Sentencia 2013-00249 de marzo 19 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 2013-00249-01.

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Recurso de apelación contra la sentencia de 20 de febrero de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.

Actoras: Oleaginosas Las Brisas S.A. y otras.

Bogotá, D.C., diecinueve de marzo de dos mil quince.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala:

En orden a estudiar el asunto que nos ocupa, la Sala analizará los siguientes puntos: 1) De los actos administrativos acusados; 2) De la violación del Principio de Legalidad; y, 3) De la violación del Principio de Confianza Legítima.

1. De los actos administrativos acusados.

Los actos administrativos demandados se encuentran contenidos en las Resoluciones 24 de 27 de enero de 2012, “por la cual se decide una investigación administrativa”; 344 de 30 de abril de 2012, “por la cual se deciden unos recursos de reposición”; y, 1512 de 3 de agosto de 2012, “por la cual se resuelve un recurso de apelación”, expedidas por la Dirección Territorial de Santander del Ministerio del Trabajo, que por su extensión no se transcriben, sin perjuicio de las citas específicas que se realizarán en atención a los cargos formulados por el apelante.

Mediante dichos actos se sancionó con multa por violación a la prohibición concerniente a la intermediación laboral a la sociedad OLEAGINOSAS LAS BRISAS S.A. y a las Cooperativas de Trabajo Asociado COOTRASEPAL, EL PROGRESO COOTRASOG, HORTRACOOP y COOPRAIZ, y por conductas relacionadas con incumplimiento de normas sobre riesgos profesionales y salud ocupacional, hoy riesgos laborales.

Se precisó en tales actos, en síntesis, que para el cumplimiento del objeto social de OLEAGINOSAS LAS BRISAS S.A., se debieron adelantar procesos y subprocesos tendientes a la siembra, corte de racimos, recolección de fruto, disposición de hojas, fertilización, labores de sanidad vegetal y mantenimiento de lotes; actividades que corresponden en su totalidad a la obligación contraída por las Cooperativas de Trabajo Asociado COOTRASEPAL, EL PROGRESO COOTRASOG, HORTRACOOP y COOPRAIZ en la oferta mercantil suscrita, encontrando que tanto las Cooperativas como la sociedad OLEAGINOSAS vulneraron el señalamiento contenido en el artículo 1º del Decreto 2025 de 2011, que prohíbe a las Cooperativas ejecutar actividades relacionadas con la producción del bien o giro propio del objeto social de la empresa, realizando las atinentes a la denominada intermediación laboral.

Agregan los actos demandados que se vulneró igualmente lo dispuesto en los artículos 17 del Decreto 4588 de 2006 y 7º de la Ley 1233 de 2008, que establecen la prohibición expresa a las Cooperativas de Trabajo Asociado de actuar como empresas de intermediación laboral.

Que, en consonancia con lo demostrado en la investigación administrativa y lo consignado en las ofertas mercantiles, la empresa contratante intervino directamente en las decisiones internas de las Cooperativas así como en la selección de los trabajadores asociados, ya que los contratantes convinieron, de conformidad con el numeral 2.1 de la oferta mercantil, en aceptar que OLEAGINOSAS LAS BRISAS S.A., efectuara “…los cambios en las programaciones diarias cuando por casos fortuitos y de acuerdo al criterio de ustedes, las condiciones lo exijan”; aspecto que además evidencia que las Cooperativas de Trabajo Asociado no tenían autonomía en la ejecución de los procesos contratados y en la ejecución de la labor de los trabajadores asociados en circunstancias de tiempo, modo y lugar, violando, en consecuencia, los literales f) y g) del artículo 3º del Decreto 2025 de 2011, que prohíben a dichas Cooperativas y al tercero que contrate con estas, estar involucrado en las conductas allí descritas.

