Sentencia 2013-00211 de abril 29 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente:

Dr. Guillermo Vargas Ayala

Rad..: 11001-0324-000-2013-00211-00

Actor: Adán Gil Pérez

Demandada: La nación – Superintendencia de Puertos y Transporte

Medio de Control: Nulidad

Bogotá, D.C., veintinueve de abril del dos mil quince.

EXTRACTOS: «4. Consideraciones

4.1. El acto administrativo acusado.

El acto administrativo demandado es la Resolución 7034 de 17 de octubre de 2012, “Por la Cual se reglamentan las características técnicas de los sistemas de seguridad de los centros de reconocimiento de conductores, garantizando la Legitimidad de los certificados y la protección al usuario de La falsificación” cuyo contenido es del siguiente tenor:

“Resolución 7034 de 2012

(Octubre 17)

Diario Oficial No. 48.594 de 25 de octubre de 2012

Superintendencia de Puertos y Transporte 

<Nota de vigencia: Resolución derogada por el artículo 9 de la Resolución 9699 de 2014>

Por la cual se reglamentan las características técnicas de los sistemas de seguridad de los centros de reconocimiento de conductores, garantizando la legitimidad de los certificados y la protección al usuario de la falsificación.

EL Superintendente de Puertos y Transporte,

en ejercicio de las facultades legales y en especial las que le confiere el parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011 por medio de la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2010 - 2014 y,

CONSIDERANDO:

De conformidad con el artículo 41 del Decreto 101 de 2000, modificado por el Decreto 2741 de 2001 se delega en la Superintendencia de Puertos y Transporte "Supertransporte", la función de inspeccionar, vigilar y controlar la aplicación y el cumplimiento de las normas que rigen el sistema de tránsito y transporte.

Acorde con lo preceptuado en el parágrafo 3º del artículo 3º o de la Ley 769 de 2002 la Superintendencia de Puertos y Transporte tiene la función de vigilar y controlar a "Las autoridades, los organismos de tránsito, las entidades públicas o privadas que constituyan organismos de apoyo".

La Ley 769 de 2002 establece como principios rectores del tránsito terrestre a nivel nacional "la seguridad de los usuarios, la calidad, la oportunidad, el cubrimiento, la libertad de acceso, la plena identificación, la libre circulación, la educación y la descentralización", preceptos conforme a los cuales se identifican las actividades que deben desarrollarse en los centros de reconocimiento de conductores.

De acuerdo a los requisitos establecidos en el artículo 19 de la Ley 769 de 2002(modificado por el artículo 5º o de la Ley 1383 de 2010, modificado por el artículo 3º o de la Ley 1397 de 2010 y por el artículo 196 del Decreto-Ley 19 de 2012) para la obtención de la licencia de conducción para vehículos automotores se requiere:

"e) Presentar certificado de aptitud física, mental y de coordinación motriz para conducir expedido por una institución prestadora de salud o por un centro de reconocimiento de conductores, de conformidad con la reglamentación que expida el ministerio".

Que en concordancia con el parágrafo de la norma en cita, se establece como uno de los requisitos para obtener la licencia de conducción por primera vez, la recategorización, o la renovación de la misma, el demostrar ante las autoridades de tránsito la aptitud física, mental y de coordinación motriz, valiéndose para su valoración de los medios tecnológicos sistematizados y digitalizados requeridos, que permitan medir y evaluar dentro de los rangos establecidos por el Ministerio de Transporte según los parámetros y límites internacionales, entre otros: la capacidad de visión y orientación auditiva, la agudeza visual y campimetría, los tiempos de reacción y recuperación al encandilamiento, la capacidad de coordinación entre la aceleración y el frenado, la coordinación integral motriz de la persona, la discriminación de colores y la phoria horizontal y vertical.".

De acuerdo a las facultades conferidas en el parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011 mediante la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010 - 2014, la Superintendencia de Puertos y Transporte está en la obligación de reglamentar las características técnicas de los sistemas de seguridad que deberán implementar cada uno de los vigilados, para que se garantice la legitimidad de esos certificados y se proteja al usuario de la falsificación.

Por lo enunciado se hace necesario expedir dicha reglamentación determinando qué condiciones técnicas mínimas deben implementar aquellos vigilados que emiten certificados, para que de esta manera se garantice la legitimidad y la autenticidad de los mismos.

Que con el fin de garantizar una mayor calidad y transparencia en el proceso de expedición de los certificados por parte de los centros de reconocimiento de conductores, es necesario, que los mismos adopten las disposiciones técnicas mínimas requeridas por esta superintendencia.

Que de acuerdo a lo allí preceptuado y en aplicación a los principios contenidos en el artículo 209 de la Constitución Política, el artículo 3º de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) y los contenidos en el artículo 3º de la Ley 489 de 1998, especialmente los de coordinación, celeridad, economía, eficacia y eficiencia, la reglamentación técnica que deben adoptar los vigilados que emitan certificados conforme se solicita en el parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011, debe tener en cuenta lineamientos que les faciliten adaptarse a sus nuevas obligaciones legales, las cuales se orientan a dar efectividad y seguridad al proceso del registro y expedición del certificado de aptitud física, mental y de coordinación motriz.

