Sentencia 2013-00367 de abril 5 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación: 08001-23-33-000-2013-00367-01 (21715)

Consejero Ponente:

Dr. Milton Chaves García

Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: Carbone Rodríguez & Cía. S.C.A. - Itacol S.C.A.

Demandado: UAE - DIAN

Temas: Aduanero - Declaración de importación - Liquidación de corrección - Clasificación arancelaria - Gluten de maíz.

Bogotá, D.C., cinco de abril de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

La Sala decide sobre la legalidad de la liquidación oficial de corrección 03-241-201-639-1-00062 de 16 de enero de 2012 y Resolución 1-00-223-10063 de 30 de abril de 2012, por las cuales la DIAN modificó la declaración de importación con autoadhesivo 23873012435514 de 15 de diciembre de 2008, en el sentido de determinar que la mercancía declarada se clasifica por la subpartida arancelaria 23.03.10.00.00 “residuos de la industria del almidón y residuos similares” y no en la subpartida arancelaria 23.09.90.90.00 “preparación de los tipos utilizados para la alimentación de animales”.

Cuestión preliminar

La consejera de Estado doctora Stella Jeannette Carvajal Basto manifestó que está impedida para conocer de este asunto con base en el artículo 141 [2] del Código General del Proceso, porque conoció del proceso en instancia anterior.

La Sala encuentra probado el impedimento manifestado, pues la magistrada Stella Jeannette Carvajal Basto conoció del proceso en primera instancia, dado que profirió providencias en instancia anterior [auto por el que ordenó subsanar la demanda(14) y auto por el que remitió por competencia el proceso al Tribunal Administrativo del Atlántico(15). En consecuencia, acepta el impedimento de la consejera de Estado doctora Stella Jeannette Carvajal Basto y la separa del conocimiento del proceso.

Problema jurídico

En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante la Sala determinará:

1) Si para la declaración de importación con autoadhesivo 23873012435514 de 15 de diciembre de 2008, eran aplicables las resoluciones 4131 y 4951 de 2005, por las que la DIAN clasificó el gluten de maíz en la subpartida 23.03.10.00.00 “residuos de la industria del almidón y residuos similares”.

2) Si el análisis técnico, soporte de los actos acusados, se expidió por la autoridad competente y en debida forma.

3) Si estuvieron debidamente motivadas o no la liquidación oficial de corrección 03-241-201-639-1-00062 de 16 de enero de 2012 y la Resolución 1-00-223-10063 de 30 de abril de 2012.

Partida arancelaria aplicable a la mercancía amparada por la declaración de importación objeto de liquidación oficial de corrección.

En el presente caso, CARBONE RODRÍGUEZ & CÍA. S.C.A. - ITACOL, por intermedio del agente aduanero ALMACENES GENERALES DE DEPÓSITO ALMAGRARIO S.A., importó el producto “Gluten de Maíz”, mediante la declaración de importación con autoadhesivo 23873012435514 de 15 de diciembre de 2008(16).

La declaración de importación ampara la mercancía clasificada en la subpartida arancelaria 23.09.90.90.00 “preparación de los tipos utilizados para la alimentación de animales”, con fundamento en las resoluciones 8518 del 29 de agosto de 2002, 8999(17) y 9005 del 12 de septiembre de 2002 y 11843 del 5 de diciembre 2002. Por lo tanto, declaró un arancel de cero (-0-) y un IVA de $140.183.000,00, que equivale al 16%.

La DIAN mediante liquidación oficial de corrección sostuvo que la actora debió aplicar la clasificación de la mercancía en la subpartida arancelaria 23.03.10.00.00 “residuos de la industria del almidón y residuos similares”, contenida en las resoluciones 4131 del 25 de mayo de 2005 y 4951 del 17 de junio de 2005, es decir, otros actos de clasificación arancelaria del producto “Gluten de maíz”.

