Sentencia 2013-00206 de mayo 10 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad.: 25000-23-41-000-2013-00206-01

Consejero Ponente:

Dr. Mauricio Torres Cuervo

Demandante: Pedro Vicente Díaz Bastidas

Demandada: La Nación - Ministerio de Transporte

Impugnación - acción de cumplimiento

Bogotá, D.C., diez de mayo de dos mil trece.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Competencia.

El numeral 16 del artículo 152 del CPACA, aplicable al proceso de la referencia, en virtud de haberse presentado la demanda con posterioridad al 2 de julio de 2012(5), atribuyó la competencia a los tribunales administrativos en primera instancia, de las acciones:

“…16. … de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional…”.

En ese orden de ideas, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca era el competente para conocer de la acción de cumplimiento dirigida contra el Ministerio de Transporte, en consideración a su naturaleza de entidad del orden nacional.

En consecuencia, esta Sección es competente para resolver la impugnación contra el fallo proferido por el referido tribunal, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA, que le confiere al Consejo de Estado la competencia para conocer en segunda instancia las apelaciones de las sentencias dictadas, en primera instancia, por los tribunales administrativos.

2. Problema jurídico.

Se trata de determinar si la presente acción es procedente para ordenarle al Ministerio de Transporte el pago de la indemnización reclamada por el actor con fundamento en el memorando Nº 1922 de 18 de octubre de 1993 y en los artículos 148 y 152 del Decreto 2171 de 1992.

3. Caso concreto.

3.1. Contenido normativo.

Las normas y actos cuyo cumplimiento se pretende son los siguientes:

a. Artículo 148 del Decreto 2171 de 1992 “Por el cual se reestructura el Ministerio de Obras Públicas y Transporte como Ministerio de Transporte y se suprimen, fusionan y reestructuran entidades de la rama ejecutiva del orden nacional”.

“... De los empleados públicos escalafonados y de los trabajadores oficiales. Los empleados públicos escalafonados en carrera administrativa y los trabajadores oficiales, a quienes se les suprima el cargo como consecuencia de la supresión, fusión o reestructuración de entidades a que se refiere el presente decreto, en desarrollo del artículo transitorio 20(6)de la Constitución Política, tendrán derecho a la siguiente indemnización:

1. Cuarenta y cinco (45) días de salario cuando el trabajador o empleado tuviere un tiempo de servicio continuo no mayor de un (1) año.

2. Si el trabajador o empleado tuviere más de un (1) año de servicio continuo y menos de cinco (5), se le pagarán quince (15) días adicionales de salario sobre los cuarenta y cinco (45) días básicos del numeral 1º por cada uno de los años de servicio subsiguientes al primero, y proporcionalmente por fracción.

3. Si el trabajador o empleado tuviere cinco (5) años o más de servicio continuo y menos de diez (10), se le pagarán veinte (20) días adicionales de salario sobre los cuarenta y cinco (45) días básicos del numeral 1º por cada uno de los años de servicio subsiguientes al primero, y proporcionalmente por fracción.

4. Si el trabajador o empleado tuviere diez (10) o más años de servicio continuo, se le pagarán cuarenta (40) días adicionales de salario sobre los cuarenta y cinco (45) días básicos del numeral 1º por cada uno de los años de servicio subsiguientes al primero y proporcionalmente por fracción.

b. Artículo 158 ejusdem:

“ART. 158.—Pago de las indemnizaciones o bonificaciones. Las indemnizaciones o bonificaciones deberán ser canceladas en efectivo dentro de los dos (2) meses siguientes a la expedición del acto de la liquidación de las mismas. En caso de retardo en el pago se causarán intereses a favor del empleado o trabajador retirado, equivalentes a la tasa variable DTF que señale el Banco de la República, a partir de la fecha del acto de liquidación.

En todo caso, el acto de liquidación deberá expedirse dentro de los treinta (30) días calendario siguientes al retiro”.

c. Memorando 1922 de 28 de octubre de 1993:

Corresponde al oficio dirigido al actor, por el Ministerio de Obras Públicas y Transporte:

“Me permito comunicarle que mediante Decreto 2094 del 21 de octubre de 1993, el cargo de chofer III, por usted desempeñado, ha sido suprimido. En cumplimiento de este decreto se expidió la Resolución 15006 del 26 de octubre de 1993, por medio de la cual se le retira del servicio…

El ministerio le reconocerá y pagará la indemnización a que usted tiene derecho, conforme a lo establecido por el Decreto 2171 de 1992. Igualmente le serán pagadas las prestaciones sociales a que tenga derecho.

