SENTENCIA 2013-00220/3292-2014 DE OCTUBRE 6 DE 2016

 

Sentencia 2013-00220/3292-2014 de octubre 6 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B

Radicado: 190012333000201300220 01

Número interno: 3292-2014

Actora: Carmen Elvira Sandoval Penagos

Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social —UGPP—.

Trámite: Nulidad y restablecimiento del derecho / segunda instancia

Asunto: Sustitución de pensión gracia a hija de beneficiaria que se encuentra en estado de invalidez

Consejera Ponente:

Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez

Bogotá D.C., seis de octubre de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

Planteamiento del problema jurídico.

Atendiendo a los motivos de oposición aducidos por la parte demandada en calidad de apelante único y conforme al material probatorio obrante en el expediente, se extrae que en el sub lite el problema jurídico se contrae a determinar si la señora Carmen Elvira Sandoval Penagos tiene o no derecho al reconocimiento y pago de la sustitución pensional en materia de pensión gracia, como consecuencia del fallecimiento de su madre, la señora Mercedes Penagos de Sandoval (q.e.p.d.).

Para el efecto, la Sala decidirá el asunto sometido a su consideración en el siguiente orden: i) sustitución de la pensión gracia; y, ii) del caso en concreto.

i) Sustitución de la pensión gracia.

La prestación en discusión fue instituida por el legislador en el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 como una pensión de jubilación vitalicia a favor de los maestros de escuelas primarias oficiales que cumplan los requisitos establecidos en el artículo 4º, beneficio que les era otorgado por los servicios prestados a los departamentos y a los municipios siempre que se comprobara que no recibían otra pensión o recompensa de carácter nacional, cuya previsión legal quedó consignada inicialmente en los siguientes términos:

“LEY 114 DE 1913

(Diciembre 4)

“Que crea pensiones de jubilación a favor de los maestros de escuela”

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

“ART. 1º— Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley. (…)

“ART. 4º—Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe:

1. Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración.

2. Que carece de medios de subsistencia en armonía con su posición social y costumbres.

3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un departamento.

4. Que observa buena conducta.

5. Que si es mujer, está soltera o viuda.

6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento”.

Como se observa, el legislador estableció una serie de requisitos para su goce que se concretaron fundamentalmente en el cumplimiento de los 20 años de servicios, 50 años de edad (este último salvable en casos de incapacidad por enfermedad) y en la no percepción de otra pensión o recompensa de carácter nacional, requisito último que obedeció a la razón histórica que sustentó su establecimiento legal, que no fue otra diferente a compensar y retribuir a los docentes de primaria del sector oficial cuyos salarios y prestaciones estaban a cargo de los entes territoriales, pues éstos percibían una baja remuneración y por consiguiente un poder adquisitivo inferior frente a aquellos educadores cuyos pagos laborales estaban a cargo de la Nación, situación causada por la debilidad financiera de los departamentos y municipios para atender las obligaciones salariales y prestacionales que respecto de los docentes a su cargo les fueron asignadas por virtud de la Ley 39 de 1903, norma que rigió la educación durante la mayor parte del siglo.

Se observa además que para acceder a la pensión de jubilación en comento, el legislador no previó aporte periódico alguno a la Caja de Previsión respectiva precisamente por la finalidad con la cual se previó, razón por la que se le denominó “pensión gracia” entendiendo ésta como una pensión gratuita que concedía el Estado a favor de los docentes que reunieran las condiciones y requisitos anteriormente mencionados.

En cuanto a la consagración legal de la pensión gracia la Corte Constitucional en Sentencia C-479 de 1998 al abordar el análisis de constitucionalidad de la Ley 114 de 1913 bajo el cargo de violación al derecho a la igualdad alegado frente a aquellos docentes (públicos y privados) a quienes la norma no otorgó el derecho pensional que contiene, consideró que las circunstancias que dieron lugar a la creación legal de la pensión gracia a favor de los docentes territoriales y que posteriormente permitieron su extensión a docentes de secundaria, constituían una justificación objetiva y razonable para la diferenciación en que había incurrido el legislador, quien contaba además con la facultad constitucional de regular los aspectos relativos a la pensión, desde su creación hasta la delimitación de las condiciones para acceder a la misma. Al respecto expuso lo siguiente:

“(…) Esta pensión fue concebida como una compensación o retribución en favor de los maestros de primaria del sector oficial que percibían una baja remuneración y, por consiguiente, tenían un poder adquisitivo precario y menor frente a aquellos educadores cuyas prestaciones estaban a cargo de la Nación.

