Sentencia 2013-00374 de diciembre 15 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Radicación: 1100110324000 2013 00374 00

Consejero Ponente:

Dr. Guillermo Vargas Ayala

Actor: Miguel Ángel del Río Malo.

Demandado: Superintendencia de Puertos y Transporte

Medio de control: Nulidad simple.

Referencia: Oportunidad para solicitar la acumulación de procesos. Excepción de cosa juzgada. Justicia rogada. Pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos por desaparición de sus fundamentos de derecho. Desviación de poder.

Bogotá, D.C., quince de diciembre de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «Consideraciones

5.1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y con lo previsto en 11, 13, 34, 36, 39 y 49 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo ordenado en el artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de la Contencioso Administrativo (L. 1437/2011) y en el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia.

5.2. Los actos administrativos acusados.

A continuación se transcriben las normas de las cuales forman parte las disposiciones demandadas, cuyo texto ha sido subrayado de conformidad con los cargos expuestos por la parte demandante:

Resolución 7034 de 2012

(Octubre 17)

“Por la cual se reglamentan las características técnicas de los sistemas de seguridad de los centros de reconocimiento de conductores, garantizando la legitimidad de los certificados y la protección al usuario de la falsificación”.

El Superintendente de Puertos y Transporte

En ejercicio de sus facultades legales y en especial de las que le confiere el parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011 por medio de la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014

(…).

RESUELVE:

(…).

Capítulo II

Implementación del sistema de control y vigilancia

ART. 2º—Objeto y ámbito de aplicación. El sistema de control y vigilancia es una infraestructura tecnológica operada por cualquier ente público o privado previamente homologado por la Superintendencia de Puertos y Transporte o por quien esta delegue, para asegurar el cumplimiento de los parámetros técnicos mínimos y de otra índole dictados en la presente resolución y de los que se fijen posteriormente, que le permita prestar con calidad el servicio para garantizar la expedición segura del certificado de aptitud física mental y de coordinación motriz; la presencia del candidato en el centro de reconocimiento de conductores; la realización de las pruebas y evaluaciones por los médicos o especialistas; que el certificado se expida desde la ubicación geográfica del centro de reconocimiento de conductores; que las pruebas se hagan desde los computadores de los centros de reconocimiento de conductores con el fin de evitar un posible fraude en la expedición del mencionado certificado; el registro de pago; la correlación o trazabilidad para el cruce de información y que estén conectados con el centro de monitoreo de la Superintendencia de Puertos y Transporte, el actor del sistema financiero y el RUNT.

ART. 3º—Requisitos del sistema de control y vigilancia. Para la realización de los exámenes de aptitud física, mental y de coordinación motriz, todos los centros de reconocimiento de conductores en virtud del parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011, deberán dar cumplimiento a los siguientes protocolos de seguridad:

1. Los centros de reconocimiento de conductores garantizarán el registro del pago mediante un actor del sector financiero debidamente vigilado por la Superintendencia Financiera e Colombia, con cobertura nacional quien llevará una base de datos de todos los pagos y su utilización por el servicio de los certificados médicos expedidos por los centros de reconocimiento, la cual debe tener correlación o trazabilidad para el cruce de información con el centro de monitoreo de la Superintendencia de Puertos y Transporte. Así mismo, la entidad financiera y el centro de reconocimiento deberán permitir a la Superintendencia de Puertos y Transporte la consulta en línea de los registros de pagos realizados a través del respectivo actor del sector financiero.

2. La cédula de ciudadanía del usuario aspirante será tomada su información (sic) al inicio de las pruebas con lectores de código de barras.

3. La firma se registrará mediante dispositivos digitalizadores de firmas.

4. Registrar, autenticar y validar la identificación del usuario aspirante y del profesional de la salud al inicio y al final de cada una de las evaluaciones o pruebas médicas, mediante la identificación con lectores biométricos, los cuales tendrán que validarse con la base de datos de la Registraduría Nacional, de no encontrarse disponible dicho servicio, la Superintendencia de Puertos y Transporte establecerá un procedimiento alterno temporal.

