Sentencia 2013-00361 de marzo 5 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: Exp. AP 2013-00361-01

Actores: Robert Dimas Doria y otro.

Acción popular

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González.

Bogotá, D.C., cinco de marzo de dos mil quince.

Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Santa Cruz de Lorica (demandado) en contra de la sentencia de 24 de julio de 2014, proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba.

I. Antecedentes:

I.1. Los señores Robert Dimas Doria y Lizardo Hernández Hernández, respectivamente, Presidente y Secretario de la Junta de Acción Comunal del Corregimiento Candelaria Arriba sector Corea del municipio Santa Cruz de Lorica (Córdoba) instauraron, por conducto de apoderado, acción popular en contra del departamento de Córdoba y el municipio de Santa Cruz de Lorica, por considerar vulnerados los derechos colectivos consagrados en los literales h) y j) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998.

I.2. Hechos

Se resumen, de la siguiente forma:

Expresaron que la margen izquierda del río Sinú comprende 19 corregimientos, 164 veredas y caseríos, con una población de 42.000 habitantes, zona rural que tiene una extensión territorial de 73% de todo el municipio de Santa Cruz de Lorica.

Afirmaron que esta zona se ha caracterizado por estar abandonada y deprimida, que carece de servicios de agua potable y saneamiento básico, incluso hay caseríos y veredas que no tienen letrinas y “los campesinos tienen que realizar sus necesidades fisiológicas en bolsas y luego botarlas al monte”.

Sostuvieron que ante la ausencia de agua potable, la Asocomunal de la margen izquierda del río Sinú(1), consiguió un carro cisterna ante la Unidad de Riesgos y Desastres de Bogotá para que fuera a repartir agua, el cual ha sido trasladado desde el municipio de Caucasia (Antioquia).

Señalaron que el municipio de Santa Cruz de Lorica, el 4 de abril de 2013, suspendió el servicio de repartición de agua, lo que afectó los derechos fundamentales a la vida, dignidad humana, libre desarrollo de la personalidad y mínimo vital de los campesinos de la región y de paso se violaron los artículos 311 y 365 de la Carta Política; 6º de la Ley 1551 de 2012; 5º de la Ley 142 de 1994 y la Ley 1523 de 2012.

Manifestaron que dicha situación, dio origen a la instauración de una acción de tutela en contra del alcalde del municipio de Santa Cruz de Lorica, la cual fue conocida por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de la referida entidad territorial, quien tuteló los derechos fundamentales a la vida, salud y dignidad humana de los campesinos de la región del citado municipio, debido a la carencia de agua potable para el consumo humano en esa zona.

Argumentaron que en virtud de lo anterior, presentaron solicitud ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio para que les fuera suministrado el preciado líquido a toda la región de la margen izquierda del Río Sinú.

Relataron que mediante escrito número 7321-2-66647 de 8 de febrero de 2013, dicha cartera ministerial les indicó que existen recursos a través del programa “agua y saneamiento para la prosperidad”, pero que el responsable de esto es el ente territorial.

Mencionaron que posteriormente, el citado ministerio mediante escrito número 7321-2-88872 de 13 de febrero de 2013, les comunicó que el municipio de Santa Cruz de Lorica en los últimos tres años no había viabilizado proyectos aunque “existen recursos suficientes para emprender el macro-proyecto de llevar el agua desde el río Sinú a toda esa zona de la margen izquierda que comprende 19 corregimientos y 164 veredas y caseríos, con 42.000 habitantes que carecen del preciado líquido y consumen agua de pozos, estancos o jagüeis contaminados por estiércol de animales e incluso por insecticidas…”.

Precisaron que de igual manera, por escrito número 7321-2-24691 de 4 de abril de 2013, les fue informado que efectivamente existen recursos a través del “Programa para la Prosperidad”, por lo que le compete a la entidad municipal presentar los proyectos para acabar con las penurias y sufrimientos de esos campesinos al no tener agua potable ni saneamiento básico en su región.

Adujeron que mediante escrito número 7323-2-28646 de 10 de mayo de 2013, les fue reiterada la existencia de recursos para apoyar los proyectos que viabilice el alcalde de Santa Cruz de Lorica y que se encuentran a la espera de que estos se presenten para poder priorizar la consecución de recursos para llevar el agua desde el río Sinú en una extensión de 34.8 km.

Arguyeron que la Secretaría de Infraestructura de la gobernación de Córdoba a través de Oficio S.I. número 677 de 14 de junio de 2013, en respuesta al derecho de petición elevado por la asociación comunal de la margen izquierda del río Sinú, expresa que en su Plan de Desarrollo “Gestión de buen gobierno para la prosperidad de Córdoba 2012-2015”, en el capítulo 3º infraestructura de obra para el desarrollo, artículo 24, “Programa 6: Agua y saneamiento para la prosperidad”, pretende aumentar la cobertura de servicios públicos de acueducto y alcantarillado en el departamento de Córdoba, incluyendo el municipio de Santa Cruz de Lorica, por consiguiente, consideran que existe el presupuesto necesario no solo para elaborar el macro-proyecto sino en sí el mismo proyecto para beneficiar a toda la región de la margen izquierda del río Sinú del citado municipio.

Indicaron que presentaron un derecho de petición ante Aguas de Córdoba para que realizaran el macro-proyecto de llevar el agua desde el río Sinú a toda la zona de la margen izquierda, quien en respuesta número 855 de 1º de agosto de 2013, les informa que los recursos para la elaboración del citado macro-proyecto deben ser suministrados por la Gobernación de Córdoba o el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, entes en los que hay recursos suficientes, lo que hace procedente esta acción popular contra tales entidades incluido el municipio de Santa Cruz de Lorica.

