Sentencia 2013-00190/21857 de junio 14 de 2008

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación: 25000-23-37-000-2013-00190-01 (21857)

Consejero ponente:

Dr. Milton Chaves García

Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: Effikaz SAS

Demandado: DIAN

Temas: Impuesto sobre la renta 2008. Liquidación oficial de revisión. Notificación

Bogotá, D.C., catorce de junio de dos mil ocho.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En términos del recurso de apelación interpuesto por la actora, la Sala procederá a determinar si la DIAN notificó en legal forma la liquidación oficial de revisión 322412011000181 de 4 de agosto de 2011.

Cuestión preliminar

El presente proceso, el 16 de junio de 2015, entró al despacho para fallo de la entonces consejera de Estado Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez(10); magistrada que laboró en el Consejo de Estado hasta el 25 de abril de 2016. En su reemplazo, el 18 de octubre de 2016 tomó posesión como nueva consejera de Estado la Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto.

La Dra. Carvajal Basto, mediante auto del 21 de noviembre de 2016, se declaró impedida para conocer del presente proceso, de conformidad con lo establecido en el numeral 2º del Código General del Proceso, por cuanto en primera instancia suscribió la sentencia que ahora es objeto del recurso de apelación.

Debido a ausencia de quórum en esta sección, el 8 de febrero de 2017 se designó como conjuez al Dr. Mauricio A. Plazas Vega, a fin de resolver el impedimento manifestado por la Dra. Carvajal Basto. Mediante auto de 11 de mayo de 2017, el impedimento fue declarado fundado y se ordenó remitir el expediente al despacho que siguiera en turno. El expediente llegó el 31 de mayo de 2017 al despacho del consejero ponente de esta providencia.

La Sala precisa que si bien se había sorteado conjuez para completar el quórum decisorio en el presente asunto, este ya no será necesario, toda vez que el Dr. Julio Roberto Piza Rodríguez se posesionó como magistrado de esta corporación el 25 de septiembre de 2017, y en aplicación del artículo 116 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la llegada de un nuevo consejero desplaza al conjuez Dr. Mauricio A. Plazas Vega.

Inadmisión del recurso de reconsideración

En materia tributaria, en virtud del artículo 720 del estatuto tributario, el recurso de reconsideración es el medio de impugnación para agotar la vía gubernativa frente a las liquidaciones oficiales, el cual deberá interponerse ante la oficina competente para conocer los recursos tributarios “dentro de los dos meses siguientes a la notificación del mismo”. Por disposición del parágrafo del artículo citado, solo se puede prescindir de dicho recurso y acudir directamente ante la jurisdicción, cuando se demanda la liquidación oficial de revisión, si el contribuyente atiende en debida forma el requerimiento especial.

Ahora bien, los requisitos del recurso de reconsideración están consagrados en el artículo 722 del estatuto tributario(11), conforme a dicha norma el recurso debe formularse por escrito, con expresión concreta de los motivos de inconformidad e interponerse dentro de la oportunidad legal, directamente o mediante apoderado o representante. Si no se cumplen los requisitos mencionados, la administración debe mediante auto inadmitir el recurso.

El auto inadmisorio de la reconsideración es susceptible de reposición, y, si se confirma la inadmisión “la vía gubernativa se agotará en el momento de [la] (...) notificación” del auto confirmatorio. (Artículo 728 [parágrafo] del estatuto tributario).

Precisamente, frente al argumento de la recurrente, según el cual, el agotamiento de la vía gubernativa se produjo cuando se notificó la resolución que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el auto que inadmitió el recurso de reconsideración, es oportuno reiterar la jurisprudencia de la Sala que al respecto ha considerado:

“Cabe anotar que el agotamiento de la vía gubernativa de que trata el parágrafo del artículo 728 del estatuto tributario, se refiere solo a los motivos de inadmisión del recurso de reconsideración, pues los aspectos de fondo de la impugnación no fueron estudiados por la administración. Así, “queda abierta la vía jurisdiccional, en la cual el demandante deberá comenzar por demostrar la ilegalidad de la inadmisión del recurso; si no lo logra, el asunto queda clausurado en su contra” 22. Si, por el contrario, el contribuyente prueba que la administración debió admitir el recurso, o lo que es lo mismo, la ilegalidad del auto inadmisorio, el juez puede anular la decisión y estudiar el fondo de las pretensiones de la demanda [...](12).

Así, es claro que, de una parte, no puede confundirse el agotamiento de la vía gubernativa respecto de la liquidación oficial de revisión, con la decisión de los recursos interpuestos contra el acto que inadmitió el recurso de reconsideración, pues, de lo contrario, respecto de la liquidación oficial no existiría para la administración la oportunidad de revisar su propia decisión, que es precisamente la finalidad del agotamiento de la vía gubernativa, como ya se expuso. De otra parte, si bien es posible acudir a la jurisdicción contencioso administrativa cuando el recurso de reconsideración ha sido inadmitido, solo procederá el estudio de fondo de la liquidación oficial de revisión, en la medida en que se demuestre la ilegalidad del auto inadmisorio.