5. Al momento de expedir el examen médico, el usuario aspirante y el profesional de la salud harán lectura biométrica de la huella. Los lectores biométricos de huellas deben tener la funcionalidad de dedo vivo.

6. La foto del usuario será capturada a través de una cámara con sensor digital de alta definición, que produzca imágenes nítidas con un alto grado de detalle, con el fin de identificar a la persona aspirante. Dicha cámara debe cumplir con estándar ISO/IEC19794-5 (Information Tecnology - Biometric Data Interchange Formats - Face Image Data).

7. Registrar y enviar los resultados de los exámenes al terminar cada prueba directamente al sistema de control y vigilancia.

El sistema de control y vigilancia validará todas y cada una de las pruebas realizadas con los criterios de evaluación establecidos en la Resolución número 1555 de 2005 expedida por el Ministerio de Transporte o aquellas que la modifiquen, deroguen o adicionen. Este sistema controlará los tiempos mínimos en que se debe realizar cada prueba (psicomotriz, optometría, auditiva y médica).

8. El sistema de control y vigilancia se conectará por medio de una red privada virtual (VPN - Virtual Private Network) la cual tendrá dispositivos de seguridad y comunicaciones que permitan controlar y validar geográficamente la ubicación de los sistemas antes mencionados los cuales estarán instalados en cada centro de reconocimiento de conductores. La finalidad de lo anterior es poder tener certeza de que los certificados que se expidan realmente sean resultado de la realización de los exámenes de aptitud física, mental y de coordinación motriz desde la sede acreditada y en la dirección que se reporta, pudiendo controlar y autorizar los equipos en mención de cada centro de reconocimiento de conductores.

9. Habrá una conexión por parte de los centros de reconocimiento de conductores al sistema de control y vigilancia por medio de canales de Internet óptimos para la operación, con una dirección IP pública fija. Deberá existir un canal dedicado suficiente entre el sistema de control y vigilancia y los centros y entre este y el centro de monitoreo de la Superintendencia de Puertos y Transporte, de tal forma que permita la conexión óptima para que esta ejerza sus actividades de inspección, vigilancia y control.

PAR. 1º—Los centros de reconocimiento de conductores se conectarán al RUNT únicamente a través del sistema de control y vigilancia después de haber terminado todas las pruebas para la expedición del certificado médico.

PAR. 2º—El RUNT debe entregar la información o permitir el acceso a todos los registros de los certificados médicos de aptitud física, mental y psicomotriz a los registros de las licencias de conducción y a las FUPAS en tiempo real a la Superintendencia de Puertos y Transporte, con el fin de confrontar y comparar con la información que se encuentra almacenada en el sistema de control y vigilancia y al actor financiero a los registros de los pagos realizados por concepto de servicios de certificado médico.

El sistema de control y vigilancia deberá entregar al centro de monitoreo de la Superintendencia de Puertos y Transporte un informe de conciliación diario de toda la información suministrada legítimamente por cada uno de los actores. La Superintendencia de Puertos y Transporte tendrá acceso en tiempo real a las fuentes de información para hacer sus propios procedimientos de inspección vigilancia y control.

PAR. 3º—Además de dar cumplimiento a lo requerido en la resolución 1555 de 2005 expedida por el Ministerio de Transporte o por las normas que la modifiquen, sustituyan, deroguen o adicionen. El sistema de control y vigilancia descrito en este capítulo deberá ser homologado por la Superintendencia de Puertos y Transporte o por quien esta delegue, tomando en cuenta las especificaciones técnicas mínimas que se expidan.