Adujeron que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, a través de escrito de 4 de abril de 2013, les informó que ha requerido varias veces al señor alcalde José Francisco Jattin Corrales, pero que no ha obtenido respuesta alguna frente a la solicitud de proyectos para acabar con la falta de agua y saneamiento básico.

Arguyó que, posteriormente, la citada entidad de vigilancia y control, por escrito de 18 de julio de 2013, requirió al secretario de planeación municipal de Santa Cruz de Lorica, para que informara, por un lado, el por qué “las empresas radicadas en ese informe” no están registradas e inscritas en el Registro Único de Prestadores de Servicio Público, RUPS; y, por el otro, acerca de las actividades adelantadas por la alcaldía para suministrar agua potable a la población ubicada en la margen izquierda del río Sinú.

Finalmente, expresaron que dicha superintendencia, mediante escrito de 14 de marzo de 2013, “requiere a la Procuraduría General de la Nación, para que a su vez requiera al alcalde municipal de Santa Cruz de Lorica, para que suministre el agua y si se han tomado las actuaciones para solucionar este problema… y le exija explicación al burgomaestre sobre el particular”.

I.3. Pretensiones

Se pretende la protección de los derechos colectivos consagrados en los literales h) y j) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998 y en consecuencia, se le solicite a las entidades demandadas:

● Suministrar agua potable y saneamiento básico a la zona rural de la margen izquierda del río Sinú que comprende 19 corregimientos, 164 veredas y caseríos así como 42.000 habitantes.

● Designar el presupuesto para la elaboración del macro-proyecto de llevar el agua desde el río Sinú a toda la población del municipio de Santa Cruz de Lorica y para la ejecución de dicho proyecto, de conformidad con los artículos 311 de la Constitución Política; 6º de la Ley 1551 de 2012 y 5º de la Ley 142 de 1994, teniendo en cuenta la carencia de agua y la calidad de la escasa que se está consumiendo.

● Reconocer el incentivo a favor del apoderado de los actores así como de los testimonios que se van a recepcionar, quienes necesariamente deben sufragar viáticos y gastos para rendir las declaraciones a solicitar.

I.4. Defensa

I.4.1. La Nación - Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, actuando por conducto de apoderado, contestó la demanda y se opuso a sus pretensiones. En esencia, adujo lo siguiente:

Que le asiste “falta de legitimidad en la causa por pasiva”, dado que las pretensiones incoadas no involucran lo establecido en el Decreto 3571 de 2011, “Por el cual se establecen los objetivos, estructura, funciones del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio”, en la medida en que dicha entidad es el organismo rector encargado de definir las políticas y regulaciones a nivel nacional en materia del medio ambiente, uso del suelo y ordenamiento urbano, agua potable y saneamiento básico, desarrollo territorial y urbano, así como la política de habitación integral.

Expresó que la función administrativa pretendida por la parte actora, le corresponde al municipio de Santa Cruz de Lorica, teniendo en cuenta que en cumplimiento del artículo 365 superior y la Ley 142 de 1994, se realizó una distribución de competencias entre la Nación, los departamentos y los municipios, por lo que en este sentido el nivel nacional se encarga de forma general de ofrecer apoyo financiero, técnico y administrativo a los prestadores de servicios públicos domiciliarios; el departamento cumple igualmente, funciones de apoyo y coordinación; y, el nivel del municipio se encarga de ejecutar, en la medida en que es el responsable de asegurar la prestación efectiva de los servicios públicos a sus habitantes; por tanto, las gestiones relacionadas directamente con la formulación de los proyectos pretendidos son de su competencia, según lo dispuesto en los artículos 5º de la Ley 142 de 1994 y 3º, numeral 5º de la Ley 136 de la citada anualidad.

Afirmó que a su vez, el artículo 162 de la Ley 142 de 1994, asignó competencias al anterior Ministerio de Desarrollo Económico, asumidas por el actual Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, que apuntan, en general, a la asistencia técnica, diseño, coordinación y promoción de programas en agua potable y saneamiento básico, por lo que se configura como el ente rector encargado de dictar las políticas y normatividad de carácter nacional en materia de vivienda, servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, además de las funciones establecidas por las leyes 489 de 1998 y 99 de 1993.

Precisó que en materia de agua potable y saneamiento básico, dicha entidad ministerial, en cumplimiento de las funciones establecidas al viceministerio de agua y saneamiento básico en el Decreto 3771 de 2011, es la responsable de presentar propuestas relacionadas con la formulación, implementación, seguimiento y evaluación de las políticas, así como de las estrategias, programas y planes de agua potable y saneamiento básico.

Sostuvo que en ejercicio de dichas competencias y a partir de lo determinado por el Gobierno Nacional dentro del plan nacional de desarrollo en relación con la estrategia para agua potable y saneamiento, ha venido trabajando en los planes departamentales para el manejo empresarial de los servicios de agua y saneamiento.

Señaló que estos planes departamentales de agua, PDA, son un conjunto de estrategias de planeación y coordinación interinstitucional formuladas y ejecutadas con el objeto de lograr la armonización integral de los recursos y la implementación de esquemas sostenibles en la prestación de los servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, teniendo en cuenta las características locales, la capacidad institucional de las entidades territoriales y personas prestadoras de servicios públicos, así como la implementación efectiva de esquemas de regionalización.