Debe en consecuencia la Sala estudiar la legalidad de la decisión de inadmisión del recurso de reconsideración, pues si no resulta ajustada a derecho podrá anularse ese acto y entrar a estudiar de fondo las pretensiones de la demanda, de lo contrario, esta Sala deberá confirmar la decisión inhibitoria del a quo por falta de agotamiento de la vía gubernativa, ya que la inadmisión del recurso impidió que la administración se pronunciara sobre lo que allí se planteó.

En este caso, la demandada inadmitió el recurso de reconsideración presentado por la demandante por extemporáneo, toda vez que había transcurrido el término previsto en el artículo 720 del estatuto tributario, esto es, los 2 meses siguientes a la notificación de la liquidación oficial de revisión.

En el auto inadmisorio, la administración explicó que: “El escrito contentivo del recurso a nombre de la sociedad Effikaz SAS NIT. 830.146.785-1 no cumple con los requisitos previstos en el literal b) del artículo 722 del estatuto tributario, toda vez que fue presentado el 22 de agosto de 2012, es decir, fuera de los dos meses siguientes a la notificación del referido acto administrativo, el cual fue notificado el 23 de agosto de 2011 (fls. 190 vuelto y 194 del expediente)”(13).

Toda vez que el contribuyente deriva la nulidad del auto inadmisorio del recurso de reconsideración en la ilegalidad de la notificación de la liquidación oficial de revisión, procede la Sala al correspondiente análisis:

Improcedencia de la notificación de la liquidación oficial de revisión a la dirección procesal informada en el proceso de devolución del impuesto sobre la renta por el año gravable 2008.

La actora argumentó, que la administración notificó la Resolución de devolución y/o compensación 14187 de 23 de diciembre de 2009 a Efficaz SAS, a la dirección procesal informada que fue Av. El Dorado 68C-61 Of 807 To CENTR, por lo que la liquidación oficial de revisión demandada debió de haber sido notificada a esa dirección.

La Sala advierte, que en efecto la dirección procesal informada por la actora en el proceso de devolución respecto a la declaración de renta del año 2008, fue Av. El Dorado 68C-61 Of 807 To CENTR(14). Sin embargo, se observa que según el artículo 564 del estatuto tributario, el contribuyente, para efectos relacionados con un proceso administrativo determinado, puede fijar una dirección procesal diferente a la informada en el RUT, y la DIAN queda obligada a enviar las notificaciones relativas al proceso en cuestión a dicha dirección. De manera que las demás notificaciones que no tengan relación con el proceso específico para el cual fue fijada la dirección procesal, se deben enviar a la dirección informada en el RUT.

Ahora, si posterior a la fijación de la dirección procesal el contribuyente cambia de domicilio y actualiza el RUT cambiando la dirección, esa nueva dirección no reemplaza la dirección procesal, y respecto al proceso administrativo para el cual se creó la dirección procesal, las notificaciones seguirán enviándose a esta y no a la nueva dirección informada en el RUT.

Al respecto la Sala ha señalado(15):

“El punto a dilucidar es si estando en curso una actuación administrativa de naturaleza tributaria, en la que el propio contribuyente ha informado la dirección para efectos de notificaciones, la administración puede válidamente hacer dichas notificaciones en esa dirección, a pesar de haberse modificado la dirección, con posterioridad, en la actualización del RUT [...] La Sala ha dicho en anteriores oportunidades que la dirección de notificación que se encuentra regulada en el artículo 564 del estatuto tributario (dirección procesal) es de naturaleza especial, frente a la dirección de notificación de carácter general a que alude el artículo 563 del mismo estatuto [...] De manera que la dirección que haya registrado el contribuyente en el RUT o en la actualización del mismo, solamente podría ser utilizada por la administración en defecto de la dirección procesal, esto es, en aquellos casos en que no se hubiere informado dirección alguna dentro de la actuación administrativa correspondiente...”.

Se reitera que la dirección procesal a que se refiere el artículo 564 del estatuto tributario no reemplaza la dirección que debe informar el contribuyente en sus declaraciones o en los formatos de actualización del RUT, aquella tiene efectos únicamente para el trámite que se adelanta, como ya lo señaló en su oportunidad esta corporación:

“Tampoco puede admitirse que a la dirección informada por el contribuyente para el trámite de las solicitudes de devolución de los saldos a favor, pueda dársele alcances generales para todos los demás asuntos, y menos aún que deje sin efectos la dirección informada en actos anteriores, como lo sería para el caso la declaración de renta del actor; por cuanto aquella solo tienen efectos respecto de los actos producidos en el proceso de devolución, que por supuesto no equivalen ni configuran un mismo proceso con el específico de determinación del impuesto, aunque de la verificación de las devoluciones pueda surgir un proceso de determinación”(16).

En consecuencia, contrario a lo afirmado por el actor, la administración no estaba obligada a notificar la liquidación de revisión a la dirección procesal informada en el proceso de devolución.

