financiación a/o por grupos armados ilegales, de narcotráfico o delitos contra los mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad, generará la pérdida de su calidad de congresista, diputado, concejal o edil, y no producirá como efecto el ingreso de quien corresponda en la lista. Las faltas temporales no darán lugar a reemplazos.

Cuando ocurra alguna de las circunstancias que implique que no pueda ser reemplazado un miembro elegido a una corporación pública, para todos los efectos de conformación de quórum, se tendrá como número de miembros la totalidad de los integrantes de la corporación con excepción de aquellas curules que no puedan ser reemplazadas.

Si por faltas absolutas, que no den lugar a reemplazo, los miembros de cuerpos colegiados elegidos por una misma circunscripción electoral quedan reducidos a la mitad o menos, el Gobierno convocará a elecciones para llenar las vacantes, siempre y cuando falte más de dieciocho (18) meses para la terminación del periodo.

PAR. TRANS.—El régimen de reemplazos establecido en el presente artículo se aplicará para las investigaciones judiciales que se inicien a partir de la vigencia del presente acto legislativo” (negrillas agregadas).

En sentencia del 3 de noviembre de 2011 la Sala se pronunció sobre el alcance de esa modificación y precisó que “[…] el Acto Legislativo 1 de 2009, al modificar el artículo 134 de la Constitución Política, eliminó la vacancia por faltas temporales de los miembros de las corporaciones públicas de elección popular, excepto cuando las mujeres, por razón de licencia de maternidad deban ausentarse del cargo, y solo previó los reemplazos ante las faltas absolutas indicadas en la citada norma, y así se debe entender, toda vez que en la parte final del inciso cuarto señala que “Las faltas temporales no darán lugar a reemplazo”, sin que hubiera hecho salvedad alguna respecto de la vacancia temporal por licencia de maternidad”, y agregó que “lo anterior pone de manifiesto que la norma es clara en señalar que la única falta temporal permitida a los miembros de las corporaciones públicas de elección popular, será cuando la mujer deba ausentarse de sus labores por licencia de maternidad, sin que haya lugar a su reemplazo por mandato constitucional”(11).

En ese orden, tal como puede advertirse, solo podrán nombrarse reemplazos en las corporaciones públicas de elección popular en los siguientes casos:

1. En caso de muerte.

2. Por incapacidad física absoluta para el ejercicio del cargo.

3. Por declaración de nulidad de la elección.

4. Por renuncia justificada y aceptada por la respectiva corporación.

5. Por ser objeto de sanción disciplinaria consistente en destitución.

6. Por pérdida de la investidura.

7. Por condena penal o medida de aseguramiento por delitos distintos a las relacionados con pertenencia, promoción o financiación a/o por grupos armados ilegales, de narcotráfico, delitos contra los mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad.

8. Cuando el miembro de la corporación decida presentarse por un partido distinto según lo planteado en el parágrafo transitorio 1º del artículo 107 de la Constitución Política.

(ii) Como consecuencia de lo anterior, tal como lo señaló la Sala en la sentencia inicialmente citada(12), en los casos de medida de aseguramiento por delitos distintos a los atrás referidos se deriva una falta absoluta que, en principio, puede ser suplida por el candidato no elegido que según el orden de inscripción o votación obtenida le siga en forma sucesiva y descendente en la misma electoral en que se encuentra quien es cobijado con aquella. En ese orden, el reemplazo que se haga en tales circunstancias no es violatorio de lo dispuesto en el artículo 134 de la Constitución Política y, por ende, el reconocimiento y pago de honorarios a dicho reemplazante no constituirá una indebida destinación de dineros públicos, comoquiera que no se aplicarían tales recursos a fines no autorizados por la Constitución, la ley o el reglamento.