De igual forma, es necesario indicar que para garantizar dicha seguridad se requiere de la adecuación, implementación y uso de elementos técnicos que generen un esquema de seguridad, mediante el desarrollo de procedimientos que permitan dar credibilidad y certeza que los certificados expedidos fueron emitidos conforme lo ha establecido en la normatividad colombiana, protegiendo a los usuarios y tutelando los principios cardinales en materia de tránsito y transporte terrestre, particularmente los de seguridad y calidad en la prestación del servicio.

En mérito de lo anteriormente expuesto el Superintendente de Puertos y Transporte.

RESUELVE:

CAPÍTULO I

Objeto y ámbito de aplicación

ART. 1º—Objeto y ámbito de aplicación.<Resolución derogada por el artículo 9º de la Resolución 9699 de 2014> La presente resolución tiene por objeto determinar en todo el territorio nacional la reglamentación de las características técnicas del sistema de seguridad que debe aplicar a los centros de reconocimiento de conductores.

CAPÍTULO II.

Implementación del sistema de control y vigilancia.

ART. 2º—Sistema de control y vigilancia.<Resolución derogada por el artículo 9º de la Resolución 9699 de 2014> El sistema de control y vigilancia es una infraestructura tecnológica operada por cualquier ente público o privado previamente homologado por la Superintendencia de Puertos y Transporte o por quien esta delegue, para asegurar el cumplimiento de los parámetros técnicos mínimos y de otra índole dictados en la presente resolución y de los que se fijen posteriormente, que le permita prestar con calidad el servicio para garantizar la expedición segura del certificado de aptitud física mental y de coordinación motriz; la presencia del candidato en el centro de reconocimiento de conductores; la realización de las pruebas y evaluaciones por los médicos o especialistas; que el certificado se expida desde la ubicación geográfica del centro de reconocimiento de conductores; que las pruebas se hagan desde los computadores de los centros de reconocimiento de conductores con el fin de evitar un posible fraude en la expedición del mencionado certificado; el registro de pago; la correlación o trazabilidad para el cruce de información y que estén conectados con el centro de monitoreo de la Superintendencia de Puertos y Transporte, el actor del sistema financiero y el RUNT.

ART. 3º—Requisitos del sistema de control y vigilancia.<Resolución derogada por el artículo 9º de la Resolución 9699 de 2014> <Artículo modificado por el artículo 1º de la Resolución 4980 de 2014. El nuevo texto es el siguiente:> Para la realización de los exámenes de aptitud física, mental y de coordinación motriz, todos los centros de reconocimiento de conductores en virtud del parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 del 2011, deberán dar cumplimiento a los siguientes protocolos de seguridad:

1. Los centros de reconocimiento de conductores garantizarán el registro del pago mediante un actor del sector financiero debidamente vigilado por la Superintendencia Financiera de Colombia, con cobertura nacional quien llevará una base de datos de todos los pagos y su utilización por el servicio de los certificados médicos expedidos por los centros de reconocimiento, la cual debe tener correlación o trazabilidad para el cruce de información con el centro de monitoreo de la Superintendencia de Puertos y Transporte. Así mismo, la entidad financiera y el centro de reconocimiento deberán permitir a la Superintendencia de Puertos y Transporte la consulta en línea de los registros de pagos realizados a través del respectivo actor del sector financiero. Se permitirán diferentes canales de pago, siempre y cuando sea a través del sector financiero, con compra del PIN asociado a la cédula de ciudadanía.

2. Los centros de reconocimiento de conductores deberán implementar un sistema de agendamiento nacional que permita ordenar y centralizar el proceso de atención a los usuarios en cada CRC, la cita solo podrá ser programada con el PIN de recaudo a través de un sistema electrónico de asignación de citas, que deberá cobijar aspectos tales como, Sitio web centralizado de agendamiento, configuración de datos, disponibilidad de CRC, registro de citas, opción de peticiones quejas y reclamos, reprogramación o cambio de cita y una línea nacional de información para los usuarios.

3. Integrar el Sistema único de agendamiento con el sistema de pagos del sector financiero, para validar que toda asignación de cita tenga un pago correspondiente al examen médico.

4. Registrar y validar al ciudadano a través del documento de identidad original o contraseña cuando fuera el caso tomando su información al inicio de las pruebas con lectores de código de barras, realizar validación de registro de pago, captura de huella con funcionalidad activa de dedo vivo, fotografía del aspirante o candidato y registro digital de la firma manuscrita.

5. El sistema de control y vigilancia deberá integrarse con el sistema de agendamiento para permitir la realización del examen médico a los aspirantes que hayan surtido la compra del PIN y el registro de las citas. Este debe estar integrado al agendamiento automático y solo se enrolará a los aspirantes que se encuentren agendados.

