SENTENCIA 2013-00363/2015-2995 DE NOVIEMBRE 28 DE 2016

 

Sentencia 2013-00363/2015-2995 de noviembre 28 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente:

Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez

Bogotá D.C., 28 de noviembre de 2016

Exp. 66001233300020130036301 (2995-2015)

Ordinario: Nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: Ana María Ciro Quintero

Demandado: Universidad de Caldas

Trámite: Ley 1437 de 2011

Asunto: La exigencia procesal contemplada en el numeral 4º del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, se satisface cuando en el libelo demandatorio se consigne la invocación normativa y la sustentación de los cargos.

Decisión: Se confirma la providencia apelada.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

Sea lo primero indicar la procedencia de la alzada interpuesta, ya que se trata de una de las providencias enlistadas en el inciso 4, numeral 6 del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, formulada dentro de la oportunidad prevista por el numeral 1 del artículo 244 ibídem, con la debida sustentación; además, es el Despacho el competente para decidir de plano el recurso, en acatamiento a lo previsto por el artículo 125 ejúsdem.

i. El problema jurídico.

En el presente asunto, el problema jurídico se circunscribe en determinar, en primer lugar, si la parte demandante cumplió con la exigencia procesal consagrada en el numeral 4 del artículo 162 de la Ley 1437 de 20111, bajo el entendido de contar la demanda con el concepto de la violación, es decir, la explicación de las razones o motivos por los cuales la actora considera que el acto enjuiciado es ilegal.

En segundo punto, deberá el Despacho establecer si la vinculación de la sociedad AXA Colpatria Seguros S.A. a través del fenómeno procesal del llamamiento en garantía se realizó dentro del término de ley.

Para efectos de entrar a resolver lo planteado y antes de analizar el caso concreto, el Despacho abordará, el estudio de los presupuestos procesales de la demanda. Posteriormente, se analizará de manera específica, el presupuesto de demanda en forma y de manera concreta, el relativo a los fundamentos de derecho y el concepto de la violación. En tercer orden, se estudiará el fenómeno procesal de llamamiento en garantía, su regulación normativa y normas aplicables en el proceso contencioso administrativo. Por último, se procederá a resolver el caso en concreto.

I. Los presupuestos procesales como requisitos esenciales para el inicio y buen desarrollo de un proceso.

Históricamente encontramos que la teoría de los presupuestos procesales se funda en la época de gestación del procesalismo científico, época en la que el tratadista alemán Oscar Von Bulow(7), publica su obra “La teoría de las excepciones procesales y los presupuestos procesales” en la que expresa su rechazo por la confusión existente desde el derecho romano entre excepciones (medio de defensa de parte) y presupuestos procesales (condiciones para la conformación de la relación jurídica procesal), sugiriendo la necesidad de dejar el control de los últimos al juez de forma oficiosa y no a la simple dispositividad de las partes, siendo objeto de análisis y decisión en la etapa inicial del respectivo procedimiento.

En Colombia se encuentra la postura sostenida por Hernando Devis Echandía(8), para quien ambos tipos de presupuestos son controles de defectos formales, señalando que los presupuestos procesales son requisitos que determinan el nacimiento válido del proceso, su desenvolvimiento y su normal culminación con la sentencia. Adicionalmente, realiza una clasificación, enunciando varios tipos de presupuestos procesales: previos al proceso (presupuestos procesales de la acción y de la demanda, la denuncia o la querella) y los presupuestos procesales del procedimiento que aglutinan las causales de nulidad (saneables o no).

Así las cosas, se tiene que los presupuestos procesales son requisitos formales que necesariamente deben concurrir para poder constituir válidamente un determinado proceso y que el juez pueda dictar una sentencia que resuelva sobre el fondo del asunto.

II. Del presupuesto de demanda en forma y la exigencia de contemplar la demanda los fundamentos de derecho y el concepto de la violación.

En el campo propiamente del Derecho Procesal Administrativo, el tratadista Carlos Betancur Jaramillo(9), en su obra Derecho Procesal Administrativo en el capítulo III y IV aborda el estudio de los presupuestos procesales de la acción y de la demanda respectivamente, entre los cuales encontramos dentro de estos últimos los siguientes: i. Que la demanda se formule ante el juez competente; ii. Que la persona demandada tenga capacidad jurídica y procesal para comparecer en juicio; iii. Que la demanda se ajuste a las exigencias legales y iv. Que se cumpla el requisito de procedibilidad exigido en la ley.

