Sentencia 2013-00224 de diciembre 17 de 2013

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA 

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Rad.: 630011102000-2013-00224-01

Magistrado Ponente.

Dr. Wilson Ruíz Orejuela

Accionante: Octavio Robledo Muñoz

Accionado: Municipio de Armenia, Registraduría Nacional del Estado Civil y Consorcio Colombia Mayor

Asunto: Impugnación tutela

Decisión: Confirma

Bogotá D.C., diecisiete de diciembre de dos mil trece.

Objeto de la decisión

Aceptado el impedimento presentado por la magistrada María Mercedes López Mora,(1) procede la Sala a resolver la impugnación formulada, contra la providencia de primera instancia proferida el 15 de agosto de 2013 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Quindío,(2) en el amparo constitucional de la referencia.

I. Antecedentes

1. La acción de tutela se sustentó en los siguientes hechos:

El señor Octavio Robledo Muñoz solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad y a la tercera edad, presuntamente vulnerados por las demandadas.

Sostuvo que después de librar una lucha infatigable por varios años para salir beneficiado con el auxilio de la tercera edad, logró que se le otorgara y empezó a cobrarlo en el mes de marzo del año en curso, previa verificación de la contraseña de su cédula, habida cuenta que ese documento de identidad se le extravió. Sin embargo, cuando se presentó a reclamar el segundo pago en el mes de mayo del año que trascurre, le informaron en la Secretaría de Desarrollo Social, que ya no podía cobrar el auxilio con la contraseña, sin que en la Registraduría del Estado Civil —delegación del Quindío— se le haya indicado la fecha exacta en que le entregarán el duplicado de su documento de identidad, situación que lo afecta, en la medida en que por el no cobro consecutivo del subsidio puede acarrear su pérdida, lo que está afectando su mínimo vital.

Afirmó que es una persona muy pobre y a su edad no puede acceder a un trabajo que le reporte recursos económicos, que le permita obtener lo básico para su subsistencia, empezando por el arriendo de una “piecita” que por el no pago de la misma, en cualquier momento tendrá que desocuparla, sin que cuente con familia que pueda auxiliarlo, sufre de gastritis porque aguanta mucha hambre, por lo que la única esperanza para su subsistencia, es la ayuda que había empezado a recibir, pero por falta de la cédula de ciudadanía, no la puede cobrar, sin que acepten la contraseña para ello, lo que no es justo porque la demora en entregarle la cédula no depende de él, sino de la Registraduría.

Agregó que a la Secretaría de Desarrollo Social se allegó un oficio por parte del Consorcio Colombia Mayor, en el que informaron que la contraseña no es un documento válido para cobrar el subsidio, sin que por ese hecho puedan negar la entrega de esa ayuda, cuando se tenga suficiente prueba de la identidad, según lo ha manifestado la Corte Constitucional.

Por lo anotado, pide se declaren vulnerados los derechos fundamentales alegados, y en consecuencia, se ordene a la Secretaría de Desarrollo Social que autorice de inmediato el pago de su auxilio de la tercera edad, en razón a su precaria situación económica y de abandono, sin la exigencia de la cédula de ciudadanía, porque solo cuenta con la contraseña y la entrega del documento de identificación depende de la Registraduría Nacional del Estado Civil. De la misma manera, solicita se ordene a la mentada entidad, la entrega de su cédula dentro del menor tiempo posible.

2. Actuación de la primera instancia.

2.1. Auto de conocimiento de la tutela y traslado a los demandados.

Mediante auto del 2 de agosto de 2013 (fls. 9), el a quo: (i) asumió conocimiento del amparo solicitado, ordenó vincular como terceros interesados al Consorcio Colombia Mayor, al Ministerio del Trabajo, a Servientrega y a la empresa de recaudos y giros Efecty (fl. 11), para que ejerzan sus derechos de contradicción y defensa, (ii) ordenó correr traslado del amparo a las entidades accionadas y a los terceros interesados para que dentro de los 3 días siguientes, se pronuncien respecto de los hechos y las pretensiones, allegando las pruebas que pretendan hacer valer, y, (iii) tener como pruebas, de acuerdo a la ley, los documentos anexos a la tutela.

2.2. Intervención de las demandadas en la acción de tutela y de los vinculados.

2.2.1. Registraduría Especial de Armenia.

Mediante escrito del 9 de agosto de 2013 (fls. 17 a 19), Gilberto Echeverri García y Germán Ovidio Moreno Tobón, registradores especiales del estado civil de Armenia —Quindío—, solicitaron desvincular de la acción de tutela a la Registraduría Nacional del Estado Civil, delegación de Armenia, con fundamento en que el señor Octavio Robledo Muñoz, desde hace aproximadamente 4 meses (mar. 18/2013) realizó el trámite del duplicado de su cédula de ciudadanía, entregándosele la respectiva contraseña y se le expidió un certificado del trámite.

Se agregó que con la finalidad de que los derechos fundamentales del accionante sean garantizados por las instituciones encargadas de desembolsar el auxilio, emprendieron su actuar, tendiente a ubicar al actor para enviar la documentación y la reseña a la Dirección Nacional de Identificación, para que le sea enviada inmediatamente la cédula original, teniendo en cuenta que no ha sido posible acceder a tal beneficio otorgado por el Gobierno al no recibirle la identificación de la cédula, la cual se encuentra debidamente suscrita por la autoridad competente, es decir, el registrador especial del estado civil de Armenia —Quindío—.