(…)

b) Bajo esta perspectiva, es posible sostener que al momento de expedirse la Ley 114 de 1913, hace ya ochenta y cinco años, existía una justificación razonable para conceder una pensión de gracia exclusivamente para los educadores de primaria del sector oficial, dada la especial situación de inferioridad en que éstos se encontraban, por cuanto sus salarios y prestaciones eran menores que las que recibían los remunerados por la Nación.

(…)

De otra parte, es conveniente agregar que en materia prestacional el legislador goza de cierta amplitud en la configuración de tales beneficios, siempre y cuando al expedir la regulación correspondiente no vulnere derechos adquiridos ni ninguna otra norma del estatuto superior. Es por ello que esta corporación ha enfatizado que “mientras no exista un derecho adquirido, la ley puede modificar las condiciones para la adquisición de la pensión, los montos, requisitos, etc. Por ejemplo, puede variar la edad mínima para su reconocimiento, los porcentajes de cotización, el tope máximo del monto pensional, sin que por ello, se pueda alegar violación a derecho alguno”(9). En el caso de debate, no se están desconociendo los derechos adquiridos de quienes ya están disfrutando o están próximos a gozar de la pensión de gracia.

Así pues, de acuerdo con lo expuesto, es preciso concluir que los apartes demandados de los artículos 1 y 4-3 de la Ley 114 de 1913, no violan ningún principio ni regla constitucional y, por tanto, serán declarados exequibles (…).”

De lo anterior se infiere, que la pensión de jubilación otorgada por el legislador, surgió como una compensación por la baja remuneración y por la desigualdad que a nivel prestacional afectaba a los docentes territoriales respecto de los nacionales, previsión que resulta legítima en función de la finalidad en comento y de la amplia competencia que en materia pensional ostentaba el legislador por asignación expresa de la Constitución de 1886.

Ahora, las normas que posteriormente regularon positivamente la materia, concretamente las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, extendieron dicho beneficio pensional a los empleados y profesores de las escuelas normales, a los inspectores de instrucción pública y a quienes hubieren completado el tiempo de servicios en establecimientos de enseñanza secundaria, sin introducir modificación alguna en cuanto a su concepción legal, requisitos de acceso o extinción de su goce.

De lo expuesto se colige en primer lugar, que la prestación en comento aun cuando surgió como contraprestación o retribución salarial y prestacional, ostenta una ineludible naturaleza pensional habilitada de tal forma por expresa disposición del legislador, quien gozaba desde aquel entonces de la libertad configurativa para así definirla. No es por ende la pensión gracia de jubilación una compensación salarial ni una simple bonificación que torne inestable su percepción o la sujete a la vida laboral del docente, sino que por el contrario, una vez configurados los supuestos de hecho establecidos en la Ley, se habilita su goce consolidándose a favor del docente un derecho adquirido que no puede ser desconocido y que resulta amparado a la luz de la Constitución y la ley.

En este orden de ideas, es necesario concluir que la pensión gracia es una pensión especial de origen legal cuya gratuidad, es decir, la ausencia de aportes o cotizaciones para tal efecto, no impide su consolidación como derecho adquirido con justo título y por ende su aptitud para ser sustituida en caso de muerte del beneficiario, pues una vez configurados los elementos que permiten el otorgamiento de la pensión gracia, se entiende que el derecho ingresa al patrimonio del docente tornándose potencialmente sustituible dada su naturaleza pensional y la categoría de derecho adquirido que obtiene una vez consolidado.

Debe aclararse además que dentro de nuestro ordenamiento legal el régimen de sustitución pensional se consagró como un mecanismo de seguridad social orientado a proteger el núcleo familiar inmediato del empleado que muere siendo titular de una pensión, de manera que éstos gocen del mismo grado de seguridad social y económica con que contarían en vida del fallecido, lo que independiza la viabilidad del derecho a la sustitución pensional de la existencia de aportes para conformar el derecho pensional primigenio.

