Sentencia 2013-00319/21308 de diciembre 6 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 17001-23-33-000-2013-00319-01 (21308)

Ref.: Nulidad y restablecimiento del derecho

Actor: Central Lechera de Manizales S.A. Celema

Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN

Consejero Ponente:

Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto

Bogotá D.C., seis de diciembre de dos mil diecisiete.

«EXTRACTOS: Consideraciones de la Sala.

Corresponde a la Sala determinar la legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales se modificó la declaración del impuesto sobre la renta del año gravable 2008, presentada por Central Lechera de Manizales S.A. Celema.

Corresponde a la Sala establecer, en primer lugar, si se notificó en debida forma la resolución Resolución 900.092 de 25 de febrero de 2013, mediante la cual la subdirección de gestión de recursos jurídicos de la dirección de gestión jurídica resolvió el recurso de reconsideración presentado contra la liquidación oficial de revisión 102412012000007 de veintitrés (23) de enero de 2012, proferida por la jefe división de gestión de liquidación de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de Manizales.

En el evento que se declare que el acto se notificó en debida forma, la Sala deberá estudiar si se cumplieron los requisitos para acceder a la deducción por inversión en activos fijos reales productivos a la que se refiere el artículo 158-3 del Estatuto Tributario.

Notificación de la resolución que resuelve el recurso de reconsideración. Reiteración jurisprudencial(15). 

El Tribunal le dio la razón a la demandante, porque la DIAN no notificó en término y en debida forma la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, en la medida en que contabilizó los diez (10) días para la notificación personal, teniendo en cuenta inclusive el día en que se realizó la introducción al correo del aviso de citación y no desde el día siguiente.

El a quo señaló que el término debía transcurrir desde el día siguiente a la introducción al correo el 25 de febrero de 2013, esto es, desde el 26 de febrero hasta el 11 de marzo de 2013 y fijar el edicto el 12 de marzo de 2013 hasta el 26 del mismo mes y año.

La DIAN indicó que se notificó en debida forma la resolución que resolvió el recurso, porque los 10 días para la notificación personal se cuentan desde la fecha de introducción al correo del aviso de citación.

Pues bien, para el análisis del asunto es necesario referirse a la normativa que establece el término para resolver el recurso de reconsideración y la configuración del silencio administrativo positivo, esto es, los artículos 732 y 734 del Estatuto Tributario que prevén lo siguiente:

“ART. 732.—Término para resolver los recursos. La administración de impuestos tendrá un (1) año para resolver los recursos de reconsideración o reposición, contado a partir de su interposición en debida forma.

(…).

“ART. 734.—Silencio administrativo. Si transcurrido el término señalado en el artículo 732, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, el recurso no se ha resuelto, se entenderá fallado a favor del recurrente, en cuyo caso, la administración, de oficio o a petición de parte, así lo declarará.

En relación con el artículo 732 del Estatuto Tributario que establece que el término para resolver el recurso de reconsideración es de un año, contado a partir de su interposición en debida forma, la Sala ha señalado que no basta que en ese plazo sea proferido el acto sino que es necesario que en ese mismo lapso se dé a conocer al interesado mediante la notificación, pues hasta que el contribuyente no lo conozca no produce efectos jurídicos.

En efecto, en cuanto la expresión “resolver” contenida en este artículo, la jurisprudencia(16) ha precisado que la decisión a la que se refiere la ley, es la “notificada legalmente”, vale decir, dentro de la oportunidad legal, ya que de otra manera no puede considerarse resuelto el recurso, como quiera que si el contribuyente no ha tenido conocimiento del acto administrativo, este no produce los efectos jurídicos correspondientes y, por tanto, no puede tenerse como fallado el recurso presentado(17).

Además, la Sala, en oportunidad anterior, precisó que el plazo de “un año”, previsto en el artículo 732 del Estatuto Tributario, es un término preclusivo, porque el artículo 734 del Estatuto Tributario establece que se configura el silencio administrativo positivo ante su incumplimiento. Al ser un término preclusivo, se entiende que al vencimiento del mismo, la administración pierde competencia para manifestar su voluntad y, en ese orden, el acto deviene en nulo(18).

Ahora bien, en relación con la notificación del acto que resuelve el recurso de reconsideración, el inciso segundo del artículo 565 del Estatuto Tributario establece lo siguiente:

“ART. 565.—Formas de notificación de las actuaciones de la administración tributaria. (…)

Las providencias que decidan recursos se notificarán personalmente, o por edicto si el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, no compareciere dentro del término de los diez (10) días siguientes, contados a partir de la fecha de introducción al correo del aviso de citación. En este evento también procede la notificación electrónica.

(…).