2.2.2. Consorcio Colombia Mayor.

A través de escrito del 9 de agosto del año en curso (fls. 14 y 15), Juan Carlos López Castrillón, gerente general del Consorcio Colombia Mayor, pidió fueran negadas las pretensiones, así como vincular a la acción de tutela al Ministerio del Trabajo, por cuanto el Fondo de Solidaridad Pensional es una cuenta especial de la Nación, adscrita a esa cartera ministerial.

Manifestó que en virtud de contrato de encargo fiduciario 216 del 24 de mayo de 2013 entre el Ministerio del Trabajo y el Consorcio Colombia Mayor 2013, este último administra el Fondo de Solidaridad Pensional, el cual es una cuenta especial de la Nación, adscrita al citado ministerio, y por ello, los recursos que en ella se encuentran son públicos, por lo que ese consorcio debe garantizar que tales recursos que se giran como subsidios a los adultos mayores lleguen a sus verdaderos destinatarios, y para ello cuenta con el apoyo de Efecty-Servientrega, que garantiza la cobertura de la demanda que hay a nivel nacional, de tal suerte que debe evitarse que el fraude permee el proceso de entrega de los subsidios.

Por la razón expuesta, el consorcio comunicó a Efecty negar el desembolso de los recursos del subsidio económico si el beneficiario no presenta el momento del retiro su documento de identidad, medida que es justificada, porque busca evitar posibles fraudes al sistema y la suplantación en el cobro del subsidio, habida cuenta que las contraseñas no reemplazan de ninguna manera la cédula de ciudadanía (L. 757/2002 y 999/2005) y las certificaciones de documento en trámite, son fácilmente vulneradas para cobrar los giros mediante engaños. Es claro entonces que según la circular 012 de la Registraduría Nacional del Estado Civil del 8 de febrero de 2012, en la que se indica que de acuerdo al Decreto 19 del 10 de enero de 2012, eliminó las autenticaciones y los reconocimientos, a partir de la fecha ninguna oficina de la Registraduría Nacional del Estado Civil, certificará las contraseñas, ni los comprobantes de documento en trámite, que a la postre son solamente la constancia que un ciudadano solicitó la expedición de la cédula de ciudadanía, y que por ende no son documento de identidad.

2.2.3. Municipio de Armenia.

Mariluz Isaza Zuluaga, apoderada el municipio de Armenia (fls. 21 a 28), pidió no acceder a las pretensiones de la acción de tutela, con fundamento en lo siguiente:

La falta de pago del subsidio reclamado por el actor no se debe a la omisión de a Secretaría de Desarrollo Social del municipio de Armenia, sino al cumplimiento de las directrices dadas al Consorcio Colombia Mayor, para el pago de la nómina de los meses de marzo y abril del año en curso a esa secretaría.

No es cierto de que el actor pierda la calidad de beneficiario, mientras no incurra en una causal de retiro, previo estudio por parte del Consejo Municipal de Atención Integral al Adulto Mayor, posterior al acto administrativo respectivo. En caso de ser bloqueado por no cobro de dos pagos consecutivos, al conocerse la situación, se pide el desbloqueo, mas no el retiro.

La razón por la que no se efectúo el pago al señor Robledo Muñoz, en mayo y junio del año en curso, fue porque se siguieron los lineamientos del Consorcio Colombia Mayor, operador del programa, quien envía la nómina y, la Secretaría de Desarrollo Social de ese municipio, solamente entrega las fichas que se presentan cada dos meses. Excepcionalmente, corresponde a ese municipio realizar los pagos a los beneficiarios, en los casos en que no existan entidades bancarias u otras autorizadas para prestar el servicio de giros postales y certificar el recibo del subsidio mediante acta suscrita en asamblea de beneficiarios, lo que no se presenta con esa entidad territorial, habida cuenta que tiene varios puntos de pago.

De tal manera que la Secretaría de Desarrollo Social envió al Consorcio Colombia Mayor, mediante correo electrónico la copia de la contraseña del actor, a fin de que el subsidio de $150.000 bimensual se acumule, por tanto, si la registraduría le hace entrega de la cédula de ciudadanía se le entregará el mentado auxilio.