Ahora, si bien la normatividad especial que regula la pensión gracia no contempló específicamente la sustitución de la misma a favor de los beneficiarios del docente luego de su deceso, lo cierto es que tampoco la prohibió, ni señaló —para quienes lograron obtenerla o gozan de una expectativa válida frente a la misma por virtud del régimen de transición de la Ley 91 de 1989— causal alguna de extinción del derecho, mucho menos su cese o pérdida con ocasión del fallecimiento del pensionado o docente con derecho.

ii) Del análisis del caso concreto.

La señora Carmen Elvira Sandoval Penagos solicitó el reconocimiento y pago de la sustitución pensional, con ocasión del fallecimiento de su madre, la señora Mercedes Penagos Sandoval (q.e.p.d.), pero la Caja Nacional de Previsión Social y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social —UGPP— negaron ese derecho en virtud de las resoluciones UGM de 9 de agosto de 2011(10) y RDP 021031(11) de 26 de diciembre de 2012, respectivamente, por considerar que no se acreditó la dependencia económica.

Sea la oportunidad para señalar que no es necesario entrar a analizar si la causante, la señora Mercedes Penagos Sandoval (q.e.p.d.) tenía o no derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, por cuanto, tal como obra a folios 3 y 4 del expediente, mediante la Resolución 3639 de 1981, se le reconoció dicha prestación, por cuanto cumplía con todos los requisitos para ser beneficiaria de la misma.

No se puede desconocer, de acuerdo a lo expuesto en el anterior acápite, que es viable la sustitución de la pensión gracia bajo los mismos parámetros legales y criterios aplicables a las pensiones ordinarias, pues si bien su causa jurídica es diferente, estas comparten por voluntad del legislador la misma naturaleza, y en materia de sustitución, la misma finalidad de amparo a la familia más próxima de quien antes de fallecer adquirió el derecho, de manera pues, que resultan aplicables en tal sentido las normas generales que regulan la materia, vigentes al momento del deceso del docente.

En efecto, pues si bien la Ley 91 de 1989 nada señaló respecto de la sustitución en materia de la pensión gracia, también lo es que no la excluyó, razón por la cual, para dicho tema se debe dar aplicación a las normas que regularon en forma general la sustitución pensional, lo anterior, con la finalidad de proteger a los familiares del empleado o docente fallecido que hubiere adquirido dicho derecho.

En este orden de ideas, debe tenerse en cuenta que inicialmente el Decreto 1848 de 1969 estableció la sustitución pensional en su artículo 92, señalándose que a la misma tendrían derecho el cónyuge y los hijos menores de dieciochos (18) años o incapacitados del empleado pensionado.

A su vez las leyes 33 de 1973 y 12 de 1975, también estipularon en sus artículos 1º la sustitución pensional, haciéndola extensiva a las viudas que tuvieren derecho a causar una pensión o que ya lo hubieren causado, y a las compañeras permanentes, respectivamente.

Posteriormente las leyes 44 de 1980, 113 de 1985, 71 de 1988, regularon dicho tema, adicionando requisitos para ser beneficiarios de la sustitución pensional.

Por su parte el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, el cual fue modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, determinó que los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes serían:

“(…) ART. 47.—Beneficiarios de la pensión de sobrevivientes.

c) <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte, siempre y cuando acrediten debidamente su condición de estudiantes y cumplan con el mínimo de condiciones académicas que establezca el gobierno; y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, esto es, que no tienen ingresos adicionales, mientras subsistan las condiciones de invalidez. Para determinar cuándo hay invalidez se aplicará el criterio previsto por el artículo 38 de la Ley 100 de 1993;

(…)”.

Para efectos de establecer en qué casos existe invalidez, se deberá contar con el criterio señalado en el artículo 38 ibídem el cual señaló lo siguiente:

“(…) ART. 38.—Estado de invalidez. Para los efectos del presente capítulo se considera inválida la persona que por cualquier causa de origen no profesional, no provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral.

(…)”.