ART. 4º—Conectividad y acceso del sistema de control y vigilancia. El sistema de control y vigilancia deberá permitir a la Superintendencia de Puertos y Transporte para el ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control, realizar consulta en línea de los certificados médicos de aptitud física, mental y de coordinación motriz y bases de datos conforme a los criterios de auditoría y de búsqueda que esta requiera; así mismo, estarán obligados a conectarse al centro de monitoreo de la Superintendencia de Puertos y Transporte y al RUNT y entregarán alarmas automatizadas al centro de monitoreo, bajo los criterios, estructura y periodicidad definidos por la Superintendencia de Puertos y Transporte, la cual podrá solicitar la generación de nuevos tipos de alarmas cuando así lo requiera.

ART. 5º—Garantía de no afectación del servicio. Los sistemas de control y vigilancia deberán disponer de toda la infraestructura tecnológica necesaria para su operación permanente y deberá garantizar su correcta operación según lo establecido en la presente resolución a todos los centros de reconocimiento de conductores al RUNT, al actor del sistema financiero y a la Superintendencia de Puertos y Transporte.

(…).

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RESOLUCIÓN 191 DE 2013

(Enero 25)

“Por la cual se expide el anexo técnico para la homologación de los sistemas de control y vigilancia ordenado a través de la Resolución 7034 de 2012 y se modifica el término para su exigibilidad”.

El Superintendente de Puertos y Transporte

En ejercicio de las facultades legales y en especial de las que le confieren los artículos 41, 42 y 44 del Decreto 101 de 2000, los numerales 11, 12 y 16 del artículo 12 del Decreto 1016 de 2000, modificados por el artículo 8º del Decreto 2741 de 2001, Ley 1ª de 1991, Ley 105 de 1993, Ley 336 de 1996, parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011

(…).

RESUELVE:

(…).

ART. PRIMERO.—Expedir el anexo técnico para la homologación de los sistemas de control y vigilancia ordenado a través de la Resolución 7034 del 17 de octubre de 2012 proferida por la superintendencia de puertos y transporte.

ART. SEGUNDO.—Modificar el término inicial de dos (2) meses de que trata el artículo 8º de la Resolución 7034 de 17 de octubre de 2012, en sentido de reducir a un (1) mes el término para la implementación y aplicación del sistema de control y vigilancia por parte de todos los centros de centros (sic) de reconocimiento de conductores, el cual empezará a contar a partir de la fecha de publicación de la presente resolución mediante la cual se expide el anexo técnico para la homologación de los sistemas de control y vigilancia ordenado a través de la Resolución 7034 del 17 de octubre de 2012.

ART. TERCERO.—Ampliar por un (1) mes más el término de los cuatro (4) meses para la implementación y aplicación del sistema de captura de video de que trata la Resolución 7034 del 17 de octubre de 2012 en su artículo 8, de manera que este plazo vencerá el 25 de marzo de 2013.

ART. CUARTO.—La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación.

(…).

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“RESOLUCIÓN 4205 DE 2013

(Abril 17)

“Por la cual se fija un término para que los centros de reconocimiento de conductores, CRC, implementen y apliquen el sistema de Control y Vigilancia señalado en la Resolución 7034 del 17 de Octubre de 2012”.

El Superintendente de Puertos y Transporte

En ejercicio de las facultades legales y en especial las que le confieren los artículos 41, 42 y 44 del Decreto 101 de 2000, los numerales 11, 12 y 16 del artículo 12 del Decreto 1016 de 2000, modificados por el artículo 8º del Decreto 2741 de 2001, Ley 1ª de 1991, Ley 105 de 1993, Ley 336 de 1996, parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011.

(…).

RESUELVE:

ART. PRIMERO.—Fijar el término de quince (15) días hábiles contados a partir de la publicación del presente acto administrativo para que los centros de reconocimiento de conductores, CRC, implementen y apliquen el sistema de control y vigilancia señalado en la Resolución 7034 del 17 de octubre de 2012.

ART. SEGUNDO.—La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación.

(…).

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“RESOLUCIÓN 5782 DE 2013

(Junio 18)

“Por la cual se fija se establece fecha para hacer exigible a los centros de reconocimiento de conductores, CRC, el sistema de control y vigilancia de que trata la Resolución 7034 del 17 de octubre de 2012”.