6. La foto del usuario será capturada a través de una cámara con sensor digital de alta definición, que produzca imágenes nítidas con un alto grado de detalle, con el fin de identificar a la persona aspirante. Dicha cámara debe cumplir con estándar ISO/IEC19794-5 (Information Tecnology -- Biometric Data Interchange Formats -- Face Image Data).

7. Los especialistas y médicos de cada centro de reconocimiento de conductores se deberán enrolar y registrar la primera vez que comiencen a laborar con un CRC o cuando cambie de CRC.

8. El sistema de control y vigilancia podrá activar las validaciones del especialista o médico en una de las pruebas al comienzo o al final de las mismas, y de manera aleatoria. Las validaciones se realizarán a través de la huella con la funcionalidad activa de dedo vivo.

9. El RUNT podrá activar el registro y envío de los resultados al final de cada una de las pruebas por parte de cada especialista de los CRC.

10. El CRC deberá registrar y enviar los resultados de los exámenes al terminar cada prueba, directamente al sistema de control y vigilancia.

El sistema de control y vigilancia validará todas y cada una de las pruebas realizadas con los criterios de evaluación establecidos en la Resolución 1555 de 2005 expedida por el Ministerio de Transporte o aquellas que la modifiquen, deroguen o adicionen. Este sistema controlará los tiempos mínimos en que se debe realizar cada prueba (psicomotriz, optometría, auditiva y médica).

11. El sistema de control y vigilancia deberá realizar control sobre la validación geofísica del CRC y de los equipos desde donde se transmiten.

12. El sistema de control y vigilancia se conectará por medio de una Red Privada Virtual (VPN -- Virtual Private Network) la cual tendrá dispositivos de seguridad y comunicaciones que permitan controlar y validar geográficamente la ubicación de los sistemas antes mencionados los cuales estarán instalados en cada centro de reconocimiento de conductores. La finalidad de lo anterior es poder tener certeza de que los certificados que se expidan realmente sean resultado de la realización de los exámenes de aptitud física, mental y de coordinación motriz desde la sede acreditada y en la dirección que se reporta, pudiendo controlar y autorizar los equipos en mención de cada centro de reconocimiento de conductores.

13. Habrá una conexión por parte de los centros de reconocimiento de conductores al sistema de control y vigilancia por medio de canales de internet óptimos para la operación, con una dirección IP pública fija. Deberá existir un canal dedicado suficiente entre el sistema de control y vigilancia y los centros y entre este y el centro de monitoreo de la Superintendencia de Puertos y Transporte, de tal forma que permita la conexión óptima para que esta ejerza sus actividades de inspección, vigilancia y control.

PAR. 1º—A efectos de desarrollar el cumplimiento de las actividades antes descritas, se deberá contar con la siguiente información:

Se deberá permitir por parte del RUNT el ingreso a la Red Privada Virtual (VPN) para acceder al descargue de los archivos que contendrán las FUPAS y los certificados médicos correspondientes, dicho acceso debe ser diario y continuo. Lo que implica que la contraseña de acceso debe ser permanente para esta entidad. También se solicitará al RUNT los archivos y los datos concernientes a los tiempos transcurridos en el proceso completo de certificación.

El sistema de control y vigilancia deberá entregar al Centro de Monitoreo de la Superintendencia de Puertos y Transporte un informe de conciliación diario de toda la información suministrada legítimamente por cada uno de los actores. La Superintendencia de Puertos y Transporte tendrá acceso en tiempo real a las fuentes de información para hacer sus propios procedimientos de inspección vigilancia y control.

Deberá el RUNT aportar los cupos utilizados diariamente contra los cupos asignados por el Ministerio de Transporte. Dicha información deberá ser suministrada por estos dos actores cada 15 días o cuando lo requiera la Superintendencia de Puertos y Transporte para desarrollar la actividad de control y vigilancia. Adicionalmente, en caso de verificarse hallazgos en un CRC, se confrontará esta información con visita administrativa en la que se efectuará el arqueo de la caja diaria del CRC frente a los ingresos de usuarios atendidos, acorde a la información suministrada por el RUNT y el Ministerio de Transporte.

La Superintendencia de Puertos y Transporte y el RUNT deberán propiciar la implementación de un canal dedicado punta a punta con el fin de proporcionarle mayor disponibilidad de información a esta superintendencia.

Deberá el RUNT permitir el ingreso a su plataforma por parte de esta Entidad, con un usuario que proporcione privilegios de interrupción de la transmisión y/o cargue de certificados médicos, con el fin de poder aplicar las medidas preventivas operativas en los CRC en cuyas circunstancias así lo determine esta entidad.

PAR. 2º—Los centros de reconocimiento de conductores se conectarán al RUNT únicamente a través del sistema de control y vigilancia después de haber terminado todas las pruebas para la expedición del certificado médico, esto podrá realizarse integrándose la plataforma RUNT y los sistemas de control y vigilancia, previo aval del Ministerio de Transporte.

