Sentencia 2013-00365 de junio 7 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Rad.: 11001-03-06-000-2013-00365-00(C)

Consejero ponente:

Dr. Augusto Hernández Becerra

Actor: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, regional Antioquia, Centro Zonal Suroeste.

Demandado: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, regional Antioquia, Centro Zonal Suroriental

Ref.: conflicto de competencias administrativas.

Bogotá, D.C., siete de junio de dos mil trece.

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se pronuncia sobre el conflicto negativo de competencias administrativas planteado por la defensora de familia adscrita al Hogar de Paso 1 de Medellín, frente a la coordinadora del Centro Zonal Suroeste del ICBF en Medellín, con relación al proceso administrativo de restablecimiento de derechos iniciado por el defensor de familia del Centro Zonal Suroriental en favor de la menor indígena R.E.V.E.

I. Antecedentes

1. El 28 de diciembre de 2012 el Centro Zonal Suroriental de la Regional Antioquia del ICBF, en Medellín, recibió el reporte del Hospital General de Medellín sobre la niña R.E.V.E., indígena de 15 meses, que su padre dejó en el hospital en estado grave de salud y desnutrición, desde el 13 de noviembre del 2012, sin que hubiera regresado por ella. La niña permaneció sola durante todo el período de su hospitalización (fls. 1 a 20).

2. El 3 de enero de 2013, la niña fue trasladada del Hospital General de Medellín a la Clínica Infantil Santa Ana. Esta clínica, con fecha 17 de los mismos mes y año, escribió al defensor de familia del Centro Zonal 4 de Medellín, informando que la niña había sido dada de alta y que requerían saber el procedimiento para su egreso de la institución (fls. 21 a 25).

3. La defensoría de familia encargada de emergencias del Centro Zonal Integral Suroriental del ICBF, regional Antioquia, el 18 de enero de 2013 profirió el auto de apertura de investigación por presunta vulneración de los derechos de la niña R.E.V.E., en el que ordenó, como medida de restablecimiento, su ubicación en medio hospitalario hasta que fuera dada de alta, y oficiar a la autoridad indígena para saber si asumirían el caso (fl. 26).

4. Como la niña fue dada de alta y debía ser retirada de la Clínica Infantil Santa Ana, el defensor de familia del Centro Zonal Integral Suroriental, mediante la resolución de fecha 31 de enero de 2013, modificó la medida provisional de permanencia en medio hospitalario por la medida provisional de ubicación en el Hogar de Paso 1 de Medellín (fls. 28 a 38).

5. El defensor de familia del mismo Centro Zonal, con oficio del 6 de febrero de 2013, informó al Cabildo Chibcariwak el inicio del proceso administrativo de restablecimiento de los derechos de la niña R.E.V.E. y, con fundamento en los artículos 246 de la Constitución y 13 de la Ley 1098 de 2006, solicitó su autorización para continuar con dicho proceso o que le informaran sobre su decisión de asumirlo(1) (fl. 39).

6. Dando aplicación a la Resolución 1077 de 2009(2), la dirección de la regional Antioquia ordenó el traslado de los procesos de restablecimiento de derechos. En tal virtud la defensoría de familia adscrita al Centro Zonal Integral Suroriental remitió el proceso a la defensora de familia del Centro Zonal Noroccidental, adscrita a la Red de Hogares de Paso 1 (fls. 40 y 41).

7. La defensora de familia adscrita al Hogar de Paso 1 avocó conocimiento por auto de febrero 12 de 2013, y el 18 de los mismos mes y año solicitó a la coordinadora del Centro Zonal Suroeste tramitar cupo en hogar sustituto para la niña R.E.V.E.”(3) (fls. 42 a 53).

8. Por Auto del 21 de marzo del 2013, la defensora de familia del Centro Zonal Noroccidental ordenó la ubicación de la niña en medio familia modalidad hogar sustituto y el traslado del proceso a la defensoría de familia adscrita al Centro Zonal del Municipio de Andes, Antioquia (fl. 54).