La modificación de la declaración privada consistió en establecer un arancel de $ 131.422.000,00, equivalente al 15% del valor en aduana de los bienes importados, un mayor valor por IVA de $ 21.028.000,00 y una sanción del 10% de los tributos anteriores ($ 15.245.000,00), para un total a cargo de $ 167.695.000,00.

En la liquidación oficial de corrección, la DIAN sostuvo lo siguiente(18):

“Al respecto, y como prueba documental que desvirtúa la clasificación arancelaria realizada por el declarante para la mercancía nacionalizada, tenemos la Resolución 4131 del 25 de mayo de 2005 y la Resolución 4951 del 17 de junio de 2005 expedidas por el jefe de la división de arancel de la Subdirección Técnica Aduanera, publicadas en el Diario Oficial 45952 del 27 de junio de 2005 y Diario Oficial 45974 del 19 de julio de 2005, respectivamente, que establecieron lo siguiente:

[…] Que con la información y muestras suministradas se establece que la mercancía corresponde a un subproducto desecado de la almidonería de maíz, en forma de polvo granuloso amarillo, constituido principalmente por el gluten obtenido durante el proceso, con el siguiente análisis nutricional: humedad 10.16%, grasa 1.9%, proteína 62.8%, fibra 0.84%. Se utiliza como aditivo, en la fabricación de alimentos concentrados para animales.

[…] ART. 1º—Clasificar la mercancía descrita en la presente resolución, por la subpartida 23.03.10.00.00 del Arancel de Aduanas, como residuo de la industria del almidón, y de acuerdo con las reglas generales interpretativas 1 y 6 del mencionado texto arancelario.

[…] Que revisada la información suministrada y con base en nueva información consultada, se establece que la mercancía corresponde a un concentrado de proteína altamente digestible para todas las especies animales, en forma de sólido de color amarillo, con olor característico a cereal, densidad 0.5 - 0.6 g/ml, insoluble en agua y con una granulometría tal que el 80% pasa a través de tamiz de malla 20.

Se obtiene como subproducto en el proceso de obtención de almidón de maíz por vía húmeda y responde al siguiente análisis nutricional; humedad 7 a 13%, grasa cruda 5% máx., fibra cruda 2% máx., cenizas 3% máx., proteína 59% min, almidón 20% máx., nutrientes digestibles totales 89% min. Se utiliza en la preparación de alimentos y se presenta en sacos de 50 Kg y a granel.

[…] ART. 1º—Clasificar la mercancía descrita en la presente resolución, por la subpartida 23.03.10.00.00 del Arancel de Aduanas, por tratarse de un subproducto de la industria del almidón, y de acuerdo con las reglas generales interpretativas 1 y 6 del mencionado texto arancelario”.

Teniendo en cuenta que la declaración de importación fue presentada el 15 de diciembre de 2008, con el fin de nacionalizar la mercancía “Gluten de maíz”, la Sala precisa que:

En relación con el producto “GLUTEN DE MAÍZ”, mediante resoluciones 4131 del 25 de mayo y 4951 del 17 de junio de 2005, en las que se fundamenta la liquidación oficial de corrección, la DIAN clasificó el producto objeto de análisis en la subpartida arancelaria 23.03.10.00.00. Sin embargo, estos actos administrativos fueron objeto de demanda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y anulados por la Sala, en las sentencias del 26 de julio de 2017 [expediente 22326] y del 25 de junio de 2012, [expediente 17742], respectivamente, por cuanto el cambio de clasificación arancelaria del producto carecía de justificación y motivación.

En la sentencia del 25 de junio de 2012(19), por la que se declaró la nulidad de la Resolución 4951 de 17 de junio de 2005, la Sala explicó lo siguiente:

“La nueva clasificación arancelaria que efectuó la DIAN del producto “Corn Gluten Meal” en la subpartida 23.03.10.00.00 implica que pertenece a la partida arancelaria 23.03(20), como residuo de la industria del almidón y residuos similares (10.00.00).