2.2.4. Registraduría Nacional del Estado Civil.

María Cecilia del Río Baena, jefe de la oficina jurídica de la Registraduría Nacional del Estado Civil (fls. 35 a 40), apoyándose en lo indicado por grupo de la Dirección Nacional de Identificación, sostuvo que (i) según lo regulado los artículos 38 y 39 del Decreto 1010 de 2000, la validación, producción y envío de las cédulas de ciudadanía está a cargo de la Registraduría Delegada para el Registro Civil y la Identificación y del director nacional de identificación; (ii) lo indicado muestra que la función de identificación no está en cabeza del Registrador Nacional del Estado Civil, sino en la registradora delegada para el registro civil y la identificación y el director nacional de identificación; (iii) una vez se recibió la notificación de la acción de tutela, fue remitida a la Dirección Nacional de Identificación y/o Dirección Nacional de Registro Civil para dar respuesta y trámite de forma oportuna, de donde se informó mediante Oficio AT-1921 del 12 de agosto de 2013, que consultada la herramienta temporal NMTR, se concluyó que el trámite del duplicado de la cédula de ciudadanía del actor, no ha ingresado al proceso de producción, razón por la cual se pidió al centro de acopio de a delegación departamental del Quindío, remitir preferencialmente y de manera inmediata a la coordinación de recepción de material de oficinas centrales, el material de cedulación tomado al accionante, a fin de proceder a cargar el mismo para poder expedir el plástico de la cédula de ciudadanía en el menor tiempo posible.

3. Pruebas relevantes que obran en el expediente de tutela.

— Copia de la cédula del comprobante de que la cédula de ciudadanía del señor Octavio Robledo Muñoz, se encuentra en trámite desde el 18 de marzo de 2013 en Armenia (fl. 5).

— Copia del contenido del correo electrónico remitido por Juliana Gómez morales a Natalia Santofimio, señalando que los pagos con contraseña no pueden realizarse por indicación directa del Ministerio, toda vez que este documento no es válido, razón por la cual “colabórale al beneficiario con la gestión frente a la registraduría” (fl. 6).

— Copia de la Circular 012 del 8 de febrero de 2012, emanada de la Registraduría Nacional del Estado Civil, respecto de la eliminación de la certificación de comprobantes de documento en trámite —contraseña— (fl. 34).

4. Decisión de primera instancia.

A través de fallo del 15 de agosto de 2013 (fls. 70 a 80), el a quo (i) tuteló los derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, a la igualdad y a la tercera edad, alegados por el actor; (ii) ordenó a la Registraduría Nacional del Estado Civil, si aún no lo ha hecho, para que dentro de los 15 días calendario siguientes a la notificación del fallo, proceda a la expedición de la cédula de ciudadanía del señor Robledo Muñoz, y (iii) ordenó al Consorcio Colombia Mayor, y al municipio de Armenia, y a las empresas Servientrega y Efecty, si aún no lo han hecho, autorizar y pagar dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo, el subsidio al adulto mayor del cual es beneficiario el actor, con la exhibición del comprobante expedido por la Registraduría Nacional del Estado Civil, en el que costa que su documento de identidad se encuentra en trámite, mientras obtiene el duplicado de su cédula de ciudadanía.

A esa decisión llegó, luego de encontrar desproporcionada la exigencia del Consorcio Colombia Mayor y el municipio de Armenia —Secretaría de Desarrollo Social—, de presentar la cédula de ciudadanía que se encuentra en trámite, para autorizar el pago del subsidio económico previsto para las personas de la tercera edad y donde figura el actor como beneficiario, olvidando que por tratarse de una persona que por sus especiales características, esto es, avanzada edad, sufre de quebrantos de salud, carece de recursos económicos, de allí que deba recibir protección especial del Estado. De tal manera que no efectuar la entrega de la suma de dinero que precisamente busca morigerar dicha situación calamitosa con la presentación de la contraseña o comprobante de estar en trámite el documento de identidad, que puede ser verificado en la página web de la Registraduría Nacional del Estado Civil, constituye una afrenta al derecho fundamental a la vida digna.

Si bien sostuvo que la contraseña no puede considerarse documento válido para la identidad de las personas, si lo es para realizar actos civiles, como lo sostuvo la Superintendencia Financiera de Colombia en reiterados conceptos del 13 de mayo de 2004 y del 23 de abril de 2009. Además, según lo dispuesto en el parágrafo 1º del Decreto 19 de 2012, en caso de que la persona no tenga documento de identidad, el requisito se surtirá con la exhibición del comprobante del documento en trámite, el cual se presume auténtico. En esa línea se dirige el comunicado de prensa 19 de 2012 de la Registraduría Nacional del Estado Civil, mediante el cual se informó a la comunidad que en cumplimiento del citado decreto, se eliminó el trámite de certificación de las contraseñas y comprobantes de documento en trámite y adicionalmente, ofrece a través de la página web la posibilidad de descargar e imprimir de forma gratuita el certificado de vigencia de la cédula de ciudadanía, el cual aplica para quienes tramitan el duplicado o la renovación de su documento de identidad. De la misma manera el artículo 125 ibídem señala que todos los actos de funcionario público competente se presumen auténticos, por lo que no se requiere autenticación en sede administrativa o notarial de los mismos.

5. Impugnación del fallo de tutela.

Mariluz Isaza Muñoz, en su condición de apoderada del municipio de Armenia (fls. 88 a 90), impugnó el fallo de tutela con base en que (i) el municipio de Armenia no entrega el subsidio del adulto mayor (dinero en efectivo) a los beneficiarios, ello se realiza a través de entidades bancarias u otras autorizadas para prestar el servicio de giros postales, esa dependencia, solamente entrega fichas como control de cobro y para redireccionar a los beneficiarios en las fechas establecidas a los diferentes puntos de pago autorizados, según nómina y listados enviados por el Consorcio Colombia Mayor, y, (ii) por lo señalado, la orden impartida a ese municipio para que haga entrega del subsidio de la tercera edad al actor, es contraria a la metodología establecida para la entrega de ese beneficio, por lo que se crea una falsa expectativa en el accionante como beneficiario del Programa de protección social al adulto mayor.