Como se advierte, para notificar la resolución que resuelve un recurso de reconsideración, se acude de manera principal a la notificación personal y si no es posible surtir la notificación por este medio, se acude a la notificación por edicto de manera subsidiaria.

Ahora bien, en relación con la forma de contar el término contenido en el inciso 2º del artículo 565 del Estatuto Tributario, se advierte que, como lo señaló la recurrente, en la Sentencia C-929 de 2005, la Corte Constitucional declaró exequible la expresión “contados a partir de la fecha de introducción al correo del aviso de citación” del artículo 565 del Estatuto Tributario, con fundamento en que dicha expresión significa que “el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, cuenta con el término establecido en la norma (diez días), para acudir ante la administración a fin de ser notificado de manera personal o, en su defecto, si no comparece se procederá a la notificación por edicto. Es decir, los términos para la interposición de las acciones correspondientes, comienzan a contarse a partir de la realización de la notificación, y no como lo interpreta el actor, desde el día de la introducción al correo del aviso de citación, el cual tiene precisamente ese efecto, citar al interesado para que se notifique del acto particular que ha resuelto su recurso”.

En ese entendido, el criterio actual de la Sala, en relación con el artículo 565 del Estatuto Tributario, se concreta en que:

“3.4. Habida consideración que el artículo 565 del Estatuto Tributario establece que la notificación personal debe practicarse dentro de los 10 días siguientes, contados desde el envío de la citación, y el artículo 59 del Código de Régimen Político y Municipal dispone que los términos señalados en días se cuentan hábiles, debe entenderse que dicho plazo empieza a correr a partir del primer día hábil siguiente a la introducción de correo del aviso citatorio. Y, no desde el recibo de la citación, como lo pretende la actora”(19) (negrillas fuera de texto).

Precisado lo anterior, en el expediente están probados los siguientes hechos:

• El 25 de enero de 2012, Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Manizales notificó la liquidación oficial de revisión 102412012000007, por la cual modificó la declaración del impuesto sobre la renta del año gravable 2008 presentada por Central Lechera de Manizales S.A. Celema(20).

• El 22 de marzo de 2012, el representante legal de la sociedad interpuso recurso de reconsideración contra la liquidación oficial(21).

• El 25 de febrero de 2013, la subdirección de gestión de recursos jurídicos de la dirección de gestión jurídica profirió la Resolución 900.092 por medio de la cual decidió confirmar la liquidación oficial recurrida(22).

• El 25 de febrero de 2013, la DIAN introdujo al correo el aviso de citación Nº 109 mediante el cual citó al representante legal de la actora para notificarlo de manera personal de la Resolución 900.092 de la misma fecha(23).

• El 11 de marzo de 2013, ante la no comparecencia del representante legal a notificase de manera personal, la DIAN procedió a fijar por 10 días el edicto 027 para notificar la Resolución 900.092 y lo desfijó el 22 de marzo del mismo año.

De acuerdo con lo anterior, el 22 de marzo de 2012 la sociedad interpuso el recurso de reconsideración contra la liquidación oficial de revisión, por lo que la entidad demandada tenía hasta el 22 de marzo de 2013 para notificar en debida forma la resolución que resolviera el recurso, como lo establece el artículo 732 del Estatuto Tributario.

Observa la Sala, que la DIAN resolvió el recurso de reconsideración mediante la Resolución 900.092 de 25 de febrero de 2013 y procedió a ordenar la notificación de acto administrativo al representante legal de Central Lechera de Manizales S.A. Celema en forma personal o por edicto, en los términos del inciso 2º del artículo 565 del Estatuto Tributario.

Para dar cumplimiento a lo anterior, el 25 de febrero de 2013, el funcionario notificador expidió el aviso de citación Nº 109, mediante el cual citó al representante legal de Central Lechera de Manizales S.A. Celema con el fin de notificarle la mencionada resolución, citación que se introdujo al correo el mismo día de expedición del acto administrativo que resolvió el recurso y fue recibida en la empresa al día siguiente.

Así pues, como el aviso de citación Nº 109 fue introducido por correo el 25 de febrero de 2013, los 10 días que tenía el representante legal de la actora para notificarse personalmente de la decisión del recurso, debían contarse a partir del día hábil siguiente a dicha fecha, esto es, el 26 de febrero de 2013. Por tanto, el término para la notificación personal vencía el 11 de marzo de 2013(24).

En esas condiciones, la DIAN no estaba facultada para fijar el edicto el día 11 de marzo de 2013, porque el representante legal de la sociedad tenía hasta ese día para acudir a la entidad y notificarse de forma personal del acto administrativo. De no haber acudido el representante legal a notificarse dentro de los términos legales que tenía para hacerlo, el edicto se debió fijar el 12 de marzo de 2013 hasta el 26 del mismo mes y año.

Por consiguiente, la notificación del acto administrativo que decidió el recurso de reconsideración no se ajustó a los preceptos legales aplicables al caso concreto, motivo por el cual, de conformidad con lo previsto en el artículo 734 del Estatuto Tributario, la consecuencia de ese hecho es que el recurso de reconsideración interpuesto se entiende fallado a favor de la demandante.

En este punto se precisa, como lo señaló el a quo, que aún si la DIAN hubiera realizado la notificación por edicto en los términos antes explicados, la notificación de la resolución del recurso de reconsideración hubiera resultado extemporánea, si se tiene en cuenta que el recurso fue interpuesto el 22 de marzo de 2013 y el edicto se desfijó el 26 de marzo siguiente.

Ahora bien, como está demostrado en el expediente, la demandante tuvo conocimiento del acto administrativo por conducta concluyente cuando protocolizó la configuración del silencio administrativo positivo mediante la escritura pública 1.168 el 17 de julio de 2013 de la Notaria Primera de Manizales(25), esto es, cuando ya había transcurrido la oportunidad para notificar la resolución que resolvió el recurso de reconsideración.

En esas condiciones, se configuró la falta de competencia temporal frente a la Resolución 900.092 de 25 de febrero de 2013 y, por ende, el silencio administrativo positivo, como lo decidió el a quo, razón por la cual no prospera el recurso de apelación interpuesto por la demandada.

Se observa que, como lo puso de presente la DIAN en los alegatos de conclusión, si bien la jurisprudencia ha señalado que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no es el mecanismo idóneo para promover la declaratoria del silencio administrativo positivo, aunque, las decisiones que nieguen ese derecho pueden controvertirse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo(26), la Sala advierte que la decisión del a quo resulta acorde con lo probado en el proceso y a los efectos previstos en las normas que fueron analizadas.

Condena en costas.

Finalmente, se observa que, a la luz de los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 (num. 8º) del Código General del Proceso, no procede la condena en costas en esta instancia a la parte vencida, por cuanto en el expediente no se encuentran pruebas que las demuestren o justifiquen.

En consecuencia, se confirmará la sentencia y no se condenará en costas en esta instancia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia de 5 de junio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas.

2. Sin condena en costas en esta instancia.

Cópiese, notifíquese y envíese al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

(15) Sentencias del 8 de septiembre de 2016, exp. 18945, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; 20 de septiembre de 2017, exp. 20890, M.P. (e) Stella Jeannette Carvajal Basto y 19 de octubre de 2017, exp. 22283, M.P. Milton Chaves García.

(16) Sentencia del 23 de junio del 2000, exp. 10070, M.P. Delio Gómez Leyva, reiterada el 23 de agosto de 2002, exp. 13829, M.P. María Inés Ortiz Barbosa.

(17) Sentencia del 12 de abril de 2007, exp. 15532, M.P. María Inés Ortiz Barbosa.

(18) Sentencia del 21 de octubre de 2010, exp. 17142, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

(19) Exp. 18945, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

(20) Fls. 1116 a 1137, cdno. a. 2c.

(21) Fls. 1139 a 1167, cdno. a. 2c.

(22) Fls. 1200 a 1215, cdno. a. 2c.

(23) Fl. 1216, cdno. a. 2c.

(24) Los días 2, 3, 9 y 10 de marzo de 2013 no son días hábiles para contar los términos.

(25) Fls 128 a 176, cdno. d.

(26) Sentencia de 19 de enero de 2012, exp. 17578, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

Aclaración de voto

La Sala confirmó la sentencia del 5 de junio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que en su parte resolutiva declaró “la ocurrencia del fenómeno jurídico del silencio administrativo positivo” y la nulidad de los actos de determinación.

A pesar de estar de acuerdo con la decisión, por encontrar que se configuró la falta de competencia temporal frente a la Resolución 900.092 de 25 de febrero de 2013, que confirmó la liquidación oficial recurrida, aclaro el voto para precisar que en mi opinión no es indispensable declarar la ocurrencia del silencio administrativo, aunque si pueden controvertirse por esta acción los actos en los que tiene incidencia tal figura(1).

Por esto, se debía confirmar únicamente la orden de declarar nulos los actos de determinación demandados por falta de competencia temporal, como consecuencia del silencio administrativo positivo.

Fecha ut supra, 

Jorge Octavio Ramírez Ramírez

(1) Ver en igual sentido sentencias del 19 de enero de 2012 radicado No. 85001-23-31-000-2007-00120-01 (17578) C.P Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, del 12 de noviembre de 2015, radicado No. 76001-23-31-000-2008-00569-01 (20900) C.P Martha Teresa Briceño de Valencia y del 13 de septiembre de 2017, radicado 05001-23-31-000-2011-00984-01 (21514) CP Jorge Octavio Ramírez Ramírez.