El Superintendente de Puertos y Transporte,

En ejercicio de las facultades legales y en especial las que le confieren los artículos 41, 42 y 44 del Decreto 101 de 2000, los numerales 11, 12 y 16 del artículo 12 del Decreto 1016 de 2000, modificados por el artículo 8º del Decreto 2741 de 2001, Ley 1ª de 1991, Ley 105 de 1993, Ley 336 de 1996, parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011

(…).

RESUELVE:

ART. PRIMERO.—Establecer el día veintiuno (21) de junio de 2013 como fecha para hacer exigible a los centros de reconocimiento de conductores, CRC, la aplicación y puesta en marcha del sistema de control y vigilancia señalado en la Resolución 7034 del 17 de octubre de 2012.

ART. SEGUNDO.—El incumplimiento al presente acto administrativo por los centros de reconocimiento de conductores, CRC, dará lugar a las investigaciones administrativas e imposición de sanciones establecidas en la normatividad aplicable.

ART. TERCERO.—La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación.

5.3. Cuestión jurídica.

Para resolver esta controversia la Sala estima pertinente examinar los siguientes asuntos: 5.3.1. La solicitud de acumulación de procesos planteada por la parte demandada en sus alegatos de conclusión; 5.3.2. La configuración de la cosa juzgada en el sub judice; 5.3.3. La justicia contencioso administrativa es rogada. 5.3.4. La delimitación del objeto de la controversia, por la pluralidad de actos administrativos aparentemente atacados en la demanda y 5.3.5. Las conclusiones.

5.3.1. Solicitud de acumulación de procesos y de demanda.

La solicitud de acumulación de procesos y de demandas que elevó LA SUPERINTENDENCIA al despacho del magistrado ponente en su alegato de conclusión, será denegada por la Sala porque fue solicitada extemporáneamente. En efecto, según lo expresa el artículo 148 del Código General del Proceso, la acumulación procederá “hasta antes de señalarse fecha y hora para la audiencia inicial”; oportunidad que claramente se superó en el sub judice, puesto que la petición fue formulada cuando ya había pasado la audiencia inicial.

5.3.2. La cosa juzgada en el sub judice.

Aun cuando ni la parte demandada ni el Ministerio Público lo señalan, la Sala encuentra que en la presente litis es forzoso declarar, de oficio, la excepción de cosa juzgada frente al primero de los cargos de la demanda; es decir, el concerniente al desconocimiento de normas superiores como consecuencia del supuesto exceso de LA SUPERINTENDENCIA en el ejercicio de sus competencias reglamentarias excepcionales. Esto porque, en sentir del demandante, la habilitación otorgada al ente de vigilancia y control para la reglamentación especial del parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011 fue desbordada en el reglamento expedido “al crear un SISTEMA DE CONTROL Y VIGILANCIA que la norma nunca contempló”(23), siendo que sus facultades se limitaban a fijar las características técnicas de los sistemas de seguridad documental que deberían emplear los CRC.

En efecto, la Sala mediante sentencia de 23 de abril de 2015, con ponencia de quien sustancia este proceso, estudió y decidió igual señalamiento al aquí formulado contra la misma Resolución 7034 de 2012 en el expediente 11001-0324-000-2013-00211-00 (Actor: Adán Gil Pérez). De acuerdo con el problema jurídico definido al fijar la litis en aquella oportunidad, la Sala resolvió el siguiente cuestionamiento:

“(…) determinar si la Resolución 7034 de octubre 17 de 2012, “Por la cual se reglamentan las características técnicas de los sistemas de seguridad de los centros de reconocimiento de conductores, garantizando la legitimidad de los certificados y la protección al usuario de la falsificación”, resulta contraría a los artículos 2º, 4º, 5º, 6º, 15 y 189 de la Constitución Política de Colombia y a los artículos 89 de la Ley 1450 de 2011 y 5º y 6º de la Ley 1581 de 2012. Lo anterior, por haber usurpado atribuciones que son propias del Presidente de la República y al mismo tiempo desbordar la facultad reglamentaria concedida por la ley así como violar el derecho fundamental a la intimidad al no seguir los lineamientos establecidos en la ley para el manejo de datos sensibles”.