9. Con oficio del 9 de abril de 2013, la coordinadora del Centro Zonal Suroeste(4) devolvió el expediente a la defensora de familia adscrita al Hogar de Paso 1, porque “la competencia para adelantar el PARD, que fue definida en el artículo 97 de la Ley 1098-06 bajo el criterio de territorialidad, la tiene asignada el defensor de familia del lugar donde se encuentre el niño, niña o adolescente, al momento de dar inicio a la respectiva investigación…” Así mismo, le indica que la actuación administrativa no está definida porque no se ha declarado la vulneración de derechos ni la situación de adoptabilidad, pero que, si así lo considera, adicione la parte resolutiva del acto administrativo, acorde con el artículo 101 del Código de la Infancia y la Adolescencia, y señale concretamente la medida de restablecimiento, su justificación, forma de cumplimiento y períodos de evaluación.

Recuerda la coordinadora del Centro Zonal Suroeste que el seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento, adoptadas por los defensores de familia y los comisarios de familia, está a cargo del respectivo coordinador zonal según el artículo 96 del código en cita, por lo cual el coordinador del centro zonal al cual está adscrita la defensora es el responsable de esa función y de asignar el defensor según el lugar donde se encuentre el niño, niña o adolescente. (fl. 56).

10. La defensora de familia, adscrita al Hogar de Paso 1, se dirige entonces a esta Sala para que “se dirima el conflicto negativo de competencia” suscitado entre dicha defensoría y el Centro Zonal Suroeste del ICBF, en el municipio de Andes, por cuanto al ubicar a la niña R.E.V.E. en un hogar sustituto de ese municipio trasladó el expediente al mencionado centro zonal, que lo devolvió argumentando que de acuerdo con el artículo 97 de la Ley 1098 de 2006 el cambio de domicilio del sujeto protegido o de su familia no es criterio de pérdida de la competencia. (fls. 57 y 58).

II. Trámite

Conforme obra a folios 59 a 65, recibido el expediente la Secretaría de la Sala procedió a fijar el edicto y a enviar las comunicaciones, en cumplimiento del trámite reglado en el artículo 39 del código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Dentro del término de fijación del edicto se recibió escrito de la coordinadora del Centro Zonal Suroeste, municipio de Andes, Regional Antioquia del ICBF.

III. Argumentos de las partes

1. De la defensora de familia adscrita al Hogar de Paso 1 de Medellín

En el escrito de solicitud de definición de la competencia, dirigido a esta Sala, la defensora de familia adscrita al Hogar de Paso 1, de Medellín, explica que al lograr la ubicación de la niña R.E.V.E. en el hogar sustituto del municipio de Andes, para garantizar el contacto de la niña con sus padres, dispuso el traslado del expediente al Centro Zonal Suroeste, ubicado en el municipio de Andes.

Para ello, se fundamentó en el pronunciamiento de esta Sala(5), según el cual, “…Siguiendo la regla establecida en el artículo 97 Ley 1098 de 2006, el cambio del domicilio de la niña traería entonces dos consecuencias implícitas: la primera, que la competencia para continuar con el proceso administrativo de restablecimiento de derechos debe pasar a la autoridad del lugar donde se encuentre y la segunda, que la autoridad que inició el proceso no puede mantener la competencia para seguir conociendo del asunto…”. Y en la Resolución 652 del 22 de febrero de 2011(6), “por la cual se aprueba el Estatuto del defensor de familia”, que señala: “Cambio de competencia territorial… 5. Cuando concurra alguna circunstancia particular durante el proceso administrativo y el niño, niña o adolescente deba ser trasladado de región o residencia, su traslado se efectuará al mismo tiempo con su historia de atención y el correspondiente proceso…”.

Citando el artículo 57 del Código de la Infancia y la Adolescencia afirma que éste no obliga a que con el cambio de medida se resuelva de fondo la actuación administrativa, a la vez que el artículo 100 del mismo código establece un plazo de cuatro meses para resolver de fondo, a partir de la presentación de la solicitud o de la apertura oficiosa de la investigación.

2. De la coordinadora del Centro Zonal Suroeste, Andes, Regional Antioquia ICBF

En el escrito dirigido a la Sala (fls. 66 a 68), reitera los argumentos con los cuales devolvió a la defensora de familia adscrita al Hogar de Paso 1, el expediente del proceso adelantado a favor de la niña R.E.V.E.