II. Consideraciones y decisión a adoptar por la Sala

2.1. Competencia.

De conformidad con lo previsto en los artículos 86, 116 inciso 1º, 256 numeral 7º de la Constitución Política; 32 del Decreto 2591 de 1991 y Decreto 1382 de 2000, esta Sala ostenta la competencia para resolver la impugnación elevada dentro de la presente acción de tutela.

2.2. Problema jurídico y metodología a seguir para solucionarlo.

Corresponde a esta Sala determinar sí las entidades demandadas y las vinculadas a la acción de tutela, vulneraron los derechos fundamentales alegados por el señor Octavio Robledo Muñoz, al negar efectuar el desembolso de la suma de dinero a la que tiene derecho por su calidad de beneficiario del subsidio que entrega el Programa de solidaridad social con el adulto mayor de la ciudad de Armenia —Quindío—, con fundamento en que no posee la cédula de ciudadanía, sino la contraseña o constancia del trámite de dicho documento.

La solución al problema jurídico planteado implica seguir la jurisprudencia constitucional sobre (i) el test de procedibilidad formal de la acción de tutela; (ii) la importancia y función de la cédula de ciudadanía, y, finalmente, (iii) se definirá si la negativa del desembolso del subsidio al actor, con la exigencia exclusiva de la cédula de ciudadanía, cuando se presentó constancia del trámite de dicho documento, resultó desproporcionada a la luz del principio de necesidad.

3. En el caso concreto se acreditan los requisitos generales de la acción de tutela, como lo son la inmediatez y la subsidiariedad.

En el asunto puesto a consideración de la Sala, la presunta vulneración de los derechos fundamentales alegados, se originó porque al actor le fue negado en el mes de mayo de la presente anualidad, el pago de la suma de dinero correspondiente al subsidio que entrega el Programa de solidaridad social con el adulto mayor, en la ciudad de Armenia, a través del Consorcio Colombia Mayor regional Pereira, y a la acción de tutela acudió el 2 de agosto del presente año, por lo que solamente trascurrieron entre uno y otro momento tres meses, lapso que en sentir de esta colegiatura, no es exagerado o irrazonable para acudir al juez constitucional, de donde se infiere que se cumple con el requisito de inmediatez.

De la misma manera, no se advierte claramente la procedencia de algún recurso frente al lineamiento del Consorcio Colombia Mayor que opera el mentado programa de la entrega de subsidios a través de entidades financieras y de otras empresas autorizadas para ese fin, referido a que la entidad financiera o la autorizada para desembolsar el dinero por concepto del subsidio, no podía hacer efectivamente el pago con la sola exhibición de la contraseña y no de la cédula de ciudadanía. Sin embargo, de poderse efectuar alguna reclamación, la misma se agotó verbalmente por el propio beneficiario, en el sentido de que el bimestre anterior el pago se efectuó con la verificación de la contraseña o, en todo caso, la subsidiariedad y los demás requisitos de procedibilidad de la acción de tutela deben analizarse de manera más flexible,(3) cuando se trata de personas sumidas en situaciones de vulnerabilidad, como en este caso lo está el actor, no solo porque se trata de una persona de la tercera edad, sino por su afirmada situación de casi “mendicidad”, la cual por lo menos sumariamente aparece probada por el solo hecho de ser beneficiario de la citada ayuda económica bimensual.

4. En aplicación de la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional, la exigencia en el caso concreto de la exhibición de la cédula de ciudadanía para la cancelación del o subsidio al adulto mayor, desconoce el principio de necesidad, y sacrifica injustificada e irrazonablemente los derechos fundamentales al mínimo vital, igualdad y la dignidad humana del actor.

Indudablemente, como lo ha sostenido la Corte Constitucional,(4) la cédula de ciudadanía cumple con tres funciones diferentes: (i) identificar a las personas, (ii) permitir el ejercicio de sus derechos civiles y (iii) asegurar la participación de los ciudadanos en la actividad política que propicia y estimula la democracia(5)”.

La cédula de ciudadanía, tiene la virtualidad de servir de medio idóneo e irremplazable para la identificación de las personas, acreditando la personalidad de su titular en los actos jurídicos en los que se le exija la prueba de tal calidad(6).

Sin embargo, la jurisprudencia del máximo tribunal de la jurisdicción constitucional, ha reconocido que no es el único documento de identificación y que en ciertas circunstancias, la exigencia de su exhibición para permitir el ejercicio de algunos derechos, puede resultar desproporcionado, máxime cuando los avances tecnológicos permiten acceder a otras formas de identificación más sofisticados, seguros y eficaces, como es el caso de la valoración de parámetros biométricos(7).