Como puede observarse, uno de los requisitos necesarios para que el proceso pueda iniciarse correctamente, es precisamente, que la demanda se ajuste a las exigencias legales. En ese orden, el artículo 162(10) de la Ley 1437 de 2011, establece como presupuesto de la demanda, que se indiquen los fundamentos de derecho de las pretensiones y si se trata de la impugnación de un acto administrativo, deberá señalarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación.

De lo dispuesto en la normatividad referenciada, se tiene que en los procesos donde se controvierten actos administrativos, se exige una mayor técnica, como quiera que no basta con que se indiquen las normas que a juicio de la parte actora considera quebrantadas sino que además, se debe explicar el sentido de la infracción, lo que sin duda implica un mayor esmero en la fundamentación y argumentación jurídica.

III. El llamamiento en garantía, su regulación normativa y normas aplicables en el proceso contencioso administrativo.

El llamamiento en garantía es una figura procesal que tiene por objeto exigir a un tercero la indemnización del perjuicio que llegare a sufrir el demandado, o el reembolso total o parcial del pago que tuviere que hacer como resultado de la sentencia.

En el ejercicio de los medios de control contencioso administrativos, las partes que deban responder ante una eventual sentencia condenatoria podrán, según lo estipulado en el artículo 225 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dentro del término con que cuentan para contestar la demanda, realizar el llamamiento en garantía, cumpliendo con los requisitos que para el efecto establece la norma en cita, siendo que el llamamiento en garantía tendrá lugar cuando entre la parte o persona citada al proceso y aquélla citada en calidad de llamada con quien existe una relación de orden legal o contractual que permita que ésta sea vinculada al proceso y obligada a resarcir un perjuicio o a efectuar un pago que a su vez sea impuesto al llamante en la sentencia que decida el proceso.

Al respecto dispone el artículo 225 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo:

“ART. 225.—Llamamiento en garantía. Quien afirme tener derecho legal o contractual de exigir a un tercero la reparación integral del perjuicio que llegare a sufrir, o el reembolso total o parcial del pago que tuviere que hacer como resultado de la sentencia, podrá pedir la citación de aquel, para que en el mismo proceso se resuelva sobre tal relación.

El llamado, dentro del término de que disponga para responder el llamamiento que será de quince (15) días, podrá, a su vez, pedir la citación de un tercero en la misma forma que el demandante o el demandado.

El escrito de llamamiento deberá contener los siguientes requisitos:

1. El nombre del llamado y el de su representante si aquel no puede comparecer por sí al proceso.

2. La indicación del domicilio del llamado, o en su defecto, de su residencia, y la de su habitación u oficina y los de su representante, según fuere el caso, o la manifestación de que se ignoran, lo último bajo juramento, que se entiende prestado por la sola presentación del escrito.

3. Los hechos en que se basa el llamamiento y los fundamentos de derecho que se invoquen.

4. La dirección de la oficina o habitación donde quien hace el llamamiento y su apoderado recibirán notificaciones personales.

El llamamiento en garantía con fines de repetición se regirá por las normas de la Ley 678 de 2001 o por aquellas que la reformen o adicionen”.

Así mismo, el artículo 64 del Código General del Proceso, frente al llamamiento en garantía consagró:

“ART. 64.—Llamamiento en garantía. Quien afirme tener derecho legal o contractual a exigir de otro la indemnización del perjuicio que llegare a sufrir o el reembolso total o parcial del pago que tuviere que hacer como resultado de la sentencia que se dicte en el proceso que promueva o se le promueva, o quien de acuerdo con la ley sustancial tenga derecho al saneamiento por evicción, podrá pedir, en la demanda o dentro del término para contestarla, que en el mismo proceso se resuelva sobre tal relación”.

De la normatividad prenotada, es claro que el llamamiento en garantía procede cuando entre el llamado y llamante en garantía existe una relación de orden real o personal, de la que surge la obligación, a cargo de aquél, de resarcir un perjuicio o de efectuar un pago que pudiera ser impuesto en la sentencia que decida el respectivo proceso. Así mismo, debe entenderse que el llamamiento en garantía está supeditado a la existencia de un derecho legal o contractual que ampara a la persona frente al tercero a quien solicita sea vinculado al proceso, en orden a que en la misma litis principal se defina la relación que tienen.