Del acto ficto

Cabe destacar que asistió razón al a quo en cuanto consideró que no se está en presencia de un acto ficto, en lo que respecta al recurso de apelación interpuesto por COOTRASOG, toda vez que del contenido de la Resolución 344 de 30 de abril de 2012, que confirmó en todas sus partes la Resolución 24 de 27 de enero de 2012, se deduce que se concedió el recurso de apelación únicamente en lo concerniente al tema relacionado con la intermediación laboral. De ahí que, consecuente con ese acto, la Directora de Inspección, Vigilancia, Control y Gestión Territorial del Ministerio del Trabajo, enfatizara en la Resolución 1512 de 3 de agosto de 2012, que su competencia radicaba solamente frente al tema de la intermediación laboral, no así en lo tocante al incumplimiento de normas sobre riesgos profesionales.

2. De la violación del principio de legalidad.

Aducen las recurrentes, en síntesis, que se violó el principio de legalidad, toda vez que el Decreto 2025 de 8 de junio de 2011, sólo podía ser aplicado a conductas o hechos ocurridos con posterioridad a su entrada en vigencia.

Para facilitar la comprensión del asunto, procede la Sala, de conformidad con lo acreditado dentro del expediente, a efectuar una relación sucinta del trámite o recorrido de la actuación administrativa adelantada por la entidad accionada a efectos de tener claridad del procedimiento adelantado contra las demandantes.

Mediante Auto 14368-0837 de 15 de noviembre de 2011, la entonces Directora Territorial de Santander del Ministerio del Trabajo comisiona a unos funcionarios de dicha Dirección para que se trasladen a las instalaciones de las Cooperativas de Trabajo Asociado del Sector Palmero, con el fin de realizar visita general y en las cuales se allegaron documentos tales como relación total de asociados, certificados de la Superintendencia Solidaria, contratos de comodato y arrendamientos suscritos con OLEAGINOSAS LAS BRISAS S.A., ofertas mercantiles, pagos a la seguridad social integral, etc.

Mediante Auto 14368-1772 del 25 de noviembre de 2011, la Directora Territorial de Santander del Ministerio del Trabajo, comisiona a una inspectora de trabajo para iniciar investigación administrativa a la sociedad OLEAGINOSAS LAS BRISAS S.A. y a las Cooperativas de Trabajo Asociados demandantes en este proceso, con el fin de verificar la presunta intermediación laboral e incumplimiento de normas laborales, de conformidad con los hallazgos encontrados en las visitas realizadas.

Mediante Auto 14368-1876 de 21 de diciembre de 2011, la inspectora de trabajo comisionada ordena la práctica de pruebas.

A través de oficios y correos electrónicos se comunica a las investigadas acerca del auto de apertura de investigación administrativa y correspondiente decreto de pruebas dentro de las cuales se requerían contratos de prestación de servicios y documentos referentes a la verificación del cumplimiento de las normas de salud ocupacional, así como la recepción de testimonios e igualmente declaraciones libres de apremio a los representantes legales de las empresas investigadas.

Concluida la práctica de pruebas, se evaluó el total de las mismas y se determinó sancionar a las investigadas, estableciéndose, dentro de la actuación administrativa, la intermediación laboral presentada al darse el sistema de contratación de OLEAGINOSAS LAS BRISAS S.A. con las Cooperativas de Trabajo Asociado investigadas.

En las Resoluciones demandadas, se concluyó la vulneración de los artículos 18 del Decreto 4588 de 2006, 7º de la Ley 1233 de 2008, el inciso primero del artículo 63 de la Ley 1429 de 2010 y los literales c) y f) del artículo 3º del Decreto 2025 de 2011, “toda vez que en la contratación con la Cooperativas de Trabajo Asociado se evidenció con claridad la figura de la intermediación laboral”.

Las citadas disposiciones prevén, en lo pertinente:

— Artículo 18 del Decreto 4588 de 27 de diciembre de 2006:

“ART. 18.—Prohibición para quienes contraten con las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado. Sin perjuicio de lo previsto en los artículos 92 a 97 de la Ley 79 de 1988, las personas naturales o jurídicas que contraten con las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado no podrán ser miembros, ni intervenir directa o indirectamente en su organización y funcionamiento”.

— Artículo 7º de la Ley 1233 de 22 de julio de 2008:

“ART. 7º—Prohibiciones:

1. Las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado no podrán actuar como empresas de intermediación laboral, ni disponer del trabajo de los asociados para suministrar mano de obra temporal a terceros o remitirlos como trabajadores en misión. En ningún caso, el contratante podrá intervenir directa o indirectamente en las decisiones internas de la cooperativa y en especial en la selección del trabajador asociado.