[…] Cabe anotar, que al comparar la resolución revocada y la que la revocó se advierte que para clasificar la mercancía en dos subpartidas arancelarias distintas, la demandada tuvo en cuenta motivos idénticos, esto es, la información suministrada por la actora, con base en la cual “la mercancía corresponde a un concentrado de proteína altamente digestible para todas las especies animales en forma de sólido de color amarillo, con olor característico a cereal, densidad 0.5-0.6g/ml, insoluble en agua y con una granulometría tal que el 80% pasa a través (sic) un tamiz de malla 20”.

Así, de acuerdo con los considerandos del acto demandado, la única nueva “razón” que tuvo la DIAN para revocar la Resolución 3041 de 2005 y reclasificar el “Corn Gluten Meal” en la subpartida 23.03.10.00.00 del Arancel de Aduanas, fue la “nueva información consultada” por ésta.

No obstante, al revisar los antecedentes administrativos del acto acusado no existe prueba de cuál fue la nueva información consultada por la DIAN, ni, por ende, puede determinarse qué valor probatorio debía dársele.

Tampoco se advierte cómo esa “nueva información” que la DIAN dijo consultar, condujo a que la misma mercancía, que se insiste, según las resoluciones 3041 y 4951 de 2005, corresponde a un concentrado de proteína altamente digestible para los animales, con el mismo análisis nutricional, dejara de ser “un producto obtenido en el fraccionamiento del grano de maíz por vía húmeda” y se convirtiera en un “subproducto en el proceso de obtención de almidón de maíz por vía húmeda”.

Así las cosas, no existe prueba de la nueva información que, según el acto acusado, consultó la DIAN para reclasificar arancelariamente el producto “Corn Gluten Meal”.

(…).

Tampoco resulta claro qué es la “literatura técnica” para efectos de la clasificación arancelaria de una mercancía y cuál sería el valor probatorio de ésta.

Todo lo anterior corrobora que el acto demandado está viciado de nulidad porque fue falsamente motivado…

(…)

Correlativamente, al reclasificar la mercancía sin que existiera una información clara y fidedigna que permitiera la modificación de la subpartida arancelaria, el acto también incurrió en falsa motivación dado que “la administración omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que si hubiesen sido considerados habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente.”(21) En este caso, está demostrado que, según la información existente en el proceso, esto es, la suministrada por la actora, el producto “Corn Gluten Meal” no podía ser reclasificado arancelariamente como lo hizo la demandada”.

Por su parte, en la sentencia del 26 de julio de 2017(22), la Sección Cuarta de esta corporación declaró la nulidad de la Resolución 4131 del 25 de mayo de 2005, en la que se dijo lo que a continuación se destaca:

“Todo lo anterior corrobora que el acto demandado está viciado de nulidad por falta o ausencia de motivación. En efecto, en la Resolución 4131 de 2005 no aparece una justificación válida de la reclasificación de la partida arancelaria del producto “gluten de maíz”, pues si bien la DIAN manifiesta que obedeció a la información que había suministrado la solicitante, no argumentó ni fundamentó los hechos relevantes y las razones por las que influye de forma determinante el porcentaje de los componentes de la mercancía que podían dar lugar al cambio de la subpartida arancelaria, pues, en ambas resoluciones se concluye que el “gluten de maíz” es un producto que se utiliza para la fabricación o elaboración de alimentos para animales.

Sobre el particular, reitera la Sala que existe falta o ausencia de motivación del acto demandado cuando la Administración prescinde de la motivación e impide que el particular afectado con la decisión pueda ejercitar cabalmente su derecho de defensa y contradicción(23). En este caso, la DIAN no explicó las razones y los motivos determinantes de la reclasificación arancelaria de acuerdo con la información suministrada por la solicitante ni tampoco está probado en el proceso el estudio técnico que presuntamente la DIAN analizó”.