Al efectuar el análisis correspondiente, luego de aclarar que aunque por regla general la reglamentación de la ley corresponde al Presidente de la República (C.P., art. 189.11) nada obsta para que de manera excepcional el legislador reconozca tal facultad a entes administrativos para que en el marco de sus competencias regulen cuestiones técnicas u operativas especializadas puntuales, la Sala desestimó la pretensión anulatoria con base en los siguientes razonamientos:

“4.3.5. Pues bien, teniendo en cuenta que la Resolución 7034 de 2012 fue dictada en virtud del parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011(24) se concluye que no existe usurpación alguna de la potestad reglamentaria que consagra en cabeza del Presidente de la República el artículo 189.11 de la Carta Política, sino que constituye una manifestación del poder normativo de la superintendencia por mandato expreso de la ley, lo cual conlleva a que se niegue el cargo propuesto en la demanda.

4.3.6. El siguiente de los aspectos a estudiar tiene que ver con el desbordamiento de la facultad normativa en cabeza de la superintendencia, ya que el actor considera que el parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011 limita la reglamentación a aspectos relativos a la seguridad documental y no a la seguridad de los centros de reconocimiento.

Al respecto la Sala considera que el cargo no tiene vocación de prosperidad como quiera que, tal y como lo sostiene el Ministerio Público, el sistema de vigilancia y control establecido en la norma acusada se encuentra dirigido a garantizar la fidelidad y autenticidad del certificado de aptitud física, mental y de coordinación motriz, lo que se traduce en reglamentar las características técnicas de los sistemas de seguridad documental.

Lo anterior se fundamenta en que la Resolución 1555 de 2005, vigente para la época de expedición del acto acusado, señalaba que el certificado de aptitud física, mental y de coordinación motriz “es el documento expedido y suscrito por un médico que actúa en nombre y representación del centro de reconocimiento de conductores, en el que se certifica, ante las autoridades de tránsito, que el aspirante a obtener por primera vez, recategorizar y/o refrendar la licencia de conducción posee la aptitud física, mental y de coordinación motriz adecuada a las exigencias que se requieren para conducir un vehículo”.

Vistas así las cosas es claro que no se defrauda la norma en la cual se sustenta la potestad normativa si no que por el contrario se evidencia la formulación de técnicas, métodos y procedimientos que garantizan el cabal cumplimiento de su objeto, que no es otro que garantizar la seguridad documental para proteger a los usuarios, lo cual se consigue adoptando los requerimientos necesarios inmersos en la Resolución 7034 de 2012 que tienden por asegurar que la información contenida en los documentos expedidos por los centros de reconocimiento de conductores obedezca a las reales aptitudes que se requieren para obtener, refrendar o recategorizar la licencia de conducción”.

Así las cosas y teniendo en cuenta que, según el artículo 189 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la sentencia que niegue la nulidad de un acto administrativo “producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada”, la Sala encuentra procedente declarar de oficio la excepción señalada, pues es evidente que no solo se ataca el mismo acto (la Res. 7034/2012 de la Superintendencia de Puertos y Transporte), sino que se censura por las mismas razones. En efecto, la revisión del sistema de información del Consejo de Estado permite acreditar que la sentencia de 23 de abril de 2015 se encuentra debidamente ejecutoriada(25). Se presentan entonces los dos supuestos previstos para que proceda la cosa juzgada, a saber: (i) identidad de objeto y de causa petendi y (ii) sentencia previa de fondo debidamente ejecutoriada. No hay duda entonces que la Sala debe ejercer sus facultades oficiosas consagradas en el inciso segundo del artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(26) y en el inciso primero del artículo 282 del Código General del Proceso(27), para cerrar de tajo la posibilidad de realizar un nuevo pronunciamiento sobre un asunto ya fallado. No puede olvidarse que “[e]l concepto de cosa juzgada, tal cual lo ha sostenido la Sala en forma reiterada, hace referencia al carácter imperativo e inmutable de las decisiones que han adquirido firmeza, lo cual implica de suyo la imposibilidad de volver sobre asuntos ya juzgados, para introducir en ellos variaciones o modificaciones mediante la adopción de una nueva providencia”(28). De ahí que la constatación de las circunstancias anotadas enerve la posibilidad de un nuevo pronunciamiento y fuerce a estarse a lo ya resuelto.