Notificación de la liquidación oficial de revisión 322412011000181 de 4 de agosto de 2011

Observa la Sala que la notificación de los actos administrativos de carácter particular, como medio a través del cual el administrado conoce las decisiones que lo afectan, y puede oponerse a las mismas, es un elemento esencial del derecho fundamental al debido proceso. Así, mientras esos actos no se notifiquen, no producen efecto ni son oponibles a los destinatarios (artículo 48 del Código Contencioso Administrativo)(17).

Conforme con el artículo 565 del estatuto tributario, entre los actos de la administración que deben notificarse por correo o personalmente se encuentran los requerimientos y las liquidaciones oficiales. Y según el artículo 566, en concordancia con el 563 ibídem, la notificación por correo se practica mediante entrega de una copia del acto correspondiente a la dirección informada por el contribuyente a la administración en su última declaración de renta o de ingresos y patrimonio, según el caso, o a través del formato oficial de cambio de dirección.

A su vez, el artículo 568 ibídem señala que los actos administrativos notificados por correo, que por cualquier razón sean devueltos, se notificarán mediante aviso en un periódico de amplia circulación nacional, y que el término para que el contribuyente responda o impugne se cuenta desde la publicación del aviso o de la corrección de la notificación.

En el caso concreto se observa que la DIAN envió el 5 de agosto de 2011(18) la liquidación oficial de revisión por correo a la dirección informada por el contribuyente en el RUT (Calle 57 Q SUR 65-54 Barrio Olarte en la ciudad de Bogotá)(19) circunstancia demostrada en los folios 179 y 181 del cuaderno de antecedentes 1. Insertado en el correo certificado según guía Servientrega número 1048334708 que figura en el folio 182, que registra la misma dirección.

El correo fue devuelto el 8 de agosto de 2011 por la causal “destinatario se trasladó” (fl. 191 cdno. antecedentes 1), por tal razón la DIAN con fundamento en el artículo 568 del estatuto tributario procedió a notificar el acto administrativo en un periódico de amplia circulación nacional (Diario la República del 23 de agosto de 2011)(20).

Conforme a lo señalado por el a quo, la liquidación oficial de revisión fue debidamente notificada por aviso el 23 de agosto de 2011, sin que en el término de los dos meses siguientes a dicha notificación previsto en el artículo 720 del estatuto tributario la demandante hubiera interpuesto el recurso de reconsideración, lo que lleva a concluir que la actora no cumplió con el requisito de procedibilidad de agotamiento de la vía gubernativa previsto en el numeral 2º del artículo 161 del CPACA para demandar dicho acto, por lo que procede confirmar la sentencia apelada.

Finalmente, la Sala advierte que la DIAN no podía tener en cuenta la dirección Av El Dorado 68C-61 Of 802 para notificar la liquidación oficial de revisión por cuanto esta dirección no era la vigente en el RUT al momento de la expedición de los actos administrativos aquí cuestionados.

Condena en costas

En relación con las costas de segunda instancia, la Sala precisa lo siguiente:

De acuerdo con los artículos 188 del CPACA y 361 del Código General del Proceso, las sentencias que deciden los procesos de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo deben resolver sobre la condena en costas, que están integradas por las expensas y gastos en que incurrió la parte durante el proceso y por las agencias en derecho. Esta regla no se aplica a los procesos en los que se ventile un interés público.

Por su parte, el artículo 365 del Código General del Proceso (L. 1564/2012), señala las reglas para la determinación de la condena en costas, así:

“1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código.

[...].

“8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación [...]”.

En este caso, nos hallamos ante el evento descrito en el numeral 1º del artículo 365 del Código General del Proceso (L. 1564/2012).

No obstante, la Sala ha precisado que estas circunstancias deben analizarse en conjunto con la regla del numeral 8º, que dispone que “Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”(21).

Una vez revisado el expediente, se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen la condena en costas en esta instancia. En consecuencia, no se condena en costas en esta instancia.

En suma, se confirmará la sentencia de primera instancia y no se condena en costas en esta instancia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. CONFIRMAR la sentencia apelada, por las razones expuestas en la parte motiva.

No se condena en costas en esta instancia.

2. RECONOCER personería a Isabel Cristina Castañeda Muñoz, como apoderada de la DIAN en los términos del poder que está en el folio 347 del cuaderno principal del expediente.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

10 Folio 332 del cuaderno principal.

11 Conforme a dicha norma el recurso debe formularse por escrito, con expresión concreta de los motivos de inconformidad e interponerse dentro de la oportunidad legal, directamente o mediante apoderado o representante.

12 Exp. 14589. M.P. Dr. Héctor J. Romero Díaz. Ver además, sentencia de 10 de octubre de 2016, exp. 20311. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

13 Folio 67 del cuaderno principal.

14 Ibídem.

15 Sentencia del 30 de abril de 2014, expediente 19553, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

16 Consejo de Estado, Sentencia de junio 15 de 2001, expediente 11834, M.P. Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié.

17 Artículo 72 del CPACA.

18 Folio 191 del cuaderno de antecedentes 1.

19 Folio 101 del cuaderno de antecedentes 1.

20 Folio 190 vuelto.

21 Sentencia de 13 de julio de 2017, expediente 21188. C.P. Milton Chaves García.