PAR. 3º—Además de dar cumplimiento a lo requerido en la Resolución 1555 de 2005 expedida por el Ministerio de Transporte o por las normas que la modifiquen, sustituyan, deroguen o adicionen. El sistema de control y vigilancia descrito en este capítulo deberá ser validado por la Superintendencia de Puertos y Transporte o por quien esta delegue, tomando en cuenta las especificaciones técnicas mínimas que se expidan.

ART. 4º—Conectividad y acceso del sistema de control y vigilancia.<Resolución derogada por el artículo 9 de la Resolución 9699 de 2014> El sistema de control y vigilancia deberá permitir a la Superintendencia de Puertos y Transporte para el ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control, realizar consulta en línea de los certificados médicos de aptitud física, mental y de coordinación motriz y bases de datos conforme a los criterios de auditoría y de búsqueda que esta requiera; así mismo, estarán obligados a conectarse al centro de monitoreo de la Superintendencia de Puertos y Transporte y al RUNT y entregarán alarmas automatizadas al centro de monitoreo, bajo los criterios, estructura y periodicidad definidos por la Superintendencia de Puertos y Transporte, la cual podrá solicitar la generación de nuevos tipos de alarmas cuando así lo requiera.

ART. 5º—Garantía de no afectación del servicio.<Resolución derogada por el artículo 9 de la Resolución 9699 de 2014> Los sistemas de control y vigilancia deberán disponer de toda la infraestructura tecnológica necesaria para su operación permanente y deberá garantizar su correcta operación según lo establecido en la presente resolución a todos los centros de reconocimiento de conductores al RUNT, al actor del sistema financiero y a la Superintendencia de Puertos y Transporte.

CAPÍTULO III.

Implementación de un sistema de captura de video

ART. 6º—REquisitos del sistema de captura de video.<Artículo eliminado por el artículo 2 de la Resolución 4980 de 2014>

CAPÍTULO IV

Disposiciones finales

ART. 7º—Investigación administrativa.<Resolución derogada por el artículo 9 de la Resolución 9699 de 2014> El centro de reconocimiento de conductores deberá cumplir con las condiciones de seguridad señaladas en esta resolución y las demás normas que la modifiquen, sustituyan o adicionen para la expedición y reporte de los certificados de aptitud física mental y de coordinación motriz como documento válido para obtener la licencia de conducción, so pena de iniciar por parte de esta superintendencia las investigaciones administrativas a que haya lugar.

ART. 8º—Término para la exigibilidad de las disposiciones contenidas en la presente resolución.<Resolución derogada por el artículo 9º de la Resolución 9699 de 2014> <Ver notas de vigencia> Se dispondrá de un periodo de dos (2) meses para la implementación y aplicación de los sistemas de control y vigilancia por parte de todos los centros de reconocimiento de conductores contados a partir de la fecha en que se fijen los requisitos técnicos de homologación por parte de la Superintendencia de Puertos y Transporte y, un periodo de cuatro (4) meses para la implementación y aplicación del sistema de captura de video, según las disposiciones técnicas contenidas en esta resolución. Los anteriores términos contarán a partir de la fecha de publicación de la presente resolución.

<Artículos adicionados por el artículo 3º de la Resolución 2193 de 2014. El nuevo texto es el siguiente:>

ART. 1º—Recaudo.<Resolución derogada por el artículo 9º de la Resolución 9699 de 2014> <Artículo adicionado por el artículo 3º de la Resolución 2193 de 2014. El nuevo texto es el siguiente:> Los centros de reconocimiento de conductores deben contar con un sistema de pago que permita cancelar el valor del examen médico a través de un actor del sector financiero. se deberá permitir diferentes canales de pago con el objetivo de no recibir dineros dentro de los centros de reconocimiento de conductores; el recaudo debe efectuarse a través del sistema financiero con compra del PIN asociado a la cédula de ciudadanía lo anterior a fin de hacer efectivo el artículo 15 de la Resolución 217 del 31 de enero de 2014.

ART. 2º—Agendamiento.<Resolución derogada por el artículo 9º de la Resolución 9699 de 2014> <Artículo adicionado por el artículo 3º de la Resolución 2193 de 2014. El nuevo texto es el siguiente:> Los centros de reconocimiento de conductores deberán implementar un sistema único de agendamiento que permita ordenar y centralizar el proceso de atención a los usuarios en cada CRC, la cita solo podrá ser programada con el PIN de recaudo a través de un sistema electrónico de asignación de citas, que deberá cobijar aspectos tales como, Sitio web centralizado de agendamiento, configuración de datos, disponibilidad de CRC, registro de citas, opción de peticiones, quejas y reclamos, reprogramación o cambio de cita a través de un único centro de Llamadas, telefónicamente a través de un sistema de respuesta de voz interactiva.