Manifestó que los PDA-PAP se han desarrollado como el mecanismo fundamental de implementación de estrategias del sector a través de planes de inversión integrales, prioritariamente con perspectiva regional, los cuales podrán incluir un componente de pre inversión y que articula diferentes fuentes públicas de recursos, sistema general de participaciones, regalías y aportes de las corporaciones autónomas regionales.

Argumentó que en lo que respecta al municipio demandado, que se encuentra vinculado al PDA de Córdoba de acuerdo con lo informado por el gestor de PDA-PAP “Aguas de Córdoba S.A. E.S.P” para la inclusión de los proyectos de agua potable y saneamiento básico en el plan anual de inversiones, el cual es la hoja de ruta que determina cuáles proyectos se van a ejecutar en cada vigencia fiscal, los mismos deben ser concertados entre el municipio, como entidad territorial fundamental conocedora de las necesidades de sus habitantes y el departamento, para definir entre otras cosas la fuente de financiación de los mismos; por lo que considera que es el alcalde quien debe gestionar ante el gestor, la formulación de los proyectos para la zona rural del municipio Santa Cruz de Lorica.

Relató que también se configura una “ausencia de nexo causal”, pues de acuerdo con la sentencia de 16 de julio de 1996(2), en la que se explica la responsabilidad del Estado, se requiere, entre otras, “una relación de causalidad entre la falta o falla de la administración y el daño, sin la cual aún demostrada la falta o falla del servicio, no habrá indemnización”, nexo que no acaece en el sub examine.

I.4.2. El departamento de Córdoba, actuando por conducto de apoderada, contestó la demanda y se opuso a sus pretensiones. En esencia, adujo lo siguiente:

Que en el sub lite existe “inepta demanda”, por cuanto la Ley dispone un requisito de procedibilidad para la admisión de toda demanda en la que se persiga la protección de derechos e intereses colectivos, por lo que al no haber cumplido la parte actora con tal exigencia, la demanda se torna inepta.

Explicó que es necesario que antes de que el interesado incoe la acción popular, solicite ante la autoridad o el particular, en ejercicio de funciones administrativas, que adopte las medidas necesarias de protección de los derechos e intereses colectivos amenazados o vulnerados y si tal autoridad o particular, no atiende dicha reclamación dentro de los quince días siguientes a la presentación de la solicitud o se niega a ello, podrá acudirse ante el juez. Aunque, excepcionalmente, se podrá prescindir de este requisito, cuando exista inminente peligro o se esté ad portas de un perjuicio irremediable, situación que ha de ser sustentada en la demanda, lo cual no se presenta en el sub examine.

Arguyó que de igual forma, se configura una “falta de legitimación en la causa por pasiva”, dado que la responsabilidad por la prestación del servicio público de agua potable solicitado en la presente demanda, recae de manera exclusiva en el municipio de Santa Cruz de Lorica.

I.4.3. El Municipio de Santa Cruz de Lorica, actuando por conducto de apoderado, contestó la demanda y se opuso a sus pretensiones. En esencia, adujo lo siguiente:

Que cuenta con 15 acueductos rurales en la “margen izquierda”(3), sin embargo, aclaró que el 30% no está en funcionamiento debido a deficiencia en la calidad del agua potable, dado que son administrados por asociaciones de usuarios los cuales carecen de capacidad técnica y de apoyo económico por parte de los beneficiarios, para el pago del servicio de energía eléctrica, químicos y personal capacitado que necesitan estos acueductos.

Indicó que en el año 2012, en los citados acueductos se presentaban las siguientes falencias:

● Deficiencia en las plantas de tratamientos, las cuales requieren acciones prioritarias para optimizarlas y rehabilitarlas.

● Falta de contrato para la prestación del servicio de acueducto, con las empresas comunitarias que prestan el servicio de acueducto, ya que dicha entidad territorial solo le transfiere a una de ellas el subsidio del servicio, conforme a la Ley 142 de 1994.

● Falta de acueducto para los corregimientos de Candelaria y Las Camorras, ubicados en la margen izquierda.

Alegó que la Ley 550 lo limita frente a la inversión, en la medida en que le exige que gran parte de los recursos se dirijan al pago de las acreencias o deudas de vigencias pasadas, por tal razón, no resultan procedentes las pretensiones de la acción de la referencia, dado que las obras deben hacerse de acuerdo con los recursos que tenga en su momento el ente territorial.

Precisó que ello no quiere decir, que no ejecute las gestiones pertinentes y necesarias para mitigar el problema planteado, pues en efecto, se ha invertido en agua potable para la margen izquierda a través de los siguientes contratos:

“1.—CMC 00469/071 de 2012 expansión de red primaria para el suministro del servicio de agua potable al sector Las Mercedes corregimiento del campano de los indios zona rural municipio Santa Cruz de Lorica. El valor del presente contrato es de veinticinco millones doscientos cuatro mil trescientos setenta y cinco pesos ($ 25.204.375) m/cte.

2.—Contrato 027 mejoramiento de acueductos rurales afectados por la ola invernal 2010, en los corregimientos de Remolino, San Sebastián, La Doctrina - Santa Lucía y el Guanabano - Manantial - Campo Alegre en el municipio de Santa Cruz de Lorica departamento de Córdoba. El cual tuvo un valor de novecientos cuatro millones ochocientos ochenta y cinco mil doscientos cuarenta y tres pesos ($ 904.885.243) m/cte. de este contrato pertenecen a la margen izquierda:

Acueducto de Guanábano - Manantial - Campo Alegre: en este acueducto se realizaron las siguientes actividades: Mejoramiento de planta de tratamiento, mejoramiento de captación, ampliación de redes de distribución y ampliación de represa.