Ahora, en lo que respecta al trámite de la aludida forma de intervención de terceros, el artículo 227 de la Ley 1437 de 2011, no reguló el mismo y en su lugar, dispuso que en lo no regulado en tal normatividad, se aplicarán las normas de Código de Procedimiento Civil.

En virtud de la remisión normativa que establece el prenotado artículo 227 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Civil, estatuto procesal que fue derogado por la Ley 1564 de 2012, se hace necesario que se analice la vigencia de la misma respecto de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, para determinar si en lo atinente al trámite del fenómeno procesal de llamamiento en garantía, se rige bajo la normativa contenida en el C.P.C., o en la nueva legislación procesal general.

En ese orden, la Sala Plena de esta Corporación mediante auto de fecha veinticinco (25) de junio de dos mil catorce (2014), dentro del proceso con radicación 25000-23-36-000-2012-00395-01(49299), Actor: Café Salud Entidad Promotora de Salud S.A., Consejero ponente: Enrique Gil Botero, Bogotá D.C., señaló lo siguiente:

“(…) En consecuencia, la Sala unifica su jurisprudencia en relación con la entrada en vigencia de la ley 1564 de 2012, para señalar que su aplicación plena en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, así como en materia arbitral relacionada con temas estatales, es a partir del 1º de enero de 2014, salvo las situaciones que se gobiernen por la norma de transición que se explicará en el acápite a continuación, las cuales se resolverán con la norma vigente al momento en que inició el respectivo trámite.

(…).

2.2. Regla de transición contenida en el C.G.P.

Entonces, según lo analizado, a partir de la entrada en vigencia del Código General del Proceso, esto es, el 1ª de enero de 2014, en los eventos de remisión al Código de Procedimiento Civil, se entenderá que las normas aplicables serán las dispuestas en la nueva legislación procesal…”

Lo anterior, deja claro que en los procesos ordinarios contenciosos que se ventilan ante esta jurisdicción resulta aplicable en los eventos de remisión normativa, el Código General del Proceso, como quiera que el mismo se encuentra vigente para esta jurisdicción a partir del 1 de enero de 2014.

Del caso concreto.

— De la apelación por parte de la Universidad de Caldas - concepto de la violación.

Sostuvo la Universidad de Caldas que el juez administrativo si bien se encuentra sometido al principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, también lo es que, tal regla no es un absoluto y en razón a ello, a la demandante se le deben exigir unos mínimos procesales que en este caso no son cumplidos, como lo es la existencia clara del concepto de la violación, exigencia consagrada en el numeral 4 del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, sin que se observe en el libelo de la demanda las razones que expliquen por qué el acto administrativo enjuiciado es ilegal o violatorio de la Constitución.

En el caso sub examine, la demandante citó como normas violadas los artículos 2, 6, 25, 53, 83 y 124 de la Carta Superior, enfatizando en el contenido de lo dispuesto en el artículo 53(11) constitucional, norma que hace referencia a la aplicación del principio de la primacía de la realidad, el cual busca desplazar a un segundo plano las formas o apariencias a través de las cuales las partes hayan pretendido regular su relación de trabajo para dar preponderancia a las reales circunstancia fácticas que rodean la prestación de los servicios por parte del trabajador, haciendo que sean tales circunstancias las que produzcan efectos jurídicos dentro de la relación de trabajo.

De igual manera, observa el despacho que a folio 77 del expediente reposa un acápite denominado “disposiciones quebrantadas” en el cual, la apoderada de la parte actora señaló lo siguiente:

“(…) El caso que se discute en la presente demanda hace referencia a la existencia de un contrato realidad entre la Universidad de Caldas y mi poderdante; aparentemente se intentó configurar una vinculación indirecta entre ellos a través de la demandada Manpower de Colombia Ltda., pero si se tiene en cuenta que los tres elementos que configuran la relaciona laboral, como son: la subordinación, la prestación personal del servicio y el salario, fueron configurados directamente para con la universidad demandada en la presente, y no con la demandada Manpower de Colombia Ltda…”.

Se debe tener presente, que en el trasfondo de la controversia lo que subyace son reclamaciones de contenido laboral protegidas por la carta superior, por lo tanto, es necesario tener presente que el procedimiento no es, en principio, ni debe llegar a ser impedimento para la efectividad del derecho sustancial, sino que debe tender a la realización de los derechos sustanciales al suministrar una vía para la solución de controversias sobre los mismos.

