Sentencia 2013-00305 de mayo 19 de 2016

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera Ponente:

Martha Teresa Briceño de Valencia (E)

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de mayo de dos mil dieciséis (2016).

Rad.: 540012333000201300305 01 [21953]

Actor: Seguros del Estado S.A. (NIT 860.009.578-6)

Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN

Asunto: Excepciones. Mandamiento de pago

EXTRACTOS: «CONSIDERACIONES DE LA SALA

En los términos del recurso de apelación, corresponde a la Sala establecer si la Resolución 312-90 del 7 de febrero de 2013, y su confirmatoria, la Resolución 262 del 9 de abril de 2013, que rechazaron las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago 302-18 del 4 de mayo de 2012 expedido contra Seguros del Estado S.A., respecto de las obligaciones derivadas de sanciones por devolución y/o compensación improcedente impuestas por la DIAN a Margarita Marleny Rozo Morales, se ajustan a la legalidad.

En el recurso de apelación, la entidad demandada se opuso a que el tribunal declarara probadas las excepciones de “falta de título ejecutivo” y “falta de ejecutoria del título”, propuestas por Seguros del Estado S.A., porque las comunicaciones enviadas a la sociedad para hacerse parte en el proceso sancionatorio fueron eficaces, pues le permitieron ejercer los derechos de defensa y de contradicción en su calidad de deudora solidaria, y porque, además, el título ejecutivo se consolidó con la ejecutoria de las resoluciones sanción.

El artículo 860 del estatuto tributario(28), vigente para los hechos que se debaten, estableció que si los contribuyentes presentan solicitud de devolución, acompañada con una garantía a favor de la Nación, la administración deberá hacer entrega del cheque, título o giro dentro de los 10 días siguientes.

Indicó, además, que si la Administración le notifica al contribuyente la liquidación oficial de revisión al contribuyente dentro del término de vigencia de la garantía (dos años(29)), el garante será solidariamente responsable de las obligaciones garantizadas, incluyendo el monto de la sanción por improcedencia de la devolución, que se harán exigibles cuando quede en firme, ante la jurisdicción o ante la Administración, la liquidación oficial de revisión o la sanción por devolución improcedente.

Para hacer exigible “...la cancelación de las obligaciones pendientes más los intereses respectivos(30)en cabeza del garante y de la interpretación del numeral 5 del artículo 828 del Estatuto tributario y del artículo 860 del mismo estatuto, se evidencia que el título ejecutivo está compuesto por la garantía prestada, cuyo beneficiario es la Nación, y por el acto “...de la Administración que declare el incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas”, esto es, de la resolución sanción, que se hace exigible a partir de su ejecutoria.

En los términos del artículo 829 del estatuto tributario, la ejecutoria de los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo, ocurre: i) “Cuando contra ellos no proceda recurso alguno”; ii) “Cuando vencido el término para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma””; iii) “Cuando se renuncie expresamente a los recursos o se desista de ellos” y, iv) “Cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso”.

En esas condiciones, el siniestro cubierto por la garantía ocurre con la expedición de la resolución sanción, y en ese ese momento nace el interés y la legitimación del garante (compañía de seguros) para actuar en el procedimiento que se adelanta ante la administración(31), pues en ese acto administrativo se declara la improcedencia de la devolución y se ordena el reintegro a que haya lugar.

Al respecto, la Sala precisó(32):

“En efecto, la Sala ha dicho que el artículo 860 del estatuto tributario, vigente para la época de los hechos, preveía que cuando el contribuyente presentaba con la solicitud de devolución una garantía a favor de la Nación, por un valor equivalente al monto objeto de devolución, la administración debía entregar el cheque, título o giro dentro de los cinco días siguientes. Si dentro del término de vigencia de la garantía, que era de seis meses, la administración practicaba requerimiento especial o notificaba el pliego de cargos para imponer la sanción por devolución improcedente, el garante respondía solidariamente por las obligaciones garantizadas y por la sanción por devolución improcedente establecida en el artículo 670 del estatuto tributario, con los intereses correspondientes. Estas obligaciones se harían efectivas una vez quedara en firme la liquidación oficial o la sanción. 

A su vez, el artículo 828 [4] del estatuto tributario, establece que prestan mérito ejecutivo las garantías y cauciones otorgadas a favor de la Nación para afianzar el pago de las obligaciones tributarias, a partir de la ejecutoria del acto administrativo que declare el incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas. 

De la interpretación armónica de los artículos 828 [4] y 860 del estatuto tributario se desprende que en el caso de devoluciones con garantía, el acto que determina la responsabilidad del garante y la exigibilidad de la obligación a su cargo es la resolución que declara la improcedencia de la devolución y ordena el reintegro. Para que dicho acto administrativo pueda servir de fundamento para el cobro coactivo debe estar ejecutoriado, esto es, que se cumpla respecto de él alguno los presupuestos de que da cuenta el artículo 829 ibídem. 

Así mismo, la resolución ejecutoriada, que declara la improcedencia de la devolución y la póliza o garantía, integran el título ejecutivo que sirve de base para el mandamiento de pago”. (Se subraya).

Por lo anterior, la Sala(33) reitera que la resolución sanción se debe notificar a la compañía aseguradora para que pueda ejercer sus derechos de defensa y de contradicción, y para que, en los términos del artículo 829 del Estatuto tributario, ese acto administrativo quede ejecutoriado frente al garante y pueda servir de fundamento del procedimiento de cobro coactivo.