Acueducto de Remolino: en este acueducto se realizaron las siguientes actividades: mejoramiento de planta de tratamiento, mejoramiento de captación, ampliación de redes de distribución y ampliación de represa.

3.- CMC 044 DE 2013 expansión de redes hidráulicas y construcción de caseta de rebombeo para el suministro de agua potable en el caserío de La Esperanza en el corregimiento del Campano de los Indios zona rural del municipio Santa Cruz de Lorica. El cual tiene un valor de veintiséis millones trescientos dos mil setecientos sesenta y siete pesos ($ 26.302.767) m/cte.

4.- Proyecto optimización de acueducto de Cotocá Arriba - reparación del dique de la represa que surte de agua al acueducto del Rodeo municipio de Santa Cruz de Lorica departamento de Córdoba. El cual tiene un valor de mil noventa y nueve millones ciento veintinueve mil seiscientos noventa y seis ($ 1.099.129.696) m/cte., con este proyecto se pondrán a funcionar los 2 acueductos rurales más importantes que son:

Acueducto de Cotocá Arriba: en este se construirá captación, planta de tratamiento, cambio y ampliación de redes de acueducto para favorecer al corregimiento de Cotocá Arriba, Castilleral y Vereda Islas de Saba.

Acueducto el Rodeo: este acueducto se le repara el dique de la represa para poder ponerlo en funcionamiento y beneficiar los corregimientos más grandes de la margen izquierda como son El Rodeo y El Lazo”.

Adujo que para el 2014, la administración municipal, suscribió los contratos para diseñar los acueductos que faltan en la margen izquierda como son: los del corregimiento de Candelaria, Las Camorras, San Anterito y Puerto Eugenio. Así como la capacitación y actualización de las juntas administradoras de los acueductos rurales. Razón por la cual, alega que no es cierto que toda la margen izquierda del río Sinú se encuentre sin servicio de agua potable.

Arguyó que pretender que a través de una sentencia judicial se le imponga a dicha entidad territorial “una obligación de hacer, de gran envergadura en medio de la inocultable escases de recursos que presenta el municipio demandado, que incluso se encuentra acogido a la Ley 550” resultaría en una “disfuncionalidad de grandes magnitudes” por convertir esta acción constitucional en un mecanismo de planificación.

Expresó que el Consejo de Estado, en providencia de 26 de octubre de 2006(4), mencionó que no se puede desconocer que para la realización de cualquier obra y en especial, para aquellas de gran magnitud, existe una normativa legal y constitucional en materia de gasto y distribución presupuestal, así como de procedimientos de contratación, que no se pueden omitir.

II. Fundamentos del fallo impugnado

La Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo Córdoba, en sentencia de 24 de julio de 2014, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. En esencia, adujo lo siguiente:

Que después de efectuar un análisis de las leyes 472 de 1998 y 142 de 1994 (modificada por la Ley 689 de 2009), así como de los artículos 365 a 370 de la Constitución Política, concluyó que es el municipio de Santa Cruz de Lorica la entidad territorial competente para prestar el servicio público de acueducto, alcantarillado y aseo a su población, con apoyo financiero, técnico y administrativo del departamento de Córdoba y de la Nación.

Expresó que si bien, el departamento de Córdoba se encuentra llamado por la Constitución y la ley a suministrar apoyo económico, técnico y administrativo a las entidades prestadoras de servicios públicos o a los municipios que hayan asumido directamente la prestación de dichos servicios en las funciones inherentes de su potestad, lo cierto es que la competencia de asegurar la prestación de los servicios públicos se encuentra a cargo de los municipios.

Afirmó que, por lo anterior, consideraba pertinente declarar probada la excepción propuesta por el departamento de Córdoba relativa a la “Falta de legitimidad en la causa por pasiva” y no probada la de “inepta demanda”, por obrar a folios 28 a 29 del expediente el Oficio S.I. 677-2013 de 14 de junio de 2013, por el cual la secretaría de infraestructura del departamento de demandado da respuesta al derecho de petición de 22 de mayo de la citada anualidad.

Declaró igualmente probada la excepción de “falta de legitimidad por pasiva”, propuesta por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y que, por sustracción de materia, se abstenía de decidir acerca de la de “nexo causal”.

Efectuó una relación de las pruebas allegadas al proceso así como un análisis concienzudo de las mismas y, concluyó que, en ninguno de los corregimientos ubicados en la zona rural del municipio de Santa Cruz de Lorica en la margen izquierda del río Sinú se prestan los servicios públicos domiciliarios de acueducto y aseo.

Sostuvo que en los corregimientos de El Rodeo, El Lazo, Los Gómez y sus veredas aledañas, San Nicolás de Bari, Las Flores, Cotocá Abajo, San Anterio, y el centro de afluencia El Playón, el servicio público domiciliario de acueducto no es suministrado o es deficiente.

Señaló que lo anterior, pone en evidencia la vulneración del derecho colectivo de acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, por lo que en el numeral quinto del fallo en cuestión, ordenó al alcalde del municipio de Santa Cruz de Lorica, en el término de 9 meses:

● Implementar, construir, operar y mantener en adecuado funcionamiento las redes de alcantarillado de todos los corregimientos de la zona rural del municipio, ubicados en la margen izquierda del río Sinú;

● Ejecutar las acciones necesarias para realizar el transporte, tratamiento y disposición final de los residuos, principalmente líquidos, generados en todos los corregimientos de la zona rural de la citada entidad territorial, ubicados en la margen izquierda del río Sinú;