(iii) En el presente asunto consta en el expediente que el demandado diputado César Londoño Villegas, en calidad de presidente de la Asamblea Departamental del Quindío(13), mediante resoluciones 004 de 31 de enero de 2012 y 006 de 29 de febrero de 2012(14), i) declaró vacante temporalmente la curul del diputado Jhon Jairo Rincón Cardona, en consideración a que el 11 de noviembre de 2011 le fue impuesta por parte del Juzgado Segundo Penal con Función de Control de Garantías de Armenia medida de aseguramiento de detención preventiva en establecimiento carcelario “por los delitos de concierto para delinquir, interés indebido en la celebración de contratos, falsedad ideológica en documento público y falsedad en documento privado”, y ii) ordenó reemplazar al diputado con el ciudadano que ocupó el lugar inmediatamente siguiente en la lista para la Asamblea Departamental del Quindío por el Partido Liberal Colombiano.

Como consecuencia de esa decisión tomó posesión como diputado de la Asamblea del Quindío el señor Jorge Hernán Gutiérrez Arbeláez el día 1º de marzo de 2012, siguiente en el orden de votación por el Partido Liberal, tal como consta en acta de esa fecha(15), en la que se dejó constancia también de la circunstancia que originó la vacancia de la curul. El citado ciudadano fungió como diputado entre el 1º de marzo de 2012 y el 23 de julio de 2012 y recibió el pago de honorarios en los meses de mayo, junio y julio de 2012, según consta en los respectivos comprobantes de liquidación de nómina(16).

(iv) Visto lo anterior, es evidente que en este caso no se configura la causal de pérdida de investidura invocada en la demanda, comoquiera que el reemplazo que dispuso el diputado demandado no es contrario a lo dispuesto en el artículo 134 de la Constitución Política (modificado por el A. L. 1/2009, art. 6º), pues se hizo para suplir una falta absoluta derivada de una medida de aseguramiento impuesta a un diputado por delitos distintos a aquellos relacionados con pertenencia, promoción o financiación a/o por grupos armados ilegales, narcotráfico, delitos contra los mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad, y este es uno de los eventos en que proceden los reemplazos de los miembros de corporaciones públicas de elección popular.

En ese sentido, la orden de pagar honorarios al diputado reemplazante no es una conducta que suponga destinación indebida de dineros públicos, pues se trata de una aplicación de recursos para un fin autorizado en la ley, como es el pago de la remuneración por la tarea que aquellos cumplen en las asambleas departamentales.

7.4.2.3. En relación con las resoluciones 004 y 006 de 2012 proferidas por el presidente de la Asamblea Departamental del Quindío, es pertinente precisar lo siguiente:

a. Estas resoluciones administrativas por las cuales se declaró la vacancia temporal de la curul del diputado de las Asamblea Departamental del Quindío Jhon Jairo Rincón Cardona y se dispuso reemplazarlo por el señor Jorge Hernán Gutiérrez Arbeláez —quien fue llamado a posesionarse como diputado— fueron demandadas ante el Tribunal Administrativo del Quindío, en ejercicio de la acción de nulidad electoral, bajo la consideración de que vulneraban los artículos 29, 134 y 261 de la Constitución Política (los dos últimos modificados por el A. L. 1/2009, arts. 6º y 10).

b. El tribunal declaró la nulidad de los citados actos administrativos y decretó la cancelación de la credencial del señor Jorge Hernán Gutiérrez Arbeláez como diputado de la Asamblea Departamental del Quindío. Estimó que las resoluciones 004 y 006 de 2012 desconocieron el artículo 134 de la Constitución Política, con la modificación introducida por el Acto Legislativo 1 de 2009, toda vez que a partir de esta reforma no hay faltas temporales de los miembros de corporaciones públicas de elección popular (a excepción de la maternidad) y por ende no hay lugar a reemplazos.

c. El objeto de ese proceso electoral fue la declaración de la nulidad del acto administrativo de nombramiento (llamamiento como reemplazante) del diputado Jorge Hernán Gutiérrez Arbeláez, a quien se le notificó de la demanda, tal como lo ordena el artículo 233 numera 3º del Código Contencioso Administrativo. En el proceso electoral se juzgó la legalidad de esa decisión administrativa a partir de su comparación con el ordenamiento jurídico superior invocado en la demanda que dio origen a tal causa.