Es decir, la regla general consistente en que la cédula de ciudadanía obra como medio idóneo e irremplazable para la identificación de una persona, encuentra excepciones, derivadas de situaciones en las cuales está de por medio de forma evidente la vulneración a amenaza de derechos fundamentales, que pueden llegar a comprometer la existencia misma del individuo, por lo que surge necesario la coordinación armónica entre las entidades públicas y privadas, para lograr con ayuda de los avances tecnológicos, la correcta individualización del titular del derecho y de esa forma precaver que los formalismos terminen por imponerse, con sacrificio del derecho sustancial(8). De allí que la actualización de la línea jurisprudencial de la Corte sobre el tema, ahora se han desformalizado los instrumentos de identificación cuando de ello dependa la eficacia y el goce efectivo de garantías básicas, sin que ello signifique que deba omitirse la necesidad de lograr la plena identidad del individuo y con ello evitar posible defraudaciones al sistema(9).

En ese orden de ideas, la cédula de ciudadanía no es un medio de identificación infalible e irremplazable, habida cuenta la posibilidad existente que “(a) contenga inconsistencias, no atribuibles al ciudadano, que terminen por alterar la correcta identificación de su portador(10); (b) haya sido objeto de suplantación por un tercero inescrupuloso(11); o que (c) el documento simplemente no esté disponible porque se encuentra en trámite de expedición(12)”.

La indicada regla contenida en distintas sentencias de las salas de revisión de la Corte Constitucional, han sido aplicadas por esa corporación en diferentes casos, dentro de los cuales se destaca la negativa en la entrega de la ayuda humanitaria que buscan mitigar necesidades de la población desplazada, por no exhibir la cédula de ciudadanía, con el agravante de la dificultad de obtener de forma oportuna copias o duplicados(13).

De tal suerte, ha enfatizado la Corte, que debe evaluarse en cada caso el alcance que se le debe dar a las normas sobre el valor jurídico de la cédula de ciudadanía como medio de identificación por excelencia, por cuanto, se insiste, en ocasiones su aplicación estricta puede originar afectación de los derechos fundamentales, y para ello ha acudido al principio de proporcionalidad, para establecer si la exigencia estricta del mentado documento restringe el goce de garantías que buscan la eficacia de la dignidad humana.

El principio de proporcionalidad constituye una herramienta para la interpretación de los derechos en el ámbito constitucional e internacional de los derechos humanos,(14) tendiente a establecer, de un lado, cuando un trato diferenciado se justifica desde el punto de vista constitucional, o del otro, cuándo una intervención en las garantías iusfundamentales resulta válida a la luz de los fines constitucionales que procura realizar(15).

De acuerdo a la jurisprudencia constitucional, el juicio de proporcionalidad de una medida implica evaluar los siguientes aspectos: (a) la idoneidad, o determinar que la medida utilizada para lograr un fin constitucionalmente legítimo, debe ser adecuada al fin buscado; b) la necesidad, o verificación de que la intervención en los derechos fundamentales, solo es válida al no existir medidas alternativas para alcanzar el objetivo final perseguido por la autoridad acusada. En otros términos, la intervención es necesaria cuando solo existe el medio elegido por el mismo ente, de donde surge que de existir otras alternativas que tengan la misma eficacia que la establecida por el organismo, la escogida no será necesaria,(16) y, c) la proporcionalidad estricta o ponderación, que permite valorar si la intensidad de la vulneración originada en la medida, está justificada por la mayor satisfacción de otro principio constitucional, lo que supone verificar los derechos que se verán protegidos y cuáles restringidos con la aplicación de la medida, lo que significa un examen del costo beneficio en términos de principios constitucionales.

4.1. Aplicación en el caso concreto el test de proporcionalidad.

Previo a emprender el análisis en concreto de los pasos que deben seguirse para establecer la constitucionalidad de la medida adoptada por las entidades demandadas, es indispensable recordar los supuestos fácticos y el apoyo probatorio de los mismos.

Justamente, de acuerdo a los hechos y pruebas obrantes en el expediente de tutela, encuentra la Sala que el señor Octavio Robledo Muñoz, es beneficiario del programa de solidaridad con el adulto mayor,(17) por cuenta del cual recibe bimensualmente la suma de $ 150.000, el que se ejecuta por el Consorcio Colombia Mayor 2013, conformado por las sociedades fiduciarias Fiduprevisora S.A., Fiducoldex S.A. y Fiducentral (fl. 13).

Luego de varios años intentando ser beneficiario de ese programa de solidaridad, el actor logró ser incluido en el mismo, cobrando la primera bimensualidad en marzo de 2013, para lo que exhibió la contraseña de su cédula de ciudadanía, por cuanto extravió el original del documento de identificación,(18) del que pidió duplicado en la Registraduría Delegada de Armenia desde comienzos del año en curso. Posteriormente en mayo del año que trascurre, cuando se acercó a efectuar el siguiente cobro, le fue negado su desembolso con fundamento en que la instrucción impartida por el consorcio encargado del programa que maneja los recursos girados como subsidios a los adultos mayores,(19) consistente en que los beneficiarios de ese beneficio debían presentar la cédula de ciudadanía, lo que a juicio del actor, afecta su mínimo vital, en razón a su precaria situación económica, se encuentra sin empleo, “casi en la indigencia”, sin familia y residenciado en una “piecita” por la que paga arriendo y, sufre de quebrantos de salud, particularmente de gastritis por el hambre que ha padecido, puesto que no tiene recursos económicos y debido a su avanzada edad no es fácil acceder a los mismos para su subsistencia.