Toda vez que, para el momento del deceso de la señora Mercedes Penagos de Sandoval, ya había adquirido el status de pensionada, por ende ya era beneficiario de la pensión gracia, y en virtud de la fecha de fallecimiento de la antes citada, esto es, 7 de diciembre de 2009(12), los requisitos que deben analizarse para saber si la parte actora tiene o no derecho a la sustitución pensional, son los señalados en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, tal como se procederá a analizar en el caso concreto, más aún cuando, las normas que consagraron la pensión gracia no dispusieron nada con relación a la sustitución pensional, siendo del caso aplicar el régimen general, evitando desde luego tratamiento inequitativos o desfavorables al momento del reconocimiento de la prestación económica, siendo entonces pertinente revisar el cumplimiento de los requisitos en el sub examine.

En ese sentido de las normas transcritas, se concluye, que son tres las condiciones que deben concurrir para que la señora Carmen Elvira Sandoval Penagos acceda al beneficio pensional reclamado, a saber: i) demostrar el grado de parentesco referido, esto es, ser hija de la pensionada fallecida; ii) ostentar la condición de inválido, la cual se verificará a la luz de lo establecido en el artículo 38 de la Ley 100 de 1993; y, iii) haber sido económicamente dependiente de la causante.

La primera condición, esto es, la relación de filiación entre la pensionada y la solicitante, se encuentra acreditada con la copia del registro civil de nacimiento de la señora Carmen Elvira, en donde consta que nació el 10 de diciembre de 1956 y es hija Mercedes Penagos (q.e.p.d.) y Guillermo Sandoval(13).

Del segundo requerimiento que trata de la invalidez de la hija de la señora Mercedes Penagos de Sandoval (q.e.p.d.), se observa que la junta médico laboral del Valle del Cauca la valoró el 20 de diciembre de 2010 y dictaminó que ostentaba una pérdida de la capacidad laboral equivalente al 51.90% la cual fue estructurada el 23 de septiembre de 2009, esto es, antes del fallecimiento de su madre, debido a una diabetes mellitus insulinodependiente con complicaciones no especificadas, lupus eritematoso y varices en otros sitios no especificados.

Así pues en el presente caso además de que está demostrado que la señora Carmen Elvira Sandoval Penagos cuenta con una serie de deficiencias que la sitúan en estado de incapacidad, que le impiden obtener por sus propios medios, los recursos necesarios para su sustento, máxime si se tiene en cuenta que a la fecha cuenta con aproximadamente 60 años de edad y que su participación laboral es limitada; no se puede desconocer que las patologías que padece la demandante se estructuraron desde antes del fallecimiento de su señora madre.

Por lo expuesto, el segundo supuesto debe darse por satisfecho.

Con al ánimo de acreditar la última exigencia referida, esto es, la dependencia económica de la actora respecto de la señora Mercedes Penagos Sandoval, se encuentra que las señoras María Elena Ordoñez Mosquera, Onelia Giraldo Cerón, Ana Mercedes Sandoval Penagos y Olga María Castrillón Paz fueron coincidentes en manifestar, dentro de las declaraciones que rindieron(14), que quien cubría los gastos generados por la demandante, era su madre, dado que algunos de los tratamientos a los que debía someterse los realizaba por fuera de la ciudad natal, específicamente, en la ciudad de Cali.

Ahora, si bien es cierto la señora Carmen Elvira Sandoval Penagos percibe actualmente una pensión de sobrevivientes en calidad de hija discapacitada de la señora Mercedes Penagos de Sandoval por parte del fondo territorial de pensiones del departamento del Cauca, razón suficiente como para negar la pretensión reclamada de acuerdo a lo expuesto por el recurrente, debe decirse que recientemente la Corte Constitucional en Sentencia C-066 de 2016 al estudiar la inexequibilidad de la expresión “esto es, que no tienen ingresos adicionales” contenida en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, estableció que la demostración de la ausencia total de ingresos, constituye una barrera de acceso para la superación personal de quienes están inválidos, es por ello que consideró necesaria la adecuación de la norma en la medida que si bien se debe mantener la dependencia como requisito de acceso, la misma no puede ser objeto de discriminación. Al respecto agregó que:

“(…) 75. En este orden de ideas, al exigir la disposición acusada la demostración de una dependencia económica total y absoluta, “esto es, que no tienen ingresos adicionales” establece un supuesto de hecho que termina por hacer nugatoria la posibilidad que tienen los hijos inválidos del causante de acceder a la pensión de sobrevivientes, sacrificando derechos de mayor entidad, como los del mínimo vital, el respeto a la dignidad humana y la seguridad social de sujetos de especial protección constitucional.