d. En el presente proceso no se solicitó la nulidad del acto de nombramiento (llamamiento) del diputado Jorge Hernán Gutiérrez Arbeláez sino la pérdida de investidura del diputado César Londoño Villegas, diputado y presidente de la Asamblea Departamental del Quindío, por incurrir supuestamente en la causal de indebida destinación de dineros públicos, causal que, como se examinó previamente, no se configuró en este caso.

e. Como el presente asunto no tiene que ver con la nulidad del acto del acto administrativo de nombramiento (llamamiento como reemplazante) del diputado Gutiérrez Arbeláez la decisión del tribunal proferida en ese sentido no tiene incidencia jurídica en este proceso, pues en este, se repite, se juzga la conducta del diputado Londoño Villegas a la luz de las causales de pérdida de investidura que prevé la ley.

A este respecto debe anotarse, tal como lo ha hecho lo corporación en otras oportunidades(17), que los procesos de nulidad electoral y de pérdida de investidura tienen objetos y finalidades diferentes: en el primero, se enjuicia la validez del acto de elección para preservar la legalidad y la pureza del sufragio y se busca la desaparición del acto de elección (o nombramiento, o llamamiento) en caso de que no se encuentre conforme a la Constitución y a la ley; en tanto que en el segundo, se juzga la conducta del congresista, diputado o concejal en torno a las causales establecidas en la Carta Política con el fin de verificar si se encuentra o no incurso en una de aquellas y se persigue despojar de manera permanente al demandado de la calidad que ostenta.

7.5. Conclusión.

En el anterior contexto, se confirmará la sentencia apelada que negó las súplicas de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFIRMAR la sentencia apelada de fecha 1º de octubre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(4) Aplicable en estos procesos por virtud de la remisión normativa efectuada en el artículo 55 de la Ley 136 de 1994.

(5) Folio 29 del cuaderno 1.

(6) La Ley 144 de 1994, artículo 1º ordena: “ART. 1º—El Consejo de Estado conocerá y sentenciará en única instancia los procesos relativos a la pérdida de la investidura de los congresistas a solicitud de (…) cualquier ciudadano y por las causas establecidas en la Constitución”.

(7) Folio 107 del cuaderno 1.

(8) En sentencias de 20 de junio de 2000 (Exp. 9876); de 6 de marzo de 2001 (Exp. AC-11854) y de 17 de julio de 2001 (Exp. 0063-01).

(9) Sentencia dictada en el proceso con Radicación 54001 2333 000 2012 00081 00, C.P. Guillermo Vargas Ayala.

(10) Se solicitó en ese juicio la pérdida de investidura del presidente del Concejo Municipal de Cúcuta por incurrir supuestamente en indebida destinación de dineros públicos al reconocer y pagar honorarios a un ciudadano que fungió como concejal del municipio de Cúcuta en reemplazo de otro concejal, cuya vacancia se debió a que fue objeto de una medida de aseguramiento de detención preventiva.

(11) Sentencia proferida en el Expediente 25000 2315 000 2011 00009 01 (P.I) C.P. María Elizabeth García González.

(12) Nota de pie de página 9.

(13) Fue nombrado como tal en la sesión del 1º de enero de 2012 de esa corporación administrativa departamental, según consta en el Acta de sesión ordinaria 1 de 2012 (fls. 256 a 263, cdno. 1).

(14) Folios 241 a 244 y 245 a 249, respectivamente, del cuaderno 1.

(15) Folios 254 y 255 del cuaderno 1.

(16) Folios 36 a 47 y 125 del cuaderno 1.

(17) Al respecto ver, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 21 de abril de 2009, proferida en el proceso con radicación 11001-03-15-000-2007-00581-00(PI), C.P. Ruth Stella Correa Palacio.