Si en el momento de la supresión del cargo o empleo, usted tuviere causado el derecho a una pensión legal, o convencional no se le reconocerá ni pagará indemnización alguna, de conformidad con lo establecido en el artículo 152 del Decreto 2171 de 1992. […]”.

3.2. Requisito de procedibilidad.

El accionante agotó el requisito de procedibilidad establecido por el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, respecto del cumplimiento de las normas citadas, toda vez que en escrito de 5 de febrero de 2013, solicitó a la entidad accionada “… dar cumplimiento a lo ordenado en el Decreto 2171 de 1992 artículos 148 y 158 norma con fuerza material de ley, en los términos hay señalados efectúe lo ordenado y proceda a liquidar y cancelar la indemnización a que tengo derecho, debidamente indexada, cancelando los intereses de mora debidamente indexados, que se han causado a mi favor por la omisión administrativa […]”.

No obra en el expediente constancia de que el ministerio hubiera dado respuesta a la petición referida, por lo que se entiende cumplida la constitución en renuencia.

3.3. Acción de cumplimiento.

3.3.1. Marco normativo.

El artículo 87 de la Constitución Política, la Ley 393 de 1997 y el artículo 146 del CPACA(7), otorgan a toda persona la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para lograr el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de los actos administrativos, frente a las acciones u omisiones de las autoridades públicas, o de los particulares que los incumplan cuando actúen o deban actuar en ejercicio de funciones públicas y solo para el cumplimiento de las mismas.

En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido.

La jurisprudencia de la corporación ha precisado que para la prosperidad de una acción de cumplimiento es necesario que se presenten, en forma concurrente los siguientes presupuestos: i) Que la obligación que se pida hacer cumplir esté consignada en una norma con fuerza material de ley o acto administrativo, lo cual excluye de su fundamento las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices; ii) Que la norma esté vigente, iii) Que contenga un deber jurídico claro, expreso y exigible a cargo del accionado y iv) Que se pruebe la renuencia del exigido a cumplir, o se pruebe que el cumplimiento se ha pedido directamente a la autoridad de que se trate(8).

En relación con el primer presupuesto indicado, cabe destacar que esta acción pretende asegurar el efectivo cumplimiento de la ley material(9).

2.4.1. (Sic) Improcedibilidad de la acción de cumplimiento.

“ART. 9º—Improcedibilidad. La acción de cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la acción de tutela. En estos eventos, el juez le dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de tutela.

Tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo, que de no proceder el juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante”.

2.4.2. Solución del caso.

En el sub lite se pretende, mediante la acción de cumplimiento, el reconocimiento y pago de una indemnización establecida en las normas jurídicas referidas, al cual considera tener derecho con fundamento en el memorando 1922 de 28 de octubre de 1993, en virtud del cual se dispuso la terminación del contrato de trabajo y, en consecuencia, su desvinculación del ministerio, así como que se le reconocería y pagaría la prestación económica contemplada en el artículo 148 del Decreto 2171 de 1992, en el evento que no tuviera derecho al reconocimiento de pensión convencional o legal.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró improcedente la acción con base en la norma transcrita en el acápite anterior, en atención a que: i) el pago de la prestación económica reclamada puede demandarse ante la jurisdicción ordinaria laboral; ii) se persigue el cumplimiento de normas que establecen gastos; y iii) porque no se advirtió la existencia de un perjuicio irremediable. De tal manera la Sala hará el examen de la alzada a partir de los cuestionamientos formulados por el recurrente contra el anterior planteamiento, quien manifestó que en el sub examine no se generan gastos, porque se trata de valores previamente autorizados.

Pues bien, en lo que toca con la causal de improcedencia prevista en el inciso segundo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997, determinó el legislador que la acción de cumplimiento, pese a su rango constitucional, no puede ser utilizada si para resolver el respectivo diferendo se cuenta con otro medio de defensa judicial.

Es así como para la satisfacción de una pretensión económica derivada de la existencia de un contrato de trabajo el legislador ha establecido mecanismos ordinarios, como lo son las acciones de carácter laboral, de las cuales no hizo uso el actor, quien adicionalmente tampoco acudió en un término razonable a la acción de cumplimiento, la cual, en principio y manera general no es el medio judicial idóneo para obtener el reconocimiento de derechos de contenido particular.