Teniendo en cuenta que las resoluciones 4131 del 25 de mayo y 4951 del 17 de junio, ambas de 2005, fundamento de los actos demandados, fueron anuladas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo por falta o ausencia de motivación, se hace necesario hacer las siguientes precisiones:

Como lo ha precisado la Sala, los efectos de los fallos de nulidad de los actos de carácter general son inmediatos frente a las situaciones jurídicas no consolidadas, esto es, aquellas que se debaten o son susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, toda vez que cuando se define la situación jurídica particular y concreta, la norma que debía tenerse en cuenta para resolver el caso resulta inaplicable porque fue anulada.(24)

Es de anotar que los efectos de las sentencias de nulidad de esta Sección, de fechas 25 de junio de 2012, [expediente 17742] y 26 de julio de 2017 [expediente 22326], son aplicables al caso concreto, pues no existe situación jurídica consolidada. Ello, porque las resoluciones acusadas son objeto del presente debate judicial.

En esas condiciones, es claro que desapareció el fundamento jurídico de los actos demandados en relación con la corrección de la clasificación arancelaria del producto gluten de maíz en la declaración de importación con autoadhesivo 23873012435514 de 15 de diciembre de 2008, presentada por el declarante autorizado ALMACENES GENERALES DE DEPÓSITO ALMAGRARIO S.A. a nombre del importador ITACOL.

En consecuencia, procede la declaratoria de nulidad de los actos cuestionados, toda vez que los efectos de la nulidad de las resoluciones 4131 del 25 de mayo y 4951 del 17 de junio de 2005, se extienden a los actos particulares que se expidieron con ocasión de los actos de carácter general.

Cabe anotar, que como se expuso en la sentencia del 26 de julio de 2017(25), la Resolución 4131 de 2005 no revocó la Resolución 9005 de 2002(26), pues está última fue revocada expresamente a través de la Resolución 9931 de 15 de septiembre de 2009, por la que la DIAN clasificó la mercancía denominada “gluten de maíz” en la subpartida arancelaria 23.03.10.00.00, por considerarla un subproducto o residuo de la industria del almidón.

Bajo este contexto y teniendo en cuenta que la importación fue realizada en el año 2008, las resoluciones aplicables al caso concreto son las resoluciones 9005 de 2002, 8518 del 29 de agosto de 2002, 11843 y 8999 del 12 de septiembre de 2002, por las que la DIAN clasificó el producto denominado “gluten de maíz, premezcla de maíz forrajero, corn gluten feed pellets y/o corn gluten meal” en la subpartida 23.09.90.90.00, y no las resoluciones 8570 y 8571 de 2009, pues estas fueron proferidas con posterioridad a las declaración de importación.

Las anteriores razones son suficientes para revocar la sentencia apelada y anular los actos demandados, y, por tanto, la Sala se releva de analizar los demás aspectos planteados en el recurso de apelación.

En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, se declara la firmeza de la declaración de importación, y se niegan las demás pretensiones de la demanda, por cuanto en el expediente no obra prueba que demuestre que la actora haya efectuado algún pago en virtud de los actos demandados.

Condena en costas

En relación con la condena en costas, la Sala hará las siguientes precisiones:

De acuerdo con los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 361 del Código General del Proceso, las sentencias que deciden los procesos de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo deben resolver sobre la condena en costas, que están integradas por las expensas y gastos en que incurrió la parte durante el proceso y por las agencias en derecho. Esta regla que no se aplica a los procesos en los que se ventile un interés público.

Por su parte, el artículo 365 del Código General del Proceso (L. 1564/2012), señala las reglas para la determinación de la condena en costas, así:

“1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código.

“Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe.

“2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella.

“3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda.

“4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.

“5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión.

“6. Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos.

“7. Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones.

“8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación.

“9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción” (se resalta)

Respecto a la condena en costas de que trata el Código General del Proceso, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente(27):

La condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto, según el artículo 365(28). Al momento de liquidarlas, conforme al artículo 366(29), se precisa que tanto las costas como las agencias en derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley. De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra”. Resalta la Sala.