76. Es de aclarar, que en el asunto sub lite, si bien la pensión de sobrevivientes representa para quien ha perdido a aquella persona que le proporcionaba los elementos necesarios para lograr una vida digna, el criterio de la dependencia económica, como condición sine qua non para que los hijos inválidos puedan reclamar el reconocimiento y pago del citado derecho prestacional a partir de la muerte de su padre o madre, se circunscribe al concepto de dependencia económica determinado por la jurisprudencia de esta corporación, señalado en los párrafos 59 y 60.

(…)”.

También debe precisar la Sala, tal como lo afirmó el a quo, que no constituye en este caso óbice alguno para el goce de la pensión de gracia su percepción simultánea con la pensión de jubilación y/o sobrevivientes, pues su objeto y naturaleza son diferentes y por tal razón el mismo legislador permitió la compatibilidad entre las mismas.

En efecto, en tratándose de la pensión gracia las normas especiales que la gobiernan contemplan una excepción a la regla general prevista desde la Constitución de 1886 que prohíbe recibir dos asignaciones del tesoro público(15), excepción que permite la percepción de dos pensiones a la vez, la de naturaleza especial —pensión gracia y la de naturaleza ordinaria—, entendiéndose dentro de tal modalidad y de manera excluyente la pensión plena de jubilación, la pensión de invalidez y la de vejez; y además, la compatibilidad de éstas con el salario recibido por los servicios docentes que pueden continuar prestando hasta la edad de retiro forzoso.

Al respecto se ha pronunciado esta Sala en Sentencia de 13 de julio de 2006, en la que concluyó que(16):

“(…)

En tratándose de la pensión gracia las normas que la gobiernan contemplan una excepción a la regla general de la Constitución Nacional de recibir dos asignaciones del tesoro público y permiten percibir dos pensiones a la vez, la gracia y la ordinaria, y aun en el evento de estarlas percibiendo, permite a los beneficiarios recibir un salario en razón a los servicios docentes que pueden continuar prestando hasta la edad de retiro forzoso.

Todo lo anterior implica que el régimen pensional de los docentes en este aspecto es especial y si en el mismo no se prohíbe la compatibilidad de la pensión plena u ordinaria con la gracia, como acontece con los demás servidores públicos en virtud de lo normado en el Decreto 3135 de l968, no hay razón para concluir que respecto de ellos exista incompatibilidad para percibir la pensión gracia y la de invalidez, cuando por regla general están habilitados para percibir las pensiones de jubilación y de gracia.

Es más, atentaría contra la lógica de lo razonable que si la actora no fuera inválida podría acceder a la pensión ordinaria y a la pensión gracia, pero por ser inválida sólo pudiera otorgársele la pensión de invalidez, aunque cumpliera los requisitos para la pensión gracia.

(…)”.

En consecuencia, la Sala, con fundamento en los argumentos expuestos en esta providencia, confirmará la Sentencia del a quo mediante la cual se accedió a las súplicas de la demanda interpuesta por la señora Carmen Elvira Sandoval Penagos.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFIRMAR la Sentencia de 31 de marzo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda incoada por la señora Carmen Elvira Sandoval Penagos en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social —UGPP—, de conformidad a lo expuesto a la parte motiva de la presente providencia.

Cópiese, notifíquese, y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión».

(9) Sentencia C-444/97, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(10) Folios 3 y 4 del expediente.

(11) Folio 5 del expediente.

(12) Folio 12 del expediente.

(13) Folio 13 del expediente.

(14) Disco compacto que obra a folio 318 del expediente.

(15) Ley 91 de 1989., artículo 15.

(16) Consejo de Estado, Sentencia de 13 de julio de 2006, C.P. Jesús María Lemos Bustamante número interno 8216-2005, actor Teresa de Jesús García Castellano.