5.3.3. La justicia contenciosa administrativa es rogada.

El Ministerio Público manifiesta en su vista que LA SUPERINTENDENCIA perdió su competencia porque disponía de un término perentorio de quince (15) meses, esto es hasta el 16 de septiembre de 2016, para ejercerla y la resolución acusada fue expedida el 17 de octubre de 2016, es decir sin competencia, y ese ejercicio extemporáneo deviene en incompetencia que conlleva a la nulidad del acto acusado, es un cargo que no fue formulado en la demanda y no ha sido objeto de debate judicial, lo que escapa de la órbita de competencia, del fallo del juez contencioso administrativo que debe circunscribirse a determinar la legalidad o no de un acto administrativo frente al, o a los cargos formulados, sin extender su decisión más allá de aquello que ha sido objeto directo de su examen.

En síntesis, la justicia contencioso administrativa es rogada. En consecuencia con lo anterior, la Sala se abstendrá de pronunciarse sobre el argumento señalado por el Ministerio Púbico porque se trata de un cargo que no fue formulado en la demanda ni ha sido materia del proceso(29), (30), (31), (32), (33).

5.3.4. La delimitación del objeto del pronunciamiento: los actos administrativos sometidos a control.

5.3.4.1. Resolución 7034 de 2012. Cosa juzgada en cuanto al cargo de violación de normas superiores.

Como atrás se analizó, se ha determinado la improsperidad del cargo de nulidad de la Resolución 7034 de 2012 por violación de normas superiores (C.P., art. 189, num. 11 y Ley 1450 de 2011, art. 89, par.), porque ha operado el fenómeno jurídico de la cosa juzgada, dado que la Sala ya se pronunció sobre la legalidad de la norma acusada frente al mismo cargo y por ende ordenará estarse a lo resuelto en la providencia anterior(34).

5.3.4.2. Resolución 7034 de 2012. (Cargo de desviación de poder).

En consecuencia con lo anterior, descartado el cargo de violación de normas superiores, la única cuestión pendiente de dilucidar en el sub judice es si LA SUPERINTENDENCIA, al expedir la Resolución 7034 de 2012, incurrió o no en desviación de poder puesto que, en criterio del actor, su expedición obedeció al simple afán de la entidad de instaurar un servicio para exigir un pago que beneficia solo a quien lo presta, y no de resguardar la legitimidad de los certificados expedidos por los CRC y de proteger al usuario de una eventual falsificación, conforme lo disponen las prescripciones legales. Y señala que los costos del sistema implantado figuran en la propuesta ofrecida por un operador del sistema de vigilancia y control a sus potenciales clientes, así como en su página web.

Ahora bien, en aras de acreditar tal vicio en el elemento finalista del acto censurado, el actor aportó en la demanda unas pruebas (copia simple de la resolución que justifica una contratación, copia simple de un contrato interadministrativo suscrito por LA SUPERINTENDENCIA con la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia con el fin de elaborar el anexo técnico para la homologación del sistema de vigilancia y control, copia simple de la circular por medio de la cual el ente de control da a conocer los nombres de las empresas homologadas para prestar el servicio de sistema de vigilancia y control, copia de la propuesta presentada por una de estas empresas a sus clientes y copia del brochure de una de estas empresas, donde figuran sus costos(35)) que fueron rechazadas por el magistrado ponente en la audiencia inicial por encontrarlas inútiles, impertinentes e inconducentes(36).