● Implementar, construir, operar y mantener en adecuado funcionamiento las redes de acueducto de los corregimientos de El Rodeo, El Lazo, Los Gómez y sus veredas aledañas, San Nicolás de Bari, Las Flores, Cotocá Abajo, San Anterio, y el centro de afluencia El Playón, ubicados en la margen izquierda del río Sinú;

● Ejecutar acciones necesarias con el fin de distribuir agua apta para el consumo humano, incluyendo su conexión, medición, captación, procesamiento, tratamiento, almacenamiento, conducción y transporte en los corregimientos de El Rodeo, El Lazo, Los Gómez y sus veredas aledañas, San Nicolás de Bari, Las Flores, Cotocá Abajo, San Anterio, y el centro de afluencia El Playón ubicados en la margen izquierda del río Sinú; y

● Ejecutar las acciones necesarias para realizar la recolección, transporte, tratamiento, y disposición final de residuos, principalmente sólidos, generados en todos los corregimientos de la zona rural del Municipio de Santa Cruz de Lorica, ubicados en la margen izquierda del río Sinú.

Señaló que de igual forma, se deben mantener en adecuado funcionamiento las redes de acueducto de los corregimientos Nariño, Palo de Agua, Manantial, Campo Alegre, El Guanábano, Los Higales, Campano de los Indios, Villa Concepción, Remolino y veredas aledañas, Cotocá Arriba, Castilleral, veredas Boca del Guamal, y Sito Nuevo (Corregimiento de los Monos), ubicados en la margen izquierda del río Sinú, cuyas plantas de tratamiento, según información otorgada funcionan, a fin de continuar suministrando agua potable apta para el consumo humano.

Aclaró que pese a haberse declarado probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva con respecto al departamento de Córdoba y al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, se les exhortó para que brinden con celeridad y de conformidad con la ley, el apoyo financiero, técnico y administrativo que el municipio de Santa Cruz de Lorica requiera para la implementación, construcción, operación y mantenimiento de las redes de acueducto y alcantarillado de todos los corregimientos de la zona rural del citado ente territorial.

Finalmente, denegó el incentivo por haberse derogado a través de la Ley 1425 de 2010.

III. Fundamentos de la impugnación

El municipio de Santa Cruz de Lorica, por conducto de apoderado, impugnó la sentencia de 24 de julio de 2014, proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba. En esencia adujo, lo siguiente:

Que es imposible cumplir con lo referente a diseñar, construir y mantener el alcantarillado rural, por cuanto la población de la margen izquierda es muy dispersa; la topografía de la zona es muy fuerte e irregular; el área que abarcaría sería muy extensa; y, que este tipo de proyecto requeriría de plantas de tratamientos para aguas residuales las cuales son muy costosas y necesitarían licencias ambientales.

Expresó que por estas razones es que se evidencia que el sistema de alcantarillado para todos estos corregimientos se convierta en un sistema inviable, además de que el presupuesto de los próximos diez años, no sería suficiente para cumplir con el fallo.

Explicó que en virtud de lo anterior, se optó en el Plan de Desarrollo 2012-2015 “Gobernar es corregir” utilizar sistemas alternativos como son: letrinas y baños con sistema séptico, apropiados para estas zonas.

Afirmó que en lo concerniente al agua potable, la administración ha estado haciendo un esfuerzo grande en la optimización de tres acueductos por año, por lo que le quedaría imposible realizar la optimización y ampliación de 18 acueductos en 9 meses.

Sostuvo que frente a la disposición final de residuos sólidos, para realizar una buena disposición de los mismos, deben ser depositados en un relleno sanitario con licencia ambiental, con lo cual no se cuenta, excepto la ciudad de Montería, por lo que no posee la capacidad técnica, económica ni financiera, y este servicio sería demasiado costoso para estas comunidades, las cuales están recibiendo capacitación para que realicen la selección de los residuos aprovechables en la fuente y bajar los volúmenes de las basuras.

Señaló que la condena, exige una obligación de hacer, de gran envergadura en medio de la inocultable penuria de recursos que presenta, que incluso se encuentra acogido a la Ley 550 de 1999, como aparece acreditado en el expediente, por lo que no se debió acceder a las súplicas de la demanda, pues la decisión adoptada conduce a “una disfuncionalidad de grandes magnitudes”.

Trajo a colación la sentencia de 26 de octubre de 2006, radicación número 2005-00708-01, C.P. doctor Alier E. Hernández Enríquez, en la que se expresó lo siguiente:

“(…) sin perder de vista que la satisfacción de los derechos sociales, económicos y culturales constituye una forma de realizar el Estado social, corresponde al Congreso como instancia representativa del poder público definir en la ley de apropiación el gasto público social con miras a satisfacer las necesidades básicas insatisfechas (Art. 350 Constitución Política). Por lo tanto, al resolver los litigios relacionados con este tipo de derechos, no puede desconocerse de una parte las condiciones de escasez de recursos y de otra los propósitos de igualdad y justicia social que señala la propia Constitución (…).

No puede desconocerse que para la realización de cualquier obra y en especial de aquellas de considerable magnitud, existe una normatividad constitucional y legal en material de gasto y distribución presupuestal (Art. 339 y 350 Código Penal), así como procedimientos de contratación, que no pueden omitirse, por cuanto esa normatividad tiene un claro asidero en el respeto y conservación del principio de igualdad. La realización de obras de infraestructura, con las cuales se pretende hacer realidad el Estado social, deben hacer parte del plan nacional de desarrollo, o de los planes de las entidades territoriales, de acuerdo con la política económica, social y ambiental que adopte el gobierno y la competencia de las distintas entidades públicas, tal como lo prevé el artículo 339 de la Constitución.