ART. 3º—Recaudo y agendamiento.<Resolución derogada por el artículo 9º de la Resolución 9699 de 2014> <Artículo adicionado por el artículo 3º de la Resolución 2193 de 2014. El nuevo texto es el siguiente:> Integrar el sistema único de agendamiento con el sistema de pagos del sector financiero para validar que toda asignación de cita tenga un pago correspondiente al examen médico.

ART. 4º—Enrolamiento y/o validación de la identidad del candidato.<Resolución derogada por el artículo 9º de la Resolución 9699 de 2014> <Artículo adicionado por el artículo 3º de la Resolución 2193 de 2014. El nuevo texto es el siguiente:> Registrar y validar al ciudadano a través del documento de identidad original o Contraseña cuando fuera el caso, validación de registro de pago, captura de huella con funcionalidad activa de dedo, fotografía del aspirante o candidato y registro digital de la firma manuscrita.

ART. 5º—Enrolamiento y agendamiento.<Resolución derogada por el artículo 9º de la Resolución 9699 de 2014> <Artículo adicionado por el artículo 3º de la Resolución 2193 de 2014. El nuevo texto es el siguiente:> Los sistemas de control y vigilancia deberán integrarse con el sistema único de agendamiento para permitir la realización del examen médico a los aspirantes que hayan surtido la compra del PIN y el registro de las citas. Este debe estar integrado al agendamiento automático y solo se enrolará a los aspirantes que se encuentren agendados.

ART. 6º—Enrolamiento de los médicos o especialistas.<Resolución derogada por el artículo 9º de la Resolución 9699 de 2014> <Artículo adicionado por el artículo 3º de la Resolución 2193 de 2014. El nuevo texto es el siguiente:> Los especialistas y médicos de cada centro de reconocimiento de conductores, se deberán enrolar y registrar la primera vez que comiencen a laborar con un CRC o cuando cambie de CRC.

ART. 7º—Validación aleatoria de la presencia del especialista en las pruebas.<Resolución derogada por el artículo 9º de la Resolución 9699 de 2014> <Artículo adicionado por el artículo 3º de la Resolución 2193 de 2014. El nuevo texto es el siguiente:> Los sistemas de control y vigilancia podrán activar las validaciones del especialista o médico en una de las pruebas al comienzo o al final de las mismas, y de manera aleatoria. Las validaciones se realizarán a través de la huella con la funcionalidad activa de dedo vivo.

ART. 8º—Registro y envío de los resultados al terminar cada una de las pruebas.<Resolución derogada por el artículo 9º de la Resolución 9699 de 2014> <Artículo adicionado por el artículo 3º de la Resolución 2193 de 2014. El nuevo texto es el siguiente:> El RUNT podrá activar el registro y envío de los resultados al final de cada una de las pruebas por parte de cada especialista de los CRC.

ART. 9º—Validación geofísica del CRC y de los equipos desde donde se transmiten.<Resolución derogada por el artículo 9 de la Resolución 9699 de 2014> <Artículo adicionado por el artículo 3 de la Resolución 2193 de 2014. El nuevo texto es el siguiente:> Para esta actividad el sistema de control y vigilancia deberá realizar control.

PAR.—A efectos de desarrollar el cumplimiento de las actividades antes descritas se deberá contar con la siguiente información:

1. Se deberá permitir por parte del RUNT el ingreso a la red privada virtual (VPN) para acceder al descargue de los archivos que contendrán las FUPAS y los certificados médicos correspondientes, dicho acceso debe ser diario y continuo. Lo que implica que la contraseña de acceso debe ser permanente para esta entidad. También se solicitará al RUNT los archivos y los datos concernientes a los tiempos transcurridos en el proceso completo de certificación.

2. Deberá el RUNT aportar los cupos utilizados diariamente contra los cupos asignados por el Ministerio de Transporte. Dicha información deberá ser suministrada por estos dos actores cada 15 días o cuando lo requiera la Superintendencia de Puertos y Transporte para desarrollar la actividad de Control y Vigilancia. Adicionalmente, en caso de verificarse hallazgos en un CRC se confrontará esta información con visita administrativa en la que se efectuará el arqueo de la caja diaria del CRC frente a los ingresos de usuarios atendidos, acorde a la información suministrada por el RUNT y el Ministerio de Transporte.

3. La Superintendencia de Puertos y Transporte y el RUNT deberán propiciar la implementación de un canal dedicado punta a punta con el fin de proporcionarle mayor disponibilidad de información a esta superintendencia.

4. Deberá el RUNT permitir el ingreso a su plataforma por parte de esta entidad, con un usuario que proporcione privilegios de interrupción de la transmisión y/o cargue de certificados médicos, con el fin de poder aplicar las medidas preventivas operativas en los CRC en cuyas circunstancias así lo determine esta entidad.

Publíquese y cúmplase.

17 de octubre de 2012.