2. Las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado no podrán actuar como asociaciones o agremiaciones para la afiliación colectiva de trabajadores independientes al Sistema de Seguridad Social ni como asociaciones mutuales para los mismos efectos.

3. Cuando se comprueben prácticas de intermediación laboral o actividades propias de las empresas de servicios temporales, el tercero contratante y las cooperativas o las precooperativas de trabajo asociado, serán solidariamente responsables por las obligaciones que se causen a favor del trabajador asociado y las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado quedarán incursas en las causales de disolución y liquidación previstas en la ley, sin perjuicio del debido proceso, y les será cancelada la personería jurídica.

4. Tanto la potestad reglamentaria como la disciplinaria sólo será ejercida por la precooperativa o cooperativa de trabajo asociado. En ningún caso, tales potestades podrán ser ejercidas por el tercero contratante. Si esto llegare a suceder se configurará de manera automática un contrato de trabajo realidad y, además, el contratante deberá soportar los efectos previstos en el numeral anterior, sin perjuicio de otras consecuencias legales”.

— Artículo 63, inciso primero, de la Ley 1429 de 29 de diciembre de 2010:

“ART. 63.—CONTRATACIÓN DE PERSONAL A TRAVÉS DE COOPERATIVAS DE TRABAJO ASOCIADO. El personal requerido en toda institución y/o empresa pública y/o privada para el desarrollo de las actividades misionales permanentes no podrá estar vinculado a través de Cooperativas de Servicio de Trabajo Asociado que hagan intermediación laboral o bajo ninguna otra modalidad de vinculación que afecte los derechos constitucionales, legales y prestacionales consagrados en las normas laborales vigentes. …”.

— Artículo 3º, literales c) y f), del Decreto 2025 de 8 de junio de 2011:

“ART. 3º—Las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado y el tercero que contrate con estas y esté involucrado en una o más de las siguientes conductas será objeto de las sanciones de ley cuando:

… c) La cooperativa o precooperativa no tenga la propiedad y la autonomía en el uso de los medios de producción, ni en la ejecución de los procesos o subprocesos que se contraten.

… f) Las instrucciones para la ejecución de la labor de los trabajadores asociados en circunstancias de tiempo, modo y lugar no sean impartidas por la cooperativa o precooperativa. …”.

Advierte la Sala, respecto del cargo aducido por las actoras en su recurso de apelación, que el Decreto 2025 de 2011, dado su carácter reglamentario, contiene disposiciones generales para facilitar la aplicación de normas superiores y anteriores a él, tales como la Ley 1233 de 2008 y el artículo 63 de la Ley 1429 de 2010.

Ahora bien, se observa que la decisión sancionatoria no tuvo su fundamento único en las ofertas mercantiles y los contratos de comodatos suscritos los días 31 de enero y 1º de marzo de 2011, sino también en los hallazgos efectuados en las visitas, en los interrogatorios y versiones libres de los representantes legales de las entidades demandantes, en el incumplimiento de los compromisos adquiridos de acuerdo con los hallazgos encontrados en las visitas realizadas, todo lo cual se desarrolló con posterioridad a la vigencia del Decreto 2025 de 8 de junio de 2011.

De la lectura de los actos administrativos acusados, advierte la Sala, igualmente, que las sanciones económicas que se impusieron a las demandantes, no solo se fundamentaron en la violación al Decreto 2025 de 2011, sino también en la vulneración de otras disposiciones iguales o superiores a ésta, como el Decreto 4588 de 2006 y las Leyes 1233 de 2008 y 1429 de 2011, cuyo texto se inscribió anteriormente.