En este orden de ideas, a través de esta acción no puede el juez ordenar la ejecución de una obra pública que demande una inversión considerable que no haya sido incluida en los planes de desarrollo de la entidad pública, pues esto implicaría desviar los recursos destinados a propósitos específicos y por consiguiente, desconocer que a través de aquellos se busca asegurar el uso eficiente de los recursos y el cumplimiento adecuado de los cometidos que le han sido asignados a las distintas entidades por la Constitución y la ley (…)”

Manifestó que las órdenes impartidas implican considerables erogaciones presupuestales y de las pruebas arrimadas, se puede observar con claridad que se han realizado obras tendientes a mitigar el problema planteado en el líbelo demandatorio. Además de ello, dicho municipio cuenta con 15 acueductos rurales en la margen izquierda, de los cuales solo el 30% no está en funcionamiento, debido a la deficiencia de agua potable y a que los administradores (asociaciones de usuarios) carecen de capacidad técnica y han efectuado malos manejos.

Argumentó que por estar acogido a la Ley 550 de 1999, la cual limita la inversión de los recursos, no resulta viable el cumplimiento de las órdenes proferidas en el fallo en cuestión, sin que ello quiera decir que no vaya a realizar las actuaciones pertinentes y necesarias para mitigar el problema planteado, tal como la inversión efectuada en agua potable en la margen izquierda del río Sinú, de conformidad con los contratos mencionados en la contestación de la presente acción.

IV. Alegatos del ministerio público

El procurador delegado para la conciliación administrativa, guardó silencio.

V. Consideraciones de la sala

La acción popular, consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y reglamentada por la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, cuando actúen en desarrollo de funciones administrativas.

Esta acción es el mecanismo jurídico que tiene la comunidad afectada, para que de forma rápida y sencilla se proceda a ordenar la protección de sus derechos colectivos, cuando han sido vulnerados o amenazados.

El presente asunto se contrae a establecer, si es procedente que una entidad territorial como el municipio de Santa Cruz de Lorica pueda exonerarse del cumplimiento de su obligación constitucional de proveer a sus administrados la prestación y eficiente funcionamiento de los servicios públicos domiciliarios, como es el de acueducto y alcantarillado, por estar inmerso en la Ley 550 de 1999(5) y no tener presupuesto para tales efectos.

A juicio del impugnante, la condena proferida por el a quo, implicaría una inversión de recursos que no tiene ni tendría en un presupuesto de diez años; además, que la disposición de los residuos sólidos se debe efectuar en un relleno sanitario con licencia ambiental con la que no cuenta; y, que es imposible en un término de 9 meses construir, optimizar y ampliar 18 acueductos rurales.

Al respecto, resulta pertinente que la Carta Política consagró que los servicios públicos son inherentes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, su prestación se constituye en una finalidad social del Estado y, en consecuencia, este debe mantener su regulación, control y vigilancia, además de asegurar su ejecución eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, así como dar solución a las necesidades básicas insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y agua potable.

Así, pues, la norma superior estableció que le compete a los municipios, en este caso, el de Santa Cruz de Lorica, la prestación del servicio público de acueducto y alcantarillado, de conformidad con lo consagrado en los artículos 365 de la Constitución Política y 5º, numeral 5.1 de la Ley 142 de 1994, que prevén:

ART. 365.—Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Los servicios públicos (…) podrán ser prestados por el Estado directa o indirectamente (…) En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios”.

ART. 5º—Competencia de los municipios en cuanto a la prestación de los servicios públicos. Es competencia de los municipios en relación con los servicios públicos, que ejercerán en los términos de la ley, y de los reglamentos que con sujeción a ella expidan los concejos:

5.1.—Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, y telefonía pública básica conmutada, por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración central del respectivo municipio en los casos previstos en el artículo siguiente” (Negrilla y subraya fuera de texto).

Igualmente, en los artículos 366 a 370 de la Carta Superior se consagran los derechos colectivos de acceso a la infraestructura de servicios públicos, así como su prestación eficiente y oportuna; y, además, se determina que le corresponde tanto a la Nación como a las entidades territoriales realizar las finalidades sociales del Estado, las cuales deben ser priorizadas en los planes y presupuesto del gasto público social.

En efecto, para llevar a cabo tales finalidades, es menester que tanto la Nación como todas las entidades territoriales, antepongan ante cualquier otra inversión el gasto público social debido a que este cubre las necesidades inherentes de la población.

Por consiguiente, no es de recibo para la Sala el argumento de que por estar la entidad demandada incursa en la Ley 550 de 1999, no puede dar cumplimiento a una obligación constitucional, norma de normas, cuyo cumplimiento está por encima de cualquier otra disposición. Además, se resalta, como ya se dijo, que la Carta Política impone el deber a los municipios, de disponer de cierta parte del presupuesto, a través de los planes de desarrollo, para atender las necesidades básicas de la población, que son de carácter esencial.

Caso concreto:

Comoquiera que el municipio de Santa Cruz de Lorica manifiesta no contar con un presupuesto que le permita asumir el costo de la infraestructura ordenada por el a quo, tendiente a proveer la disposición de desechos sólidos así como la prestación eficiente del servicio de agua potable a la población de la margen izquierda del río Sinú, es menester para la Sala establecer si el municipio demandado, ha dado cumplimiento a las normas constitucionales en la materia, es decir, si ha dado prioridad en su presupuesto a la inversión en servicios públicos, como el del acueducto de los habitantes ubicados en la margen izquierda del río Sinú.

Encuentra la Sala que según la constancia de 22 de enero de 2014, emitida por la Secretaría de Planeación Municipal de Santa Cruz de Lorica, en el Plan de Desarrollo 2012-2015, se incluyeron proyectos que benefician el suministro de agua potable a los habitantes de la margen izquierda del río Sinú.