A partir de las anteriores consideraciones, en el expediente está demostrado que la Administración expidió las resoluciones sanción 072412010000135 del 29 de abril de 2010, 072412010000136 del 30 de abril de 2010 y 072412010000137 del 30 de abril de 2010, respecto de las devoluciones realizadas a la contribuyente Marleny Margarita Rozo Morales, que estaban amparadas por las garantías expedidas por la sociedad actora.

Consta que los actos administrativos referidos no le fueron notificados a la demandante, que era garante de las obligaciones en estos contenidas, lo que le impidió ejercer los derechos de defensa y de contradicción que le asistían mediante la interposición de los recursos respectivos, y que estos, en caso de haber sido presentados fueran resueltos, para efectos de que dichos actos quedaran ejecutoriados en los términos previstos por el artículo 829 del estatuto tributario.

Así las cosas, como los actos administrativos que sirvieron de fundamento al cobro coactivo no quedaron ejecutoriados frente a la actora, porque no le fueron notificados, no se configuró en debida forma el título ejecutivo en su contra, lo que constituye una razón suficiente para que la Sala confirme, en lo pertinente, la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.

De otro lado, en el recurso de apelación la entidad demandada alegó que, como la actora presentó recurso, se notificó por conducta concluyente de las resoluciones de sanción.

Sobre este punto, la Sala advierte:

i) Que la administración no identificó cuál fue el recurso que interpuso la sociedad garante para que se entendiera notificada por conducta concluyente de las resoluciones sancionatorias y, que si se refiere a los recursos de reconsideración interpuestos contra dichos actos, estos fueron presentados por el contribuyente, no por la sociedad demandante.

ii) Que la afirmación sobre la interposición de recursos es contraria a las argumentaciones de la administración, según las cuales, el garante no ejerció sus derechos de defensa y de contradicción contra dichos actos administrativos, lo que por demás no fue puesto de presente en el procedimiento de cobro coactivo que se discute, ni mucho menos en la contestación de la demanda.

De otro lado, teniendo en cuenta que la administración no incurrió en ilegalidad alguna en sus actuaciones y que las costas del proceso no están demostradas en el expediente, la Sala levantará la condena decretada por el tribunal.

En ese orden de ideas, la Sala revocará el numeral Quinto de la sentencia del 29 de enero de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander; en lo demás, la confirmará.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. REVÓCASE el numeral QUINTO de la sentencia del 29 de enero de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander. En su lugar, dispone NEGAR la condena en costas.

En lo demás, CONFÍRMASE la sentencia apelada

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

Consejeros: Martha Teresa Briceño de Valencia, Presidenta de la sección—Hugo Fernando Bastidas Bárcenas—Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

28 “ART. 860.—Devolución con presentación de garantía. Cuando el contribuyente o responsable presente con la solicitud de devolución una garantía a favor de la Nación, otorgada por entidades bancarias o de compañías de seguros, por valor equivalente al monto objeto de devolución, la administración de impuestos, dentro de los diez (10) días siguientes deberá hacer entrega del cheque, título o giro.

La garantía de que trata este artículo tendrá una vigencia de dos años. Si dentro de este lapso, la administración tributaria notifica liquidación oficial de revisión, el garante será solidariamente responsable por las obligaciones garantizadas, incluyendo el monto de la sanción por improcedencia de la devolución, las cuales se harán efectivas junto con los intereses correspondientes, una vez quede en firme en la vía gubernativa, o en la vía jurisdiccional cuando se interponga demanda ante la jurisdicción administrativa, el acto administrativo de liquidación oficial o de improcedencia de la devolución, aún si éste se produce con posterioridad a los dos años”.

29 La Sala, mediante Auto de 28 de agosto de 2013, Exp. 19880, C.P. Martha Teresa Briceño, precisó que “...el artículo 860 del estatuto tributario exige que la notificación de la liquidación oficial de revisión, dentro del término de vigencia de la póliza, debe hacerse solo al contribuyente y no al garante de la obligación, en razón a que este es un acto de determinación tributaria y el contribuyente es el titular de la relación jurídica sustancial y el directo responsable del pago del tributo”.

30 Artículo 26 del estatuto tributario.

31 El auto del 21 de mayo de 2014, Exp. 19879, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, indicó que “...el “siniestro”, que estaría constituido por la resolución que impone la sanción o por la ejecución forzosa de la sanción dentro del proceso coactivo administrativo, es cuando surge el interés o legitimación de las compañías de seguros, en su calidad de aseguradoras, para actuar dentro del proceso que se surta ante la administración tributaria y/o demandar, ante la jurisdicción contencioso administrativa, los actos que ella expida, en el límite de cobertura de la póliza de seguro”.

32 Sentencia 17374 del 13 de junio de 2011, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

33 Entre otras sentencias, la 12466 del 12 de abril de 2002, C.P. German Ayala Mantilla; 12644 del 12 de septiembre de 2002, C.P. María Inés Ortiz Barbosa; 15264 del 29 de junio de 2006, C.P. María Inés Ortiz Barbosa; 16885 del 11 de noviembre de 2009, C.P. Héctor J. Romero Díaz; 19223 del 29 de octubre de 2014, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; 20493 del 27 de agosto de 2015, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; 21108 del 12 de marzo de 2015, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.