El Superintendente de Puertos y Transporte,”

4.2. El problema jurídico a resolver

El objeto del presente litigio, de acuerdo con la fijación que se hizo en la audiencia inicial, consiste en determinar si la Resolución 7034 de octubre 17 de 2012, “Por la cual se reglamentan las características técnicas de los sistemas de seguridad de los centros de reconocimiento de conductores, garantizando la legitimidad de los certificados y la protección al usuario de la falsificación.”, resulta contraría a los artículos 2º, 4º, 5º, 6º, 15 y 189 de la Constitución Política de Colombia y a los artículos 89 de la Ley 1450 de 2011 y 5º y 6º de la Ley 1581 de 2012. Lo anterior, por haber usurpado atribuciones que son propias del Presidente de la República y al mismo tiempo desbordar la facultad reglamentaria concedida por la ley así como violar el derecho fundamental a la intimidad al no seguir los lineamientos establecidos en la ley para el manejo de datos sensibles.

4.3. Análisis del caso

Visto el contenido de la demanda, así como los alegatos de conclusión formulados por las partes e intervinientes, la Sala de Decisión de la Sección Primera del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, procede a dictar sentencia de fondo en este proceso con fundamento en los siguientes razonamientos:

4.3.1. Según lo aduce la parte actora en su demanda, la Superintendencia de Puertos y Transporte no tiene competencia para ejercer potestad reglamentaria toda vez que esta es exclusiva del Presidente de la República al tenor de lo dispuesto en el artículo 189.11 de la Carta Política. Además, señala que la facultad legal otorgada por el artículo 89 de la Ley 1450 de 2011 limita a la superintendencia a tomar medidas para garantizar la seguridad documental y no la seguridad de los centros de reconocimiento de conductores. Finalmente, sostiene que las medidas de seguridad adoptadas en el acto administrativo demandado son contrarias a las obligaciones que para el manejo de datos sensibles dispuso la Ley 1581 de 2012.

4.3.2. Teniendo en cuenta lo anterior, debe la Sala definir si la expedición de la Resolución 7034 de 2012 entraña el ejercicio de la potestad reglamentaria a la que se refiere el artículo 189.11 de la Constitución Política. Para tal efecto es importante empezar por destacar que a partir de lo consagrado en el aludido precepto constitucional, la potestad reglamentaria tiene como fin lograr la cumplida ejecución de la ley a partir de la valoración e indagación de su objeto, lo que supone que su ejercicio se encuentra sometido y limitado a la ley. De ahí que, de tiempo atrás, se hayan fijado los criterios de necesidad y competencia según los cuales sólo se debe ejercer la potestad reglamentaria cuando se requiere desarrollar el texto legal para su cabal realización, sin que sea dable ampliarlo, restringirlo o modificarlo en su contenido.

4.3.3. En este contexto, la potestad reglamentaria es exclusiva del Presidente de la República como suprema autoridad administrativa y se torna inalienable, intransferible e inagotable. No obstante, la Sala ya ha tenido oportunidad de precisar que esto no implica que las demás autoridades administrativas carezcan de poder normativo. En tal sentido se tiene la providencia de 24 de agosto de 2000 en la cual se explicó que ‘El Presidente de la República es, ciertamente, el titular constitucional de la potestad reglamentaria, pero ello no quiere decir que dentro de su ámbito de competencia y nivel de subordinación jerárquica y normativa, las demás autoridades administrativas no puedan adoptar medidas de carácter general a fin cumplir o hacer cumplir las disposiciones superiores relativas a los asuntos a su cargo, de donde, como titulares de autoridad administrativa, están investidas de las facultades o potestades propias de la administración, dentro de las cuales está justamente la reglamentaria. De allí que los actos administrativos generales pueden emanar de cualquier autoridad administrativa, en lo que concierna a los asuntos a su cargo’.(1)

4.3.4. En el mismo sentido la Corte Constitucional ha precisado que las autoridades administrativas en el ámbito de sus competencias y de conformidad con la ley, pueden regular determinados aspectos sin que ello signifique la usurpación de la potestad reglamentaria en cabeza del Presidente. Al respecto resulta pertinente traer a colación la providencia dictada por esa corporación en el radicado C-571 de 2003 en la que sobre el particular se expuso lo siguiente:

“Encuentra la Corte que, en este contexto, la potestad reglamentaria no puede atribuirse por la ley a otros órganos administrativos distintos del Presidente de la República. La atribución de tal competencia la hace la Constitución a un órgano constitucional como es el Presidente de la República y por tanto no puede ser variada por la ley. Atribuirla parcialmente por la ley a un órgano distinto, implicaría disminuir y limitar la competencia que, sin condicionamiento alguno, ha sido atribuida por la Constitución.

“Ello, como se ha señalado, no obsta para que otros órganos administrativos, en este caso los ministros del despacho, expidan reglamentos, pero tales reglamentos, no tienen, en el sistema de fuentes, la misma jerarquía de aquellos que expide el Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria, sino que se encuentran subordinados a ellos. Así, por ejemplo, no podría un ministro, obrando dentro de su ámbito competencial, expedir un reglamento o una regulación técnica que sea contraria a lo dispuesto en un decreto reglamentario del Presidente de la República.