Según el Oficio SP-AMA 02-20012014 de 20 de enero de 2014, suscrito por el secretario de planeación de la entidad territorial demandada, visible a folios 173 a 174 del expediente, se ha efectuado una inversión para el agua potable de los habitantes de la margen izquierda del río Sinú a través de tres contratos (los cuales obran en copia en el plenario), que cubren las zonas del sector Las Mercedes del corregimiento del Campano de los Indios; Santa Lucia y El Guanábano - Manantial Campo Alegre y el caserío de la Esperanza del corregimiento de los Indios. Además, existe proyecto de optimización del acueducto de Cotocá Arriba y reparación del dique de la represa que surte de agua al acueducto del Rodeo.

De acuerdo con el siguiente cuadro, anexado al Oficio anterior, existen las siguientes plantas:

Plantas de tratamiento de agua potable (PTAP) en la margen izquierda municipioSanta Cruz de Lorica
Localización PTAPFuente de abastecimientoTipo de PTAPEstado de la planta de tratamientoLocalidades donde se presta el servicio de acueducto
1Corregimiento de Palo de AguaRío SinúCONVENCIONALSi funcionaCorregimientos: Nariño y Palo de Agua
2Corregimiento de ManantialRepresaFIMESi funcionaCorregimientos de Manantial Campo Alegre y El Guanabano
3Corregimiento de Los HigalesRepresaFIMESi funcionaCorregimiento de Los Higales
4Corregimiento de El Campo de los IndiosRepresaFIMESi funcionaCorregimiento de El Campano de los Indios
5Corregimiento de Villa de ConcepciónRepresaFIMESi funcionaCorregimiento de Villa de Concepción
6Corregimiento de RemolinoRepresaFIMESi funcionaCorregimiento de Remolino y veredas aledañas
7Corregimiento de El RodeoRepresaFIMEDique dañadoCorregimiento de El Rodeo y El Lazo
8Corregimiento de Los GómezRío SinúFIMEAgua crudaCorregimiento de Los Gómez y veredas aledañas
9Corregimiento de Cotocá ArribaRío SinúFIMESi funcionaCorregimientos: de Cotocá Arriba y Castilleral
10Corregimiento de San Nicolás de BariRío SinúFIMEAgua crudaCorregimientos de San Nicolás de Bari
11Corregimiento de Las FloresRepresaFIMEAgua crudaCorregimientos de Las Flores
12Corregimiento de Cotocá Abajo Río Sinú FIME Agua cruda Corregimientos de Cotocá Abajo
13Corregimiento de San AnteritoRepresa FIME No funciona Corregimiento de San Anterito
14Vereda Bocas de Guamal Río Sinú FIME Si funciona Veredas Bocas de Guamal, sitio nuevo (corregimiento de Los Monos)
15Centro de afluencia El Playón Río Sinú FIME Agua cruda Centro

Encuentra la Sala que, en primer lugar, de acuerdo con la citada constancia de 22 de enero de 2014, en el Plan de Desarrollo Municipal de 2012-2015, denominado “Gobernar es corregir”, se incluyeron proyectos que benefician el suministro de agua potable de los habitantes de la margen izquierda del río Sinú.

En efecto, se estableció el aumento de la cobertura del servicio de acueducto rural en un 73%, por lo que se trazó como meta gestionar la construcción de un acueducto regional en la margen izquierda del río Sinú y frente a los acueductos rurales, se planteó optimizar 18 de ellos y legalizar 10.

En segundo lugar, se advierte que frente al daño sufrido en el dique de la represa del corregimiento de El Rodeo, que cubre también al corregimiento del El Lazo, existe un proyecto que tiene un valor de $ 1.099.129.696 para su reparación, el cual incluye el funcionamiento no solo del acueducto de El Rodeo, sino también el de Cotocá Arriba.

No obstante lo anterior, advierte la Sala que, por un lado, el Plan de Desarrollo Municipal se proyectó para los años 2012 a 2015, estando este último en curso, sin que a la fecha se haya solucionado la problemática de algunos de los corregimientos ubicados en la margen izquierda del río Sinú y, por el otro, aunque existe proyecto de reparación del citado dique, no se evidencia que a la fecha el mismo haya sido reparado.

Tampoco obra en el plenario prueba que acredite en forma clara las medidas tendientes a proveer a los habitantes de los corregimientos El Rodeo, El Lazo, Los Gómez y sus veredas aledañas, San Nicolás de Bari, Las Flores, Cotocá Abajo, San Anterito, y el centro de afluencia El Playón, el suministro del servicio público domiciliario de acueducto o su eficiente prestación, ni el control pertinente ni seguimiento permanente de la calidad del agua para el consumo humano, pues, a juicio de la Sala, las soluciones no pueden quedar plasmadas solo en el papel, sino que deben ser ejecutadas a cabalidad y en el sub examine, no existe prueba de esto último.

Sin embargo, se resalta que dentro del plan de desarrollo municipal existe una disponibilidad presupuestal para gestionar la construcción de un acueducto regional en la margen izquierda del río Sinú(6), entre otros proyectos, por lo que estima la Sala que, contrario a lo manifestado por el impugnante, el municipio de Santa Cruz de Lorica, tendría presupuesto para restablecer y garantizar los derechos colectivos(7) de los habitantes de los corregimientos identificados en el párrafo que precede, pues los planes de desarrollo son de obligatoria ejecución, por constituir el eje central de la administración municipal.