Destaca la Sala que el Decreto 2025 del 8 de junio de 2011, que entró en vigencia el citado día, tras haberse publicado en el Diario Oficial 48094, es reglamentario del artículo 63 de la Ley 1429 de 2010, artículo que, como ya se vio, claramente prohíbe la vinculación del personal requerido en toda institución o empresa pública o privada para el desarrollo de actividades misionales permanentes, a través de cooperativas de trabajo asociado que hagan intermediación laboral y contempla la sanción de multas de hasta cinco mil salarios mínimos legales mensuales vigentes (5.000 smlmv), por lo que con base en esta sola Ley se hacía procedente la sanción impuesta, de ahí que para la Sala, el cargo en estudio, relativo a la violación del principio de legalidad, no tenga vocación de prosperidad.

3. De la violación del Principio de Confianza Legítima.

Consideran las recurrentes que se violentó el principio de confianza legítima al no valorar el contenido del “Acta de Cumplimiento y Seguimiento” en la cual se acordó la constitución de mesas en las que se vigilaría el cumplimiento de las observaciones efectuadas por el Ministerio del Trabajo.

Reprochan, pues, que mientras se suscribía el mencionado documento, el Ministerio del Trabajo seguidamente iniciaba investigación administrativa por los mismos hechos.

En orden al estudio de esta censura, resulta oportuno traer a colación la noción y alcance del principio controvertido.

La Corte Constitucional, en Sentencia C-717 de 2012, señaló:

“El principio de confianza legítima tiene fundamento en el principio de buena fe estipulado en el artículo 83 de la Constitución.

A partir de la norma constitucional, esta Corporación expresó que la confianza legítima “consiste en que la administración por medio de su conducta uniforme hace entender al administrado que su actuación es tolerada. Es decir, que las acciones de la administración durante un tiempo prudencial hacen nacer en el administrado la expectativa de que su comportamiento es ajustado a derecho.

Más adelante añade la Corte los elementos que se deben presentar para que pueda configurarse la confianza legítima:

“El principio de confianza legítima, particularmente, se basa en tres presupuestos: (i) la necesidad de preservar de manera perentoria el interés público; (ii) una desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la administración y los administrados; y (iii) la necesidad de adoptar medidas por un período transitorio que adecuen la actual situación a la nueva realidad. De esta forma, el principio de buena fe, en su dimensión de confianza legítima, compele a las autoridades y a los particulares a conservar una coherencia en sus actuaciones, un respeto por los compromisos adquiridos y una garantía de estabilidad y durabilidad de la situación que objetivamente permita esperar el cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico”.

De acuerdo con lo anterior, la Administración no puede en forma sorpresiva modificar las condiciones en que se encuentra el administrado, el cual está convencido de que su actuar se ajusta a derecho. Así, según la Corte, este principio pretende proteger a los ciudadanos de los cambios bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades.

En tal sentido, el principio de confianza legítima previene a los operadores jurídicos de “contravenir sus actuaciones precedentes y de defraudar las expectativas que se generan en los demás, a la vez que compelen a las autoridades y a los particulares a conservar una coherencia en sus actuaciones, un respeto por los compromisos adquiridos y una garantía de estabilidad y durabilidad de las situaciones que objetivamente permitan esperar el cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico”.

Este principio ha sido aplicado por la Corte Constitucional en diferentes escenarios, como en el de los vendedores ambulantes, en el que se suscitaba un conflicto entre el derecho al trabajo y el espacio público”.

Observa la Sala, del contenido del “Acta de Cumplimiento y Seguimiento” (visible a fls. 286 a 289, cdno. ppal.), que en momento alguno la Administración creó expectativas favorables y razonables a las demandantes, en torno a que las conductas constitutivas como violatorias del ordenamiento jurídico no serían investigadas y sancionadas.

Entiende la Sala que el propósito de la reunión que dio lugar a las suscripción del mencionado documento fue el levantamiento del cese de actividades en el Municipio de Puerto Wilches, así como el restablecimiento de la normalidad laboral de las empresas ubicadas allí, pactándose mecanismos para subsanar las situaciones que pudieran desconocer la ley sin que se suponga en el documento que la Administración pública deba abstenerse de cumplir su deber legal de iniciar, sustanciar, tramitar y culminar, con apego al debido proceso constitucional, las investigaciones administrativas referentes a violaciones al ordenamiento jurídico.

Así pues, para la Sala, tampoco tiene vocación de prosperidad este cargo, por lo que confirmará la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia del 20 de febrero de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»