“En ese contexto, es posible que la ley atribuya a los ministerios, dentro de sus respectivos ámbitos de competencia, la función de expedir normas de carácter general, sin que por ello se entienda disminuida la potestad reglamentaria del Presidente de la República. Ello no implica que en cada caso concreto sea el propio legislador el que determine el ámbito propio de la potestad reglamentaria frente a las competencias de regulación que puedan tener o que se les atribuyan a los ministerios, por cuanto eso equivaldría a vaciar de contenido la potestad reglamentaria, la cual quedaría reducida al espacio de regulación que quede después de que por los ministros se haya ejercido la función de regulación atribuida por la ley. Es claro que cuando el legislador atribuye una competencia de regulación a un ente administrativo, la misma debe ejercerse sin desconocer el espacio propio de la potestad reglamentaria. Así, cuando el legislador señala que corresponde a un determinado ministerio expedir la regulación técnica o especializada de cierta materia, resulta evidente que tal regulación debe hacerse con sujeción a la ley y al reglamento que por virtud de la competencia general que le asigna la Constitución expida el Presidente de la República.

“Se tiene entonces que los ministros pueden ejercer competencias de regulación de carácter netamente administrativo, dentro del ámbito de sus funciones y subordinadas, en todo caso, a los reglamentos que el Presidente de la República haya expedido para la cumplida ejecución de las leyes.

“(...).

“En los anteriores términos, no resulta inconstitucional que una ley atribuya, de manera directa, a los ministros del despacho, competencias para expedir normas de carácter general sobre las materias en ella contenidas, cuando tales normas correspondan a regulaciones de carácter técnico u operativo, dentro de la orbita competencial del respectivo ministerio, por cuanto, en ese caso, la competencia de regulación tiene el carácter de residual y subordinada respecto de aquella que le corresponde al Presidente de la Republica en ejercicio de la potestad reglamentaria”. (2)

4.3.5. Pues bien, teniendo en cuenta que la Resolución 7034 de 2012 fue dictada en virtud del parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011(3) se concluye que no existe usurpación alguna de la potestad reglamentaria que consagra en cabeza del Presidente de la República el artículo 189.11 de la Carta Política, sino que constituye una manifestación del poder normativo de la superintendencia por mandato expreso de la ley, lo cual conlleva a que se niegue el cargo propuesto en la demanda.

4.3.6. El siguiente de los aspectos a estudiar tiene que ver con el desbordamiento de la facultad normativa en cabeza de la Superintendencia, ya que el actor considera que el parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011 limita la reglamentación a aspectos relativos a la seguridad documental y no a la seguridad de los centros de reconocimiento.

Al respecto la Sala considera que el cargo no tiene vocación de prosperidad como quiera que, tal y como lo sostiene el Ministerio Público, el sistema de vigilancia y control establecido en la norma acusada se encuentra dirigido a garantizar la fidelidad y autenticidad del certificado de aptitud física, mental y de coordinación motriz, lo que se traduce en reglamentar las características técnicas de los sistemas de seguridad documental.

Lo anterior se fundamenta en que la Resolución 1555 de 2005, vigente para la época de expedición del acto acusado, señalaba que el certificado de aptitud física, mental y de coordinación motriz “es el documento expedido y suscrito por un médico que actúa en nombre y representación del centro de reconocimiento de conductores, en el que se certifica, ante las autoridades de tránsito, que el aspirante a obtener por primera vez, recategorizar y/o refrendar la licencia de conducción posee la aptitud física, mental y de coordinación motriz adecuada a las exigencias que se requieren para conducir un vehículo”.

Vistas así las cosas es claro que no se defrauda la norma en la cual se sustenta la potestad normativa si no que por el contrario se evidencia la formulación de técnicas, métodos y procedimientos que garantizan el cabal cumplimiento de su objeto, que no es otro que garantizar la seguridad documental para proteger a los usuarios, lo cual se consigue adoptando los requerimientos necesarios inmersos en la Resolución 7034 de 2012 que tienden por asegurar que la información contenida en los documentos expedidos por los centros de reconocimiento de conductores obedezca a las reales aptitudes que se requieren para obtener, refrendar o recategorizar la licencia de conducción.

4.3.7.- Finalmente se tiene que en la demanda se controvierte la validez del acto acusado por considerar que en él se adopta un sistema de vigilancia, monitoreo y captura de video que permite el acceso a datos sensibles de los usuarios en contravía de lo dispuesto en la Constitución y en la ley, en especial de los dispuesto en los artículos 5º, 6º y 12 de la Ley 1581 de 2012.