Teniendo en claro la prevalencia que en la administración de justicia debía tener el derecho sustancial, el constituyente de 1991 lo estableció como principio de la administración de justicia en el artículo 228 al consagrar que en las actuaciones de la administración de justicia “prevalecerá el derecho sustancial”. La Constitución consagra el respeto de los derechos fundamentales, lo cual implica que esta protección debe prevalecer sobre normas procesales que de ser aplicadas conducirían a la negación de los mismos.

Entonces, se tiene que la exigencia procesal contemplada en el numeral 4º del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, se satisface cuando en el libelo demandatorio se consigne la invocación normativa y la sustentación de los cargos. Naturalmente, la parte actora, por la significación sustantiva que puede tener un concepto de violación en el que se evidencie de forma manifiesta la ilegalidad del acto acusado, requiere empeñarse en su elaboración, sin que los resultados del proceso dependan de un modelo estricto de técnica jurídica.

De acuerdo con lo anterior, considera el Despacho que la demandante satisfizo la exigencia procesal que le asistía de precisar las razones por las que arguye la ilegalidad del acto enjuiciado, toda vez que la demanda cuenta con la debida invocación de las normas presuntamente conculcadas con el acto acusado y, de otra parte, en lo referente al concepto de la violación, es clara la consideración expuesta al manifestar que los tres elementos de la relación laboral se configuran respecto de la Universidad de Caldas y no con la demandada Manpower de Colombia Ltda. acudiendo para ello, al principio consagrado en el artículo 53 constitucional, observándose que si bien la técnica jurídica y la carga argumentativa no fue la mejor a la hora de exponer las razones por las cuales la demandante considera que el acto demandado es ilegal, ello no implica ausencia o carencia en el cumplimiento del requisito procesal contenido en la norma citada en el párrafo precedente, motivos por los cuales, sobre este particular, será confirmado el auto apelado.

— De la norma aplicable para el trámite del llamamiento en garantía en procesos contenciosos administrativos y el término para la vinculación del llamado en garantía.

La sociedad aseguradora cuestiona el auto de fecha 7 de julio de 2015, al manifestar que lo pretendido con la excepción de caducidad de la acción respecto del llamamiento era dejar sin efecto la vinculación de la sociedad llamada en garantía por no haber sido notificada en tiempo, toda vez que, el auto que admitió la vinculación del referido tercero fue proferido en fecha 28 de marzo de 2014, estando vigente el Código General del Proceso, realizándose la notificación del mismo solo en fecha 19 de enero de 2015, por lo que, el término legal de los 6 meses había trascurrido con creces, para lo cual, solicitó se declare la ineficacia del auto que vinculó a la compañía aseguradora como llamada en garantía.

Como bien se dejó claro en líneas antecedentes, en los procesos ordinarios contenciosos que se ventilan ante esta jurisdicción resulta aplicable en los eventos de remisión normativa, el Código General del Proceso, como quiera que el mismo se encuentra vigente para esta jurisdicción a partir del 1º de enero de 2014, siendo aplicable dicho estatuto procesal al asunto bajo estudio.

En ese orden, debe señalarse que el artículo 66 de la Ley 1564 de 2012, consagra el trámite de la figura procesal de llamamiento en garantía, señalando para tal efecto lo siguiente:

“Si el juez halla procedente el llamamiento, ordenará notificar personalmente al convocado y correrle traslado del escrito por el término de las demanda inicial. Si la notificación no se logra dentro de los seis (6) meses siguientes, el llamamiento será ineficaz…”.

De la norma antedicha, emana con claridad la obligación que recae sobre la parte llamante de surtir la notificación del auto admisorio del llamado en garantía, actuación que deberá llevarse a cabo con anterioridad al cumplimento de los seis meses, para que de esa manera, la solicitud de intervención de tercero tenga plena eficacia.

Pues bien, al descender al caso en cuestión, se tiene que el auto mediante el cual, el Tribunal Administrativo de Risaralda admitió el llamamiento en garantía que la Universidad de Caldas hizo a la Compañía AXA Seguros Colpatria S.A. es de fecha 28 de marzo de 2014(12), notificado el 31 del mismo mes y año, quedando ejecutoriado el día 3 de abril de 2014.