Lo expuesto encuentra soporte conceptual en la sentencia proferida por la Corte Constitucional por medio de la cual declaró la exequibilidad de la norma objeto de análisis, en el entendido de que:

“… cuando se trata de actos administrativos subjetivos, que crean situaciones jurídicas individuales, concretas y particulares, el cumplimiento efectivo del respectivo acto interesa fundamentalmente a la esfera particular de la persona y no a la que corresponde a la satisfacción de los intereses públicos y sociales. Por ello se justifica constitucionalmente, por considerarse razonable y no afectar el contenido esencial de la norma del artículo 87 constitucional, la previsión del legislador, en el sentido de que en tales casos, el afectado, o sea, a quien se le lesiona directamente su derecho pueda acudir a los mecanismos ordinarios que también este ha instituido para lograr el cumplimiento de tales actos, porque dentro de la autonomía discrecional de que goza para la configuración de la norma jurídica, no resulta contrario al referido mandato constitucional que el precepto acusado permita la existencia de mecanismos alternativos para el cumplimiento de esta clase de actos, salvo cuando de no asegurarse la efectiva ejecución del acto particular y concreto se pueda derivar para el interesado “un perjuicio grave e inminente”(10).

Coherentes con lo expuesto, resulta necesario analizar si en el caso concreto se presenta un perjuicio grave e inminente para el actor que amerite acceder a las pretensiones incoadas en el libelo introductorio, con fundamento en el argumento expuesto por el recurrente de tratarse de una persona de la tercera edad.

Al respecto, se encuentra que un perjuicio de tales características no fue acreditado por el demandante, quien tenía la carga de demostrar el supuesto de hecho alegado y, adicionalmente, dejó transcurrir un término excesivo entre el hecho causante del supuesto perjuicio y la presentación de la acción, lo cual desvirtúa la inminencia y la urgencia de aquel.

Lo anteriormente expuesto resulta suficiente para confirmar el fallo del a quo que declaró improcedente la acción, en tanto al prosperar la causal analizada, la Sala queda relevada de estudiar el tema referido a la causación de gastos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

1. CONFIRMAR la sentencia de primera instancia dictada el 20 de marzo de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” que declaró improcedente la acción ejercida por Pedro Vicente Díaz Bastidas contra la Nación - Ministerio de Transporte, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

2. En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(5) La demanda se instauró el 13 de febrero de 2013 (fl. 1).

(6) El parágrafo transitorio referido estableció: “Artículo transitorio 20. El Gobierno Nacional, durante el término de dieciocho meses contados a partir de la entrada en vigencia de esta Constitución y teniendo en cuenta la evaluación y recomendaciones de una comisión conformada por tres expertos en administración pública o derecho administrativo designados por el Consejo de Estado; tres miembros designados por el Gobierno Nacional y uno en representación de la Federación Colombiana de Municipios, suprimirá, fusionará o reestructurará las entidades de la rama ejecutiva, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales y las sociedades de economía mixta del orden nacional, con el fin de ponerlas en consonancia con los mandatos de la presente reforma constitucional y, en especial, con la redistribución de competencias y recursos que ella establece”.

(7) Esta norma establece: “Cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos. Toda persona podrá acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, previa constitución de renuencia, para hacer efectivo el cumplimiento de cualesquiera normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”.

(8) Ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 6 de noviembre de 1997, Expediente ACU-032 y Sección Quinta, Sentencia del 6 de febrero de 2003, Expediente ACU 1688 y de 4 de agosto de 2006, Expediente 2004-02394.

(9) Corte Constitucional. Sentencia C-193 de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonell, en la cual se expresó que “Cuando se trata de asegurar el efectivo cumplimiento de la ley material, esto es, de normas generales, impersonales y abstractas, es indudable que el instrumento de protección creado por el Constituyente —la acción de cumplimiento— es el único mecanismo directo idóneo, razón por la cual no le es permitido al legislador crear mecanismos subsidiarios o paralelos para asegurar dicho cumplimiento. Iguales consideraciones son válidas con respecto a los actos administrativos de contenido general que por contener normas de carácter objetivo impersonal y abstracto, son equivalentes materialmente a las leyes. Dada la generalidad de las leyes y actos administrativos, esto es, en cuanto están referidos a una serie indeterminada de personas, situaciones o cosas, no puede pensarse en que exista un afectado concreto por sus disposiciones”.

(10) Corte Constitucional. Sentencia C-193 de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonell.