Sentencia 2013-00333 de febrero 22 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Expediente: 52001-23-33-000-2013-00333-01 (4073-2014)

Consejero Ponente:

Dr. Carmelo Perdomo Cuéter

Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: Aura Elisa Mora Tobar

Demandado: Municipio de Pasto

Tema: Renuncia. aceptada; reintegro por estabilidad laboral reforzada por condición de pre pensionada; pensión gracia.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

5.1. Competencia.

Conforme a la preceptiva del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esta corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia.

5.2. Problema jurídico.

Corresponde a la Sala determinar si la actora tiene derecho a que se le reintegre al empleo de docente, del que presentó renuncia y le fue aceptada, pues creía que en el momento de su dimisión se encontraba en condición de pre pensionada y podría tener derecho a que se le otorgara la pensión gracia.

5.3. Caso concreto.

A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta corporación, se destaca:

a) Decreto 712 de 26 de agosto de 2008, del Secretario de Educación de Pasto, por medio del cual se le acepta la renuncia presentada por la actora, el 21 de agosto del mismo año, al cargo de docente de la planta global del sector educativo del municipio de Pasto, a partir del 1º de septiembre siguiente (fl. 34).

b) Escrito de la accionante, de 24 de mayo de 2013, en el que pide del alcalde de Pasto dejar sin efectos el Decreto 712 de 2008, por el que se le aceptó la renuncia al empleo de docente, pues se encontraba en la condición de protección constitucional reforzada y requiere ser reintegrada a él para obtener la pensión gracia (fl. 58-72).

c) Oficios SEM-PR713-2013 y SEM-PR 769-13, de 12 y 27 de junio de 2013, respectivamente, por los que el Secretario de Educación de Pasto resuelve de manera negativa la solicitud arriba relacionada y un recurso de reposición contra esa respuesta (fl. 29-33).

d) Sentencia del Tribunal Administrativo de Nariño, de 11 de febrero de 2011, en primera instancia, debidamente ejecutoriada, en la que se niegan las súplicas de una demanda interpuesta por la actora contra la Caja Nacional de Previsión Social para que se le reconociera y ordenara el pago de la pensión gracia (fl. 35-57).

e) Resolución 7859 de 23 de marzo de 2007, del gerente general de la Caja Nacional de Previsión Social, por la que se le negó la pensión gracia a la demandante (fl. 90-92).

De las pruebas que obran en el expediente, se colige que la accionante prestó servicios, con algunos intervalos, como docente en el departamento de Nariño y en el municipio de Pasto, entre el 7 de septiembre de 1978 y el 30 de agosto de 2008. A este ente territorial, fue incorporada mediante Decreto 614 de 12 de octubre de 2004 y se le aceptó la renuncia (presentada ago. 21/2008) al cargo de docente de la planta global de personal del sector educativo, a partir del 1º de septiembre siguiente, según la Resolución 712 de 26 de los mismos mes y año, del Secretario de Educación de Pasto.

No obstante, el 24 de mayo de 2013 formuló petición ante el Alcalde de Pasto, en el sentido de que se le reintegrara al empleo que había renunciado, «pues tenía la condición de empleada cobijada por la protección constitucional reforzada, debido a su condición de pre pensionada» (fl. 58). Esta solicitud le fue denegada por los actos administrativos acusados.

Alega la cualidad de pre pensionada, según se afirma en el recurso de apelación, en el entendido de que en el momento de dimitir estaba convencida de que cumplía los requisitos para obtener la pensión gracia (fl. 17)(1); aunque ya esta le había sido negada por la Caja Nacional de Previsión Social por Resolución 7859 de 23 de marzo de 2007, del gerente general (fl. 90-92).

Luego, el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia de 11 de febrero de 2011, en el proceso 09-0372, en el que pretendía el reconocimiento de dicha pensión, negó las pretensiones de la demanda, pues «La prueba que se deja analizada permite a la Sala concluir que la actora no ha demostrado haber prestado servicios docentes computables para efectos de la pensión gracia por un lapso de 20 años [solo acreditó 19 años, 6 meses y 2 días], exigencia que hace el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 para tener derecho a la pensión gracia» (fl. 218). Dicha providencia quedó ejecutoriada el 28 de febrero de 2011, toda vez que no se interpuso recurso de apelación ante esta corporación.

Así y todo, de haber renunciado al empleo que ejercía de manera voluntaria y libre, pues el acto de aceptación de renuncia [Res. 712, ago. 26/2008, del Secretario de Educación de Pasto (fl. 34)] no se cuestiona, la actora pide de la administración municipal su reintegro porque considera que se encuentra en la condición de pre pensionada y cobijada por la protección constitucional de estabilidad reforzada, dentro de los últimos tres años de vinculación laboral y próximos a la adquisición de la pensión de jubilación o vejez, como lo ha establecido la jurisprudencia constitucional y el artículo 12 de la Ley 790 de 2002, sobre el programa de renovación de la administración pública(2).

Se debe señalar que el concepto de estabilidad laboral reforzada es de desarrollo jurisprudencial, con fundamento en el artículo 53 de la Constitución Política, que consagra la estabilidad en el empleo, con el fin de garantizar al servidor una seguridad mínima de su permanencia en él ante una decisión arbitraria del empleador; y, como lo expresó la Corte Constitucional, en Sentencia C-470 de 25 de septiembre de 1997(3).

[...] en general el derecho a la estabilidad laboral consiste en la garantía que tiene todo trabajador a permanecer en el empleo y a obtener los correspondientes beneficios salariales y prestacionales, incluso contra la voluntad del patrono, si no existe una causa relevante que justifique el despido [...] Por ello, en función del principio de la estabilidad laboral, y de la especial protección al trabajo (C.P., arts. 25 y 53), no basta el deseo empresarial para que pueda cesar una relación de trabajo sino que es necesario que se configure una justa causa, en los términos señalados por la ley, y en armonía con los valores constitucionales.

En tal virtud, la estabilidad laboral reforzada persigue salvaguardar el derecho al trabajo de aquellos empleados que por determinadas circunstancias se hallan en estado de vulnerabilidad manifiesta y que no puedan ser despedidos, sin que medie una justa causa, como madres cabeza de familia, que carecen de otras opciones económicas; las personas con limitación física, mental, visual, sicológica o auditiva; mujeres en estado de embarazo; los servidores que cumplan la totalidad de los requisitos, edad y tiempo de servicio, para disfrutar de su pensión de jubilación o de vejez en el término de tres (3) años (L. 790/2002, art. 12).

Y sobre estos últimos, la Corte Constitucional, en Sentencia T-156 de 14 de marzo de 2011(4), manifiesta que deben tener una protección especial constitucional porque «las personas próximas a pensionarse, que se encuentren bien sea en el marco de un proceso de reestructuración del Estado, de liquidación de una entidad, o de cualquier otra situación en la cual entren en tensión los derechos al mínimo vital y al trabajo, frente a la aplicación de disposiciones que impliquen el retiro del cargo; en aras de garantizar el disfrute de la pensión de vejez como manifestación del derecho a la seguridad social» (resaltado fuera de texto).

Así las cosas, como puede apreciarse, la condición sine qua non para que pueda predicarse el estado de pre pensionado es que la persona esté vinculada a la administración pública, y no como en el presente asunto que la actora dimitió al cargo que desempeñaba (a partir de sep. 1º/2008) y cinco años más tarde formuló ante su antiguo empleador solicitud de reintegro (mayo 24/2013), con el argumento de que cuando se separó del empleo lo hizo con la creencia de que cumplía los requisitos para que se le reconociera la pensión gracia.

Este razonamiento resulta contradictorio porque, como atrás se anotó, la Caja Nacional de Previsión Social, por medio de Resolución 7859 de 23 de marzo de 2007, del gerente general, le había negado un año antes de su retiro el reconocimiento y pago de la pensión gracia (fl. 90-92), es decir, tenía conocimiento de que no satisfacía los requisitos legales exigidos (L. 114/13, L. 116/28, L. 37/33). Y, posteriormente, el Tribunal Administrativo de Nariño, en sentencia de 11 de febrero de 2011, que quedó ejecutoriada el 28 de febrero siguiente, negó las súplicas de la demanda en que la accionante aspiraba a que se le reconociera la prestación (fl. 35-57).

Por otra parte, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido clara en que el fundamento de la estabilidad laboral de los pre pensionados «tiene origen constitucional y, por ende, resulta aplicable en cada uno de los escenarios en que entren en tensión los derechos al mínimo vital y la igualdad, frente a la aplicación de herramientas jurídicas que lleven al retiro del cargo»(5), como para hacer realidad su derecho a la dignidad humana, lo cual no se demuestra en el proceso, sino que, por el contrario, se afirma en el hecho 5 de la demanda que «la entidad demandada, mediante Resolución 462 de veintisiete (27) de julio de dos mil siete (2007), ya le había reconocido y ordenado el pago de la PENSIÓN DE JUBILACIÓN, a partir del siete (07) de diciembre de dos mil cinco (2005), con fundamento en el mismo tiempo de servicio», lo que desvirtúa la vulneración del mínimo vital (fl. 5).

En lo que hace a la condena en costas, que incluye las agencias en derecho que correspondan a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, se pronunció esta corporación en sentencia de 1º de diciembre de 2016(6), en el sentido de que «corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma».

Por ello, esta Sala considera que el artículo 365 del Código General del Proceso, por remisión del 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella adolece de temeridad o mala fe, actuación que no se observa en el proceso.

Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará parcialmente la sentencia apelada en cuanto negó las súplicas de la demanda; pero se revocará, en el ordinal segundo, respecto de la condena en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Confírmase parcialmente la sentencia proferida el 11 de julio de 2014 por el Tribunal Administrativo de Nariño, que negó las pretensiones de la demanda incoada por la señora Aura Elisa Mora Tobar contra el municipio de Pasto, conforme a lo expuesto en la parte motiva.

2. Revócase su ordinal segundo, en el sentido de que no hay lugar a condena en costas.

3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.

Notifíquese y cúmplase.»

1 «[...] y que la solicitud de desvinculación del cargo presentada por la demandante obedeció a la creencia de que ya tenía consolidado su derecho a la pensión de jubilación gracia y que por lo tanto no fue voluntaria, porque es indiscutible que ninguna persona no puede tener la libre voluntad de renunciar a una prestación social que como la de jubilación va a ser el soporte de su vida cuando ya no está en posibilidades de trabajar [...]».

2 Ley 790 de 2002, artículo 12. Protección especial. «De conformidad con la reglamentación que establezca el Gobierno Nacional, no podrán ser retirados del servicio en el desarrollo del programa de renovación de la administración pública las madres cabeza de familia sin alternativa económica, las personas con limitación física, mental, visual o auditiva, y los servidores que cumplan con la totalidad de los requisitos, edad y tiempo de servicio, para disfrutar de su pensión de jubilación o de vejez en el término de tres (3) años contados a partir de la promulgación de la presente ley».

3 Corte Constitucional, Sentencia C-470 de 25 de septiembre de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

4 Corte Constitucional, Sentencia T-156 de 14 de marzo de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa.

5 Corte Constitucional, Sentencia T-186 de 10 de abril de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).