Manifiesta que, como el artículo 97 de la Ley 1098 de 2006 fija la competencia, bajo el factor de territorialidad, en el defensor de familia del lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente, cuando inicia la respectiva investigación, los cambios de domicilio no pueden modificarla. Además, si el proceso administrativo cumplió sus etapas, lo pertinente es que la Defensora adicione la parte resolutiva con las medidas de protección o restablecimiento que correspondan, con lo cual asumiría el seguimiento de las mismas el coordinador del Centro Zonal al que está adscrita la Defensora. Finalmente, si la defensoría no toma medidas definitivas en el proceso, dentro del término legal, pierde competencia, y no se sabría a cuál juez remitir las diligencias.

IV. Consideraciones

A. Competencia

El artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, relaciona, entre las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la siguiente:

“… 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.”

Así mismo, dentro del procedimiento general administrativo, el inciso primero del artículo 39 del código en cita estatuye:

Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al tribunal administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

Rigiendo el anterior Código Contencioso Administrativo, la Sala estructuró los criterios para establecer su competencia frente a los conflictos que le fueran planteados, criterios que siguen siendo válidos en los términos del artículo 39 del código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En particular, para el caso que ahora se estudia, aplica el siguiente(7):

“… se ha precisado que el conflicto de competencias se traba entre entidades u organismos distintos, no entre funcionarios o dependencias de una misma entidad. Por tanto, los conflictos intraorgánicos deberán ser resueltos por las autoridades superiores de las propias entidades u organismos en aplicación del principio de jerarquía.

“… En consecuencia, a la Sala de Consulta solamente le corresponden los conflictos que se presenten entre dos o más organismos o entidades públicas del orden nacional, o entre una de éstas y otra del orden territorial, o entre entidades territoriales que no estén ubicadas en la jurisdicción de un solo Tribunal.

B. El caso planteado

Pues bien, el presente caso implica a autoridades que pertenecen a dependencias u oficinas de la misma entidad nacional, ubicadas ambas en la jurisdicción de la regional de Antioquia, del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, como son la defensora de familia adscrita al Hogar de Paso 1 de Medellín (Centro Zonal Suroriental), y la coordinadora del Centro Zonal Suroeste. Por consiguiente, la Sala deberá declararse inhibida, previa una breve referencia a los hogares de paso, las defensorías de familia y los centros zonales.

1. Los hogares de paso

Para la protección “inmediata” pero “provisional”, el código de la infancia y la adolescencia incluye la medida de ubicación en un hogar de paso, cuando al niño, niña o adolescente le han sido desconocidos, amenazados o vulnerados sus derechos(8). El artículo 58 del código de la infancia y la adolescencia se refiere a los hogares de paso así:

“Red de hogares de paso. Se entiende por red de hogares de paso el grupo de familias registradas en el programa de protección de los niños, las niñas y los adolescentes, que están dispuestas a acogerlos, de manera voluntaria y subsidiada por el Estado, en forma inmediata, para brindarles el cuidado y atención necesarios.

“En todos los distritos, municipios y territorios indígenas del territorio nacional, los gobernadores, los alcaldes, con la asistencia técnica del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, organizarán las redes de hogares de paso y establecerá el registro, el reglamento, los recursos, los criterios de selección y los controles y mecanismos de seguimiento y vigilancia de las familias, de acuerdo con los principios establecidos en este código”.

El ICBF(9), en el documento “Lineamiento técnico para la modalidad de hogares de paso para niños, niñas y adolescentes con sus derechos amenazados, inobservados o vulnerados”, explica que “la ley ha asignado a alcaldes y gobernadores, la responsabilidad de crear los hogares de paso y la red de hogares de paso, con la asistencia técnica del Instituto Colombiana de Bienestar Familiar, ICBF”; y que tal responsabilidad se expresa, entre otras, en las funciones de promover la participación de las familias, seleccionarlas —con la asistencia técnica del ICBF—, y financiarlas.

Los hogares de paso son entonces familias, esto es, personas particulares, que en el nivel territorial prestan el servicio de protección cuando los niños, niñas y adolescentes son sujetos de la medida provisional e inmediata de ubicación en este medio familiar.