El Consorcio Colombia Mayor 2013 en la contestación de la acción de tutela sostuvo que impartió instrucción a Efecty-Servientrega, empresas con las que se asegura a nivel nacional la cobertura de los subsidios a los adultos mayores, para que cancelaran las sumas respectivas a sus beneficiarios, solamente con la exhibición de la cédula de ciudadanía y no con la contraseña, buscando asegurar que los fraudes no permeen el programa y, asegurar así incurrir en posibles errores que conlleven a un posible detrimento en el patrimonio o en los recursos del Fondo de Solidaridad Pensional del cual es su administrador.

Enseguida, emprende la Sala la verificación en cuanto a si la indicada medida, encuentra justificación constitucional y no restringe irrazonablemente los derechos fundamentales alegados por el actor.

i) Idoneidad de la medida.

La medida utilizada por el Consorcio Colombia Mayor 2013, consistente en que las entidades financieras y las demás empresas de giros y cobros autorizadas, solo paguen efectivamente las sumas de dinero a los beneficiarios del subsidio luego de constatar el documento de identidad como lo es cédula de ciudadanía, es un medida idónea tendiente a asegurar que los dineros públicos que hacen parte del Fondo de Solidaridad Pensional, dentro de los que se encuentran los girados para cubrir la demanda de las personas adultas mayores en situación de vulnerabilidad, lleguen a sus verdaderos beneficiarios, evitando el fraude que pueda ocasionarse.

En ese sentido, no cabe duda que la medida utilizada, no solo es idónea en cuanto persigue materializar un fin constitucionalmente legítimo, cual es salvaguardar los dineros públicos y aplicar el principio de solidaridad social con quienes los requieren como son los adultos mayores, sin ninguna posibilidad económica para solventar sus necesidades primarias. Además, el control tendiente a verificar la identidad de los beneficiarios del subsidio, es un instrumento adecuado para lograr que los mismos se entreguen a sus verdaderos destinatarios.

ii) Necesidad de la medida.

Con la medida utilizada por el Consorcio Mayor Colombia 2013, se salvaguardan los recursos públicos y se asegura que sean recibidos efectivamente por quienes portan la cédula de ciudadanía y se identifiquen con ella al momento de reclamar los dineros, pero restringe la posibilidad de recibirlo a quienes hayan extraviado dicho documento y exhiban la “contraseña” o constancia de encontrarse en curso el trámite del duplicado de su cédula, lo que implica de suyo, que al no poder recibir esos recursos, se afecte su mínimo vital, cuando existen otras alternativas para determinar que quien presenta la “contraseña”, coincida con la persona beneficiaria del subsidio.

Ciertamente, en la constancia del trámite del duplicado de la cédula que expiden las registradurías delegadas, se consignan unos datos básicos como el número de identificación, apellidos, nombres, lugar y fecha de nacimiento, lugar y fecha de preparación del mismo, así como el número. De la misma forma, aparece la fotografía y la huella digital de quien la tramita el duplicado de dicho documento, como ocurre en el caso examinado (fl. 5).

A más de lo anterior, en la página web de la Registraduría Nacional del Estado Civil www.registraduria.gov.co, en el link “Certificado de vigencia de la cédula”, ubicado en la parte superior derecha, ingresando el número de cédula, puede obtenerse el certificado de vigencia del documento totalmente gratis, como en efecto lo expresó el a quo.

En ese orden, en el asunto analizado, para el Consorcio Colombia Mayor 2013 (o la empresa autorizada para el desembolso, previa instrucción del consorcio), no existía una sola alternativa para verificar la identidad del actor con miras a la entrega del subsidio, mediante la exhibición de la cédula de ciudadanía original, sino que contaba con los elementos de juicio de los que da fe la “contraseña”, además, puede verificarse el certificado de vigencia de su cédula en la página web de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Inclusive, podía utilizar otros métodos, si a ello había lugar, como lo es contrastar su huella dactilar con la que aparece en la “contraseña”.

En conclusión, aunque la medida utilizada consistente en la exigencia de la exhibición de la cédula de ciudadanía, es idónea, no es necesaria para el fin propuesto por quien la exige, porque existen otros métodos para que el Consorcio Colombia Mayor 2013, protegiera los recursos públicos y se asegurara que quien portaba la “contraseña”, efectivamente correspondía al señor Octavio Robledo Muñoz, beneficiario del subsidio.

(iii) Proporcionalidad en estricto sentido

Para esta Sala es claro, que si bien es cierto con la actuación de la demandada consistente en la exigencia de la cédula de ciudadanía original al actor para la entrega del subsidio, buscó salvaguardar los dineros públicos, como un deber constitucional, así como evitar fraude al sistema, también lo es que al contar con otras alternativas para cumplir con ese fin, restringió de forma desproporcionada el mínimo vital del actor, persona de la tercera edad, con quebrantos de salud, particularmente sufre de gastritis, que según su dicho, se originó porque no cuenta con recursos económicos que le permitan ingerir los alimentos necesarios para su nutrición, al estar “casi en la indigencia”. Además, no cuenta con familiares, vive solo en una habitación, por la que debe pagar un arriendo y de no hacerlo, se convertirá en un habitante de la calle.

La situación descrita, muestra que el actor se encuentra en una situación de debilidad manifiesta, circunstancia que a la luz del artículo 13 de la Constitución, implica que el Estado adopte una medida de discriminación positiva, tendiente a eliminar las causas la desigualdad en la que está sumido, que en este caso se concreta en que debe procederse a la entrega del subsidio al adulto mayor en aplicación del principio de solidaridad (C.P., arts. 1º y 95), con la sola exhibición de la “contraseña”, y, hasta tanto le sea expedida el “duplicado” de la cédula de ciudadanía. Debe insistir la Sala en que dicha medida, no se opone a que el consorcio, adopte los controles necesarios tendientes a establecer que quien exhiba la constancia del trámite de esa cédula de ciudadanía, corresponda al señor Octavio Robledo Muñoz.

Es decir, la exigencia al actor de la exhibición de su cédula de ciudadanía para recibir el subsidio, en las condiciones de vulnerabilidad en las que se encuentra, resulta una carga desproporcionada, difícil de soportar, máxime cuando los recursos económicos que representa el subsidio, si bien no solucionan completamente su situación económica, si pueden ser considerados como un aliciente de su precaria situación.

En síntesis, con la medida adoptada por la entidad demandada, resultan restringidos de forma desproporcionada e irrazonable los derechos fundamentales al mínimo vital y la vida digna del actor, razón por la cual en ese sentido se impone confirmar el fallo impugnado.

No obstante, se modificará lo ordenado al Registrador Nacional del Estado Civil, en cuanto a la expedición de la cédula de ciudadanía al señor Robledo Muñoz, para en su lugar disponer dicha orden en cabeza de los titulares de la Registraduría Delegada para el Registro Civil y a Identificación y de la Dirección Nacional de Identificación, encargados de la función de identificación, al tenor de lo dispuesto en los artículos 38 y 39 del Decreto 1010 de 2000.

De la misma manera, al verificarse que mediante contrato de encargo fiduciario 216 del 24 de mayo de 2013 (fls. 13 y 14), suscrito entre el Ministerio del Trabajo y el Consorcio Colombia Mayor 2013, este último es el que administra el Fondo de Solidaridad Pensional, y de esa manera también los recursos que se giran como subsidios a los adultos mayores y que a través de la gerencia general impartió la directiva del desembolso a sus beneficiarios, solamente mediante la exhibición de la cédula de ciudadanía, en su cabeza debe ponerse la responsabilidad de impartir a las entidades financieras o empresa de giros y pagos (Servientrega S.A. o a Efecty), la directriz, consistente en que en el caso del accionante, debe desembolsarse los dineros por tal concepto, con la presentación de la constancia de que su cédula de ciudadanía se encuentra en trámite, mientras la Registraduría Nacional del Estado Civil le expide “la copia o el duplicado” de ese documento.

Lo considerado en el párrafo anterior, no es óbice para que el municipio de Armenia a través de su representante legal, continué con la actividad desplegada en el sentido del control a través del reparto de las fichas por intermedio de la Secretaría de Desarrollo Social, de acuerdo a la nómina reportada por el operador del Programa Consorcio Colombia Mayor regional Pereira (fl. 23), y, de ser necesario, le preste la colaboración requerida al accionante en cuanto a la información relevante, y demás aspectos que se encuentren dentro de su órbita funcional para que el señor Robledo Muñoz supere la situación de vulneración de sus derechos fundamentales, de ser ese el caso.

En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria el Consejo Superior de la Judicatura administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

1. CONFIRMAR el numeral primero del fallo emitido el 15 de agosto de 2013, en cuanto a la protección de los derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, a la igualdad y a la tercera edad, invocados por Octavio Robledo Muñoz, contra el municipio de Armenia, Registraduría Nacional del Estado Civil y Consorcio Colombia Mayor, con vinculación de Servientrega S.A. y Efecty.

2. MODIFICAR el numeral segundo del fallo impugnado, en el sentido de ORDENAR a los titulares de de la Registraduría Delegada para el Registro Civil y la Identificación y de la Dirección Nacional de Identificación, para que dentro de los 15 días calendario siguientes a la notificación del fallo de tutela, si aún no lo han hecho, expidan la cédula de ciudadanía 4.530.034 al señor Octavio Robledo Muñoz, actividad de la que deberán informar inmediatamente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Quindío.

3. ORDENAR al Consorcio Colombia Mayor 2013, a través de su representanta legal, si aún no lo ha hecho, para que dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a la notificación del presenta proveído, autorice a Servientrega S.A. o a Efecty, la entrega de los dineros respectivos al señor Octavio Robledo Muñoz por concepto del subsidio al adulto mayor, con la sola exhibición de la “contraseña” o constancia de que se encuentra en trámite la expedición de su cédula de ciudadanía, sin que ello implique que no deba adoptar las medidas necesarias para constatar que se trata del citado ciudadano, actividad que deberá cumplir mientras que la Registraduría Delegada para el Registro Civil y la Identificación y la Dirección Nacional de Identificación, le expiden el citado documento de identificación.