Para la Sala no existe duda de que la implementación de las técnicas de seguridad exigidas a través de la Resolución 7034 de 2012 implica el manejo de datos sensibles de los usuarios de los centros de reconocimiento de conductores. Basta con repasar el contenido de los artículos 5º y 6º del acto administrativo para constatar que la información que se solicita al interesado puede calificarse de esa manera. En efecto, se requiere que el usuario de sus datos personales entregue la identificación biométrica de su huella dactilar, sea fotografiado y se le practiquen exámenes médicos cuyos resultados quedan en poder del centro de reconocimiento correspondiente.

La anterior afirmación se sustenta en lo dispuesto en el artículo 5º de la Ley 1581 de 2012 que establece que los datos sensibles son aquellos “que afectan la intimidad del titular o cuyo uso indebido puede generar su discriminación, tales como aquellos que revelen el origen racial o étnico, la orientación política, las convicciones religiosas o filosóficas, la pertenencia a sindicatos, organizaciones sociales, de derechos humanos o que promueva intereses de cualquier partido político o que garanticen los derechos y garantías de partidos políticos de oposición así como los datos relativos a la salud, a la vida sexual y los datos biométricos.”

En tal sentido le asiste razón al actor cuando reclama que esta circunstancia obliga a la adopción de mecanismos que garanticen el buen uso de los datos recogidos por los centros de reconocimiento de conductores a fin de garantizar los derechos a la intimidad y habeas data. Sin embargo la exigencia a la que hace referencia la parte demandante no se predica de la entidad demandada sino del sujeto a cuyo cargo está la recopilación de los datos sensibles, de ahí que el artículo 12 de la Ley 1581 de 2012(4) establece que el responsable del tratamiento de la información es quien debe informar de manera clara y expresa al usuario cuál será el tratamiento al que serán sometidos sus datos personales y su finalidad, así como el carácter facultativo de la respuesta a las preguntas que le sean hechas cuando estas versen sobre datos sensibles o sobre los datos de las niñas, niños y adolescentes y los derechos que le asisten como titular de la información entre otras.

Por lo visto, es a los centros de reconocimiento a quienes se les debe exigir el cumplimiento de los postulados de la Ley 1581 de 2012 para garantizar los derechos consagrados en el artículo 15 de la Carta Política, de allí que, tal y como lo recalcan tanto la entidad demandada como el Ministerio Público, la Superintendencia haya expedido la Circular Externa 34 de 14 de agosto de 2013, en la cual instruye a los centros de reconocimiento de conductores en el sentido de recordarles la obligación que tienen de garantizar la reserva y protección de los derechos de los usuarios frente al manejo de los datos que son recopilados con ocasión del ejercicio de las actividades de certificación que tienen a su cargo.

Las razones que anteceden llevan a la Sala a concluir que no hay ningún motivo para acceder a las pretensiones de la demanda.

5. Costas.

Finalmente ha de resolverse lo relacionado con la condena en costas dado que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 dispuso que las sentencias proferidas en esta jurisdicción deben pronunciarse sobre ellas. En efecto, la citada norma establece lo siguiente:

“ART. 188.—Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.”

De acuerdo con lo anterior y teniendo en cuenta que el presente asunto fue promovido en ejercicio del medio de control de nulidad, el cual tiene por objeto la protección del ordenamiento jurídico en abstracto, no hay lugar a proferir una condena en costas pues el interés que mueve al actor al promover el presente proceso no es otro distinto al de defender la prevalencia del principio de legalidad, el cual es de interés público.

En consonancia con lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

FALLA:

1. NEGAR las pretensiones de la demanda.

2. Sin condena en costas.

3. Una vez en firme esta decisión, procédase por secretaría al archivo del expediente, dejando las constancias a que hubiere lugar.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(1) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero ponente: Juan Alberto Polo Figueroa. Bogotá D.C., 24 de agosto de 2000. Radicación número 6096.

(2) Sentencia C-805 de 2001. M. P. Rodrigo Escobar Gil. Aclaración de voto de Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Araújo Rentería.

(3) PAR.—Facúltase a la Superintendencia de Puertos y Transporte para que en un plazo de 15 meses expida la reglamentación de las características técnicas de los sistemas de seguridad documental que deberán implementar cada uno de los vigilados, para que se garantice la legitimidad de esos certificados y se proteja al usuario de la falsificación.

(4) ART. 12.—Deber de informar al titular. El responsable del tratamiento, al momento de solicitar al titular la autorización, deberá informarle de manera clara y expresa lo siguiente:
a) El Tratamiento al cual serán sometidos sus datos personales y la finalidad del mismo;
b) El carácter facultativo de la respuesta a las preguntas que le sean hechas, cuando estas versen sobre datos sensibles o sobre los datos de las niñas, niños y adolescentes;
c) Los derechos que le asisten como titular;
d) La identificación, dirección física o electrónica y teléfono del responsable del tratamiento.
PAR.—El responsable del tratamiento deberá conservar prueba del cumplimiento de lo previsto en el presente artículo y, cuando el titular lo solicite, entregarle copia de esta.