De sus relaciones con el ICBF interesa destacar que a este Instituto corresponde:

“…f) A través de las defensorías de familia remitir a los niños, niñas y adolescentes que se encuentren en las condiciones establecidas por la ley, a los hogares de paso, como medida provisional y tomar las medidas o dictar las providencias de restablecimiento de derechos que se consideren pertinentes de acuerdo con la situación particular del niño, niña o adolescente”(10).

2. Las defensorías de familia

Las defensorías de familia, conforme al primer inciso del artículo 79 del código de la Infancia y la Adolescencia,

“…Son dependencias del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar de naturaleza interdisciplinaria, encargadas de prevenir, garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes”.

El artículo 96 del código en cita, establece:

“Autoridades competentes. Corresponde a los defensores de familia y comisarios de familia procurar y promover la realización y restablecimiento de los derechos reconocidos en los tratados internacionales, en la Constitución Política y en el presente código.

“El seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento adoptadas por los defensores y comisarios de familia estará a cargo del respectivo coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar”.

3. Los centros zonales

En la estructura del ICBF, reglada por el Decreto 1137 de 1999(11), los centros zonales forman parte de su “nivel desconcentrado”; dice el artículo 32 del decreto en cita:

“ART. 32.—Desconcentración. Sin perjuicio de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 78 de la Ley 489 de 1998, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar dirigirá y organizará el servicio de bienestar familiar en todo el territorio nacional. El Gobierno Nacional podrá establecer una estructura desconcentrada bajo la denominación de regionales, centros zonales y demás dependencias o unidades requeridas. El director general, en atención a las necesidades del servicio y ateniéndose a lo dispuesto en el artículo 7º de la Ley 489 de 1998 propondrá al Gobierno Nacional la organización interna requerida”.

El artículo 34 del Decreto 1137 de 1999(12) incluye a los centros zonales como una las áreas funcionales o administrativas de las direcciones regionales; y el artículo 35 del mismo decreto, precisa sus funciones:

ART. 35.—Centros zonales. A los centros zonales dentro de su jurisdicción o nivel, les corresponde ejercer todas o algunas de las siguientes funciones, en atención al avance del proceso de descentralización y la consolidación del sistema nacional de bienestar familiar respecto al área que se les determine atender:

1. Establecer un sistema de registro de la demanda, considerando los criterios de mapas de riesgo, focalización e identificación de beneficiarios.

2. Promover la organización de los prestadores de servicios, sean de carácter público o privado.

3. Ejercer un control selectivo sobre el cumplimiento de requisitos para licencia de funcionamiento de las entidades prestadoras de servicios del sistema de bienestar familiar.

4. Organizar la oferta de servicios.

5. Dar soporte técnico a los municipios para la identificación de los riesgos que afectan el bienestar de la familia y el niño.

En el presente caso se observa que la definición del conflicto de competencias ha sido solicitada por la defensora de familia adscrita al Hogar de Paso 1 de Medellín, funcionaria que depende del Centro Zonal Suroriental de la regional Antioquia, ubicado en el municipio de Medellín, frente a la coordinadora del Centro Zonal Suroeste, ubicado en el municipio de Andes.

Puesto que los dos centros zonales en conflicto son unidades o dependencias del ICBF, subordinadas a la dirección regional de Antioquia, la Sala carece de competencia para dirimir el conflicto que se le ha planteado. Sin embargo, de acuerdo con lo decidido en otros casos que presentan similares características(13), en aplicación de los principios de economía y eficacia administrativa y de protección prevalente de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, ordenará remitir directamente el asunto a la dirección regional de Antioquia, a quien corresponde resolver este asunto interno de la organización mediante el ejercicio de sus atribuciones de superioridad jerárquica, para lo de su competencia.

Con fundamento en las razones expuestas,

RESUELVE:

1. INHIBIRSE para resolver de fondo el presente asunto planteado a título de conflicto de competencias administrativas.

2. DEVOLVER el expediente a la dirección regional de Antioquia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, para que adopte las decisiones que son de su competencia.