Igualmente, en virtud de que en el pluricitado plan de desarrollo no se especificaron obras a favor de los corregimientos de El Rodeo, El Lazo, Los Gómez y sus veredas aledañas, San Nicolás de Bari, Las Flores, Cotocá Abajo, San Anterito, y el centro de afluencia El Playón, es evidente que la vulneración alegada por los actores, aún permanece.

En este orden de ideas, comoquiera que las órdenes impartidas por el a quo en el numeral quinto del fallo impugnado, relativas a la construcción de redes de acueducto y alcantarillado; tratamiento de residuos líquidos y sólidos; instalación de conectores, medidores, de captación, así como tratamiento y almacenamiento de agua apta para el consumo humano, requieren acciones de carácter técnico y de ingeniería que solucionarían la problemática a largo plazo, es menester, en el sub examine, adoptar medidas urgentes que garanticen la protección de los derechos colectivos de forma inmediata.

Aunado a lo anterior, se observa que en la actualidad la situación de la población de los habitantes de la margen izquierda del río Sinú se ha agravado. En efecto, la Alcaldía Municipal de Santa Cruz de Lorica expidió los decretos 564 de 9 de junio de 2014 y 1364 de 10 de diciembre de la citada anualidad, por medio de los cuales, respectivamente, se declaró y se prorrogó, la situación de calamidad pública en el citado ente territorial, por virtud de la situación de sequía que ha impedido llenar las represas para abastecer de agua a los habitantes de la zona.

Así las cosas, se revocará el numeral quinto de la sentencia de primera instancia y en su lugar, se le ordenará al municipio de Santa Cruz de Lorica, adelantar todas las gestiones técnicas, administrativas, interadministrativas, presupuestales, financieras y demás que se requieran para que, por un lado, solucione en forma temporal la disposición de residuos, mientras se efectúan los trámites respectivos para adecuar un relleno sanitario y redes de alcantarillado; y, por el otro le brinde a la población de la margen izquierda del río Sinú, agua, la cual debe ser apta para el consumo humano, para lo que se le concederá un término de nueve (9) meses, contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia.

Así mismo, de conformidad con lo consagrado en el Decreto 1575 del 2007, expedido por el entonces Ministerio de la Protección Social(8), deberá a través de su Secretaría de Salud Municipal y la Secretaría Departamental de Salud de Córdoba (o las dependencias que hagan sus veces), realizar los análisis organolépticos, físicos, químicos y microbiológicos respectivos al agua suministrada a los habitantes de los pobladores de la margen izquierda del río Sinú.

Igualmente, se le ordenará a la referida entidad territorial que adelante una campaña educativa para que los pobladores tomen las medidas preventivas de salud pública para el consumo de agua que se les suministra, y para que se les imparta instrucción sobre las condiciones de almacenamiento, uso y demás necesarias para la prevención de riesgos a la salubridad, especialmente de la población infantil.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

FALLA:

1. REVOCÁSE el numeral quinto de la parte resolutiva de la sentencia de 24 de julio de 2014, proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba; y, en su lugar: se le ORDENA al Municipio de Santa Cruz de Lorica:

a) Adelantar todas las gestiones técnicas, administrativas, interadministrativas, presupuestales, financieras y demás que se requieran para que, por un lado, solucione en forma temporal la disposición de residuos sólidos, mientras se efectúan los trámites respectivos para adecuar un relleno sanitario y redes de alcantarillado; y, por el otro, le brinde a la población de la margen izquierda del río Sinú, agua, la cual debe ser apta para el consumo humano, para lo que se le concederá un término de nueve (9) meses contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia.

b) Realizar a través de su Secretaría de Salud Municipal y la Secretaría Departamental de Salud de Córdoba (o las dependencias que hagan sus veces), los análisis organolépticos, físicos, químicos y microbiológicos respectivos al agua suministrada a los habitantes de los pobladores de la margen izquierda del río Sinú, de conformidad con lo consagrado en el Decreto 1575 del 2007, expedido por el entonces Ministerio de la Protección Social(9).

c) Adelantar una campaña educativa para que los pobladores tomen las medidas preventivas de salud pública para el consumo de agua que se les suministra, y para que se les imparta instrucción sobre las condiciones de almacenamiento, uso y demás necesarias para la prevención de riesgos a la salubridad, especialmente de la población infantil.

2. Confírmese en lo demás el fallo apelado.

3. REMÍTASE copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo para los efectos del artículo 80 de la Ley 472 de 1998.

Comuníquese esta decisión a las partes y ejecutoriada esta providencia envíese el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en sesión del 5 de marzo de 2015.

Magistrados: María Claudia Rojas Lasso, Presidente—María Elizabeth García González—Guillermo Vargas Ayala—Marco Antonio Velilla Moreno

(1) Con personería jurídica 0339 de septiembre 20 de 2012, expedida por la secretaría de participación ciudadana del departamento de Córdoba. 

(2) C.P. doctor Carlos Arturo Orjuela Góngora, Expediente S456. 

(3) Aunque no lo menciona, infiere la Sala que se refiere a la margen izquierda del río Sinú. 

(4) C.P. doctor Alier E. Hernández Enríquez, Radicación número 2005-00708-01. 

(5) “Por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la restructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley”. 

(6) Tal como se informó al proceso a través de la referida constancia de 22 de enero de 2014, obrante a folió 232 del expediente. 

(7) Al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; y, al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna. 

(8) “Por el cual se establece el sistema para la protección y control de la calidad del agua para consumo humano”. 

(9) “Por el cual se establece el sistema para la protección y control de la calidad del agua para consumo humano”.