De igual manera, conforme al acta de notificación personal que obra a folio 208 del expediente, se observa que la sociedad AXA Colpatria Seguros S.A. fue notificada el día 19 de enero de 2015, lo que en principio permitiría identificar que el llamamiento se torna en ineficaz al haber sido notificada la sociedad aseguradora vencido los seis meses con que contaba la demandada para que se surtiera la notificación al llamado, como quiera que la Universidad de Caldas contaba hasta el día 3 de octubre de 2014 para llevar a cabo la aludida notificación.

Sin embargo, al examinarse el proceso de manera detallada, observa el Despacho la existencia del auto de fecha 11 de diciembre de 2014, a través del cual, el Tribunal Administrativo de Risaralda dejó registrada la imposibilidad de surtir la notificación personal al representante legal de la compañía aseguradora, en virtud de la existencia de un yerro cometido por la secretaría del referido cuerpo colegiado quien indicó que la dirección en donde debía surtirse la notificación era en la Carrera 7 Nº 24-98 piso 7 de la ciudad de Pereira cuando en realidad correspondía a la ciudad de Bogota D.C.(13).

Como puede notarse, el hecho de haberse surtido la notificación personal del auto que admitió el llamamiento en garantía por fuera del término previsto en la norma no es del todo imputable a la parte demandada, como quiera que, el yerro en que incurrió la prementada secretaría sin duda alguna incidió en la demora para surtirse la respectiva notificación. Aunado al hecho, que por parte del a quo no hubiere exigido con la formulación del llamamiento, el certificado de Cámara de Comercio con el cual, era determinable sin mayor equívoco, no solo el lugar de notificación sino además, la dirección electrónica para los mismos fines, documento con el que se hubiese podido evitar la aludida tardanza de haber sido advertido el mismo al momento en que el magistrado sustanciador se pronunciaba acerca del estudio de admisibilidad de la figura de intervención de tercero bajo estudio.

Así las cosas, es pertinente señalar que la relación sustancial que existe entre el llamante y el llamado en garantía no se extingue por el simple hecho de precluir la oportunidad para la vinculación del sujeto llamado, pues, ello lo que significa es que no será resuelta dentro del proceso al cual no fue debidamente vinculado, de tal manera que, al no encontrar el Despacho de manera inequívoca que la tardía notificación realizada a la sociedad AXA Colpatria Seguros devino por la inacción o negligencia de parte de la Universidad de Caldas, y atendiendo al efecto útil de la citación al llamado que permite que este haga un adecuado ejercicio de su derecho de defensa dentro del presente proceso, se confirmará el proveído apelado en su integridad.

Por lo anteriormente expuesto, el despacho

RESUELVE:

1. CONFIRMAR el auto de fecha 7 de julio de 2015, proferido en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Risaralda y mediante el cual, negó las excepciones de inepta demanda por falta de requisitos formales y caducidad de la acción respecto del llamado en garantía, de acuerdo a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Por la Secretaría de la Sección Segunda, devuélvase el expediente al Tribunal Administrativo de Risaralda para lo de su resorte legal y déjense las constancias de rigor.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(7) BULOW, Oscar Von. La teoría de las excepciones procesales y los presupuestos procesales. Buenos Aires: Ediciones Jurídicas Europa-América, 1961.

(8) MORALES M., Hernando. Curso de derecho procesal civil. Parte general. 7ed. Bogotá: ABC, 1978, p. 205-209.

(9) Autor de la obra Derecho Procesal Administrativo – Ley 1437 de 2011, Editorial Señal Editora, Octava edición 2014.

(10) ART. 162.—Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá:
1. La designación de las partes y de sus representantes.
2. Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad. Las varias pretensiones se formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo código para la acumulación de pretensiones.
3. Los hechos y omisiones que sirvan de fundamento a las pretensiones, debidamente determinados, clasificados y numerados.
4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación.
5. La petición de las pruebas que el demandante pretende hacer valer. En todo caso, este deberá aportar todas las documentales que se encuentren en su poder.
6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia.
7. El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales. Para tal efecto, podrán indicar también su dirección electrónica.

(11) Al punto que es el único artículo de las normas citadas como quebrantadas que la parte actora trascribe.

(12) Proveído que obra a folio 189 y 190 del expediente.

(13) Ver proveído a folio 206 del cuaderno II.