En este caso, nos hallamos ante el evento descrito en el numeral 4º del artículo 365 del Código General del Proceso (L. 1564/2012), por cuanto se revoca la sentencia de primera instancia. Sin embargo, como lo ha precisado la Sala(30), estas circunstancias deben analizarse en conjunto con la regla del numeral 8º, que dispone que “Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.

Una vez revisado el expediente, se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas. Por lo tanto, no se condena en costas en esta instancia.

En resumen, la Sala revoca la sentencia apelada. En su lugar, declara la nulidad de los actos acusados y declara la firmeza de la declaración privada. En lo demás, niega la condena en costas en segunda instancia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

PRIMERO. ACEPTAR el impedimento manifestado por la consejera de Estado doctora Stella Jeannette Carvajal Basto, a quien, en consecuencia, se le declara separada del conocimiento de este proceso.

SEGUNDO. REVOCAR la sentencia apelada por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En su lugar, quedará así:

“1. ANULAR liquidación oficial de corrección 03-241-201-639-1-00062 de 16 de enero de 2012 y la Resolución 1-00-223-10063 de 30 de abril de 2012, mediante las cuales la UAE DIAN modificó la declaración de importación con autoadhesivo 23873012435514 de 15 de diciembre de 2008, presentada por el declarante autorizado ALMACENES GENERALES DE DEPÓSITO ALMAGRARIO S.A. a nombre del importador CARBONE RODRÍGUEZ & CÍA S.C.A.

2. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, DECLARAR la firmeza de la declaración de importación con autoadhesivo 23873012435514 de 15 de diciembre de 2008.

3. NEGAR las demás pretensiones de la demanda”.

TERCERO. Sin condena en costas en esta instancia.

CUARTO. Negar las demás pretensiones.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen y cúmplase.»

14 Folio 123, c.p. 1.

15 Folios 127 y 128, c.p. 1.

16 Folio 317, c.p. 1.

17 Revocó la resolución 11200 del 17 de diciembre de 2001, expedida para el mismo producto.

18 Folios 6 a 12, c.p. 1.

19 Expediente 17742, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

20 Residuos de la industria del almidón y residuos similares, pulpa de remolacha, bagazo de caña de azúcar y demás desperdicios de la industria azucarera, heces y desperdicios de cervecería o de destilería, incluso en “pellets”.

21 Ibídem.

22 Expediente 22326, C.P. Milton Fernando Chaves García.

23 Sentencia de 13 de junio de 2013, expediente 17495, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

24 Entre otras, ver sentencias de 16404 del 23 de julio de 2009, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; de 17617 del 11 de marzo de 2010, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; de 17922 del 16 de junio de 2011, C.P. William Giraldo Giraldo; de 3 de julio de 2013, expediente 19017, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez y de 26 de febrero de 2014, expediente 19684, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

25 Expediente 22326, C.P. Milton Fernando Chaves García.

26 Por la que la DIAN clasificó la mercancía denominada “gluten de maíz” en la subpartida arancelaria 23.09.90.90.00 “preparación de los tipos utilizados para la alimentación de animales”, con un arancel de cero (-0-) y un IVA del 16%.

27 Cfr. la Sentencia C-157 de 2013, M.P. Mauricio González Cuervo, en la que se declaró exequible el parágrafo único del artículo 206 de la Ley 1564 de 2012, por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones, bajo el entendido de que tal sanción —por falta de demostración de los perjuicios—, no procede cuando la causa de la misma sea imputable a hechos o motivos ajenos a la voluntad de la parte, ocurridos a pesar de que su obrar haya sido diligente y esmerado.

28 Se transcribe el artículo 365 del Código General del Proceso.

29 Se transcribe el artículo 366 del Código General del Proceso.

30 Se reitera el criterio de la Sala expuesto en sentencia complementaria del 24 de julio de 2015, expediente 20485, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.