3. COMUNICAR la presente decisión a la defensora de familia adscrita al Hogar de Paso 1 de Medellín y a la coordinadora del Centro Zonal Suroeste en Andes (Antioquia).

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

Comuníquese y cúmplase.

Magistrados:William Zambrano Cetina, presidente de la Sala—Augusto Hernández Becerra—Álvaro Namén Vargas.

Óscar Alberto Reyes Rey, secretario de la Sala.

(1) Obra en el folio 9, correspondiente a las “observaciones de trabajo social” del Hospital General de Medellín, que la niña “ingresó al hospital el 13 de diciembre en compañía de su padre perteneciente a la comunidad Embera Katio (sic)… La hospitalización se reportó a la OIA (Organización Indígena de Antioquia) y visitada por el funcionario Leonardo Domeco quien solicita reporte al ICBF por abandono”.

(2) Resolución 1077 de 2009, de la dirección general del ICBF, “por la cual se adopta la estrategia para designar defensores de familia para cada institución que preste servicios de restablecimiento de derechos”. D.O. 47.415 (jul. 19/2009).

(3) A folios 49 y 52 obran las notificaciones hechas los días 21 y 22 de febrero de 2013, a los padres de la menor, del auto de apertura de investigación del 18 de enero de 2013.

(4) El Centro Zonal Suroeste está ubicado en el municipio de Andes, Antioquia.

(5) Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001-03-06-000- 2012-00010-00(C), marzo 2 de 2012.

(6) Resolución 652 de 2011 (febrero 22), de la dirección general del ICBF. D.O. 48.230 (oct. 22/2011).

(7) Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 2006-00102-00 de 4 de octubre de 2006. El sentido de esta decisión, en cuanto a los requisitos determinantes de la competencia para decidir conflictos de competencia entre autoridades administrativas, sigue vigente bajo el CPACA.

(8) L. 1098/06, Art. 57. “Ubicación en hogar de paso. La ubicación en hogar de paso es la ubicación inmediata y provisional del niño, niña o adolescente con familias que forman parte de la red de hogares de paso. Procede la medida cuando no aparezcan los padres, parientes o las personas responsables de su cuidado y atención. / La ubicación en hogar de paso es una medida transitoria, y su duración no podrá exceder de ocho (8) días hábiles, término en el cual la autoridad competente debe decretar otra medida de protección”.

(9) ICBF, dirección de protección, subdirección de restablecimiento de derechos, documento “Lineamiento técnico para la modalidad de hogares de paso para niños, niñas y adolescentes con sus derechos amenazados, inobservados o vulnerados”, noviembre de 2010, página 5.

(10) Ibídem, página 15.

(11) Decreto 1137 de 1999 (junio 29), "Por el cual se organiza el Sistema Administrativo de Bienestar Familiar, se reestructura el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y se dictan otras disposiciones". Advierte la Sala que los artículos 1º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º y 9º, fueron expresamente derogados por el artículo 16 del Decreto 0936 de 2013 (9 de mayo), “Por el cual se reorganiza el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, se reglamenta el inciso primero del artículo 205 de la Ley 1098 de 2006 y se dictan otras disposiciones”.

(12) Decreto 1137 de 1999, artículo 34. Denominación de unidades administrativas. En cada regional podrán existir las siguientes denominaciones de las áreas funcionales misionales o administrativas:

1. Dirección regional.

2. Oficina regional.

3. Centros zonales.

4. Divisiones.

PAR.—De conformidad con lo establecido en el artículo 115 de la Ley 489 de 1998, el director general, mediante resolución, podrá organizar grupos de trabajo en atención a las necesidades del servicio.

ART. 36.—Descentralización de funciones en el nivel local. Los centros zonales continuarán atendiendo los servicios de defensoría de carácter prejudicial y judicial en todos los municipios donde tales atribuciones en forma parcial o integral no hayan sido asumidas por la comisaría de familia o gestionadas por la Defensoría del Pueblo. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar podrá organizar convenios con tales entidades para racionalizar el uso de los recursos y hacer eficaz la protección al niño y al menor en estos campos. En todo caso, el Instituto garantizará la atención y protección especializada del niño y el menor en situación de riesgo.

(13) Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001-03-06-000-2012-00049-00(C), junio 28 de 2012.