4. CONFIRMAR el numeral quinto del fallo impugnado, en cuanto reconoció personería jurídica a la abogada Mariluz Isaza Zuluaga, para actuar dentro de la presente acción de tutela, como apoderada judicial del municipio de Armenia.

5. Una vez notificados todos los intervinientes, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

(1) En Sala 80 del 21 de octubre de 2013.

(2) Conformada por los magistrados Richard Navarro May (ponente) y Javier Andrade González.

(3) Al respecto, puede consultarse la Sentencia T-565 de 2011 de la Corte Constitucional.

(4) T-162 de 2013.

(5) Sentencia C-511 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(6) Sentencia T-069 de 2012.

(7) Sentencia T-1000 de 2012, recordada en la Sentencia T-162 del mismo año.

(8) Ibídem.

(9) Ejusdem.

(10) En la Sentencia T-162 de 2013, se recordó que “Ejemplo de ello es el error al bajar el ángulo que ocurrió en el caso de la señora Carmen Luz Robles. También se puede traer a discusión en este punto las sentencias T-963 de 2008 y T-006 de 2011, en las que frente a situaciones de doble cedulación, la Registraduría Nacional del Estado Civil optó por cancelar una, dejando vigente aquella con información errada. En la segunda providencia, la Sala de Revisión aprovechó para advertir que si bien la función adelantada por dicha entidad es necesaria y valiosa, también es cierto que “se trata de una facultad ejercida por humanos. Y, como en cualquier asunto humano, en la cancelación de una o más cédulas de ciudadanía pueden cometerse errores”.

(11) “Véase el caso conocido en la Sentencia T-177 de 2012 en el que el victimario se identificó a lo largo del proceso con un nombre y una cédula de ciudadanía que no le correspondía, lo que terminó en la condena de una persona totalmente ajena al delito. Obsérvese también como la Corte ha distinguido entre la simple identificación de un sujeto, y su completa individualización así: “Si bien es cierto que la negligencia o la astucia pueden conspirar contra la plena identificación del encartado, pudiendo ser este un indocumentado o utilizar varios nombres falsos, llegando incluso a poseer varios documentos de identidad; no ocurre lo mismo con su individualización es decir, con la determinación física del sujeto pasivo de la acción penal. En este orden de ideas, el nombre con que se haya conocido o dado a conocer el procesado cuenta de manera secundaria, importando realmente que no se dude de los rasgos físicos del presunto autor del delito” (Sent. T-020 de 2002)”.

(12) “Esta corporación ha sostenido que expedir la cédula de ciudadanía requiere la realización de procedimientos complejos para cotejar y tener certeza de la identidad de la persona, por lo cual la Sentencia T-532 de 2001 avaló un cierto término de tolerancia, que rodea el año, como un periodo comprensible en la elaboración y entrega de la cédula de ciudadanía. No obstante, hay múltiples casos cuya expedición ha sido prolongada más allá de todo plazo razonable y ha originado una violación de derechos fundamentales. Ver, por ejemplo, T-964 de 2001, T-1028 de 2001, T-1136 de 2001, T-1078 de 2001, T-118 de 2002, T-607 de 2002, T-056 de 2006, T-497 de 2006, T-610 de 2006, T-644 de 2007 y T-401 de 2008”.

(13) Al respecto, puede consultarse la Sentencia T-025 de 2004.

(14) Sobre el particular, en la Sentencia T-162 de 2013, la Corte sostuvo: “De esta manera, “el principio de proporcionalidad se aplica, por una parte, en relación con el principio de igualdad para evaluar si es válida una diferenciación entre personas, grupos o situaciones, pues (i) todo trato distinto debe basarse en razones constitucionales, y (ii) de no ser así, constituye una violación al principio de no discriminación”(14). Por otro lado, este mismo principio “es un instrumento de control sobre las actuaciones estatales”, ya que estas deben dirigirse al cumplimiento de los fines constitucionales esenciales. Así, si las medidas afectan o limitan derechos fundamentales, deben estar justificadas en términos constitucionales”.

(15) Sentencia T-561 de 2012, recordada en la Sentencia T-162 de 2013.

(16) En la Sentencia T-561 de 2012, sobre el tema, se indicó: “ No obstante, el juez constitucional debe respetar la facultad de configurar el derecho del legislador, y la de adelantar programas y ejecutar las políticas públicas de los órganos administrativos, por lo tanto, al realizar un juicio de necesidad, lo que debe hacer es, “a partir de conocimientos empíricos básicos disponibles a toda la sociedad, evaluar si existen medios que hipotéticamente, tengan la misma potencialidad de satisfacer el propósito legislativo, restringiendo en menor medida el derecho constitucional afectado”.

(17) Se parte de esa presunción, en la medida en que tanto el municipio de Armenia, como el Consorcio Colombia Mayor, en la respuesta a la acción de tutela parten de la base de esa circunstancia.

(18) Afirmación del accionante que se presume cierto en aplicación del principio constitucional de la buena fe (C.P., art. 83).

(19) Según lo afirmado por el Consorcio Colombia Mayor en la respuesta a la acción de tutela (fls. 14 del exp.).