En efecto, esta decisión, según se expresó en la referida audiencia, tuvo como fundamento considerar que “para la solución del problema jurídico planteado resulta totalmente irrelevante conocer las motivaciones de la contratación directa a que se refiere la Resolución 9299 del 24 de diciembre de 2012; las estipulaciones contenidas en el contrato interadministrativo 230 de 24 de diciembre de 2012 suscrito entre la Superintendencia de Puertos y Transportes y la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia; el hecho de que la demanda haya informado por medio de circular los nombres de las empresas homologadas para la prestación de los servicios del sistema de control y vigilancia; y el contenido de los documentos informativos y promocionales de la empresa Olimpia Management S.A. en los cuales se relacionan los servicios de control y vigilancia que presta esa empresa y su costo, por tratarse de documentos que no tienen ninguna incidencia en la legalidad de los actos administrativos demandados”(37).

Dicha determinación fue notificada en estrados y no fue recurrida por la parte afectada, esto es, el actor, sobre quien pesa la carga de acreditar la configuración del vicio reprochado (CGP, art. 167). Al haber quedado en firme la denegación de estos medios probatorios quedó completamente huérfano de pruebas el señalamiento elevado, situación suficiente para denegar la prosperidad del cargo. Esto, en tanto que corresponde a la parte demandante acreditar que las facultades excepcionales conferidas por la Ley 1450 de 2011 a LA SUPERINTENDENCIA para reglamentar las características técnicas de los sistemas de seguridad documental que deberán implementar cada uno de los vigilados, para que se garantice la legitimidad de esos certificados y se proteja al usuario de la falsificación, fueron ejercidas con fines distintos a los establecidos en el ordenamiento jurídico.

Según la jurisprudencia, este vicio se configura “cuando un órgano del Estado, actuando en ejercicio y dentro de los límites de su competencia, cumpliendo las formalidades de procedimiento y sin incurrir en violación de la ley, utiliza sus poderes o atribuciones con el propósito de buscar una finalidad contraria a los intereses públicos o sociales, en general, o los específicos y concretos, que el legislador buscó satisfacer al otorgar la respectiva competencia”(38). Por ende, su declaración precisa acreditar tanto (i) la competencia del ente que expide el acto, como (ii) el cumplimiento de las formalidades legalmente impuestas, y en especial (iii) el fin torcido o espurio que persiguió la autoridad al promulgar la decisión cuestionada, distinto al señalado por la ley para el caso concreto.

Esto último implica tomar en consideración tanto los fines generales (bien común) como los específicos impuestos por la legalidad a la actuación concreta enjuiciada (protección de la seguridad documental, agilización de trámites, defensa del patrimonio público, etc.) y contrastarlos con los que el demandante afirma que motivaron la decisión cuestionada; de modo que allí donde se acredite que se procuró un fin distinto al señalado por la ley (el personal de quien tomó la determinación, el de un tercero, el de la misma entidad, el de otra entidad, etc.), pese a la apariencia de legalidad de lo actuado y resuelto, habrá lugar a su anulación. Pero ello presupone, se reitera, la prueba efectiva de los intereses desviados del fin legalmente prescrito; sin que, en todo caso, la sola afirmación del costo económico de los servicios prestados por el sistema de vigilancia y control pueda tomarse como un indicio (y menos aún como una prueba directa) de las intenciones innobles de la administración.

En consecuencia, el cargo de desviación de poder no prospera y así se dispondrá en el fallo.

5.3.4.1. Solicitud de nulidad “consecuente y subsidiaria” de las resoluciones 191 de 2013, 4205 de 2013 y 5782 de 2013, expedidas por LA SUPERINTENDENCIA.

El actor plantea que, como “consecuencia” de la eventual prosperidad del cargo de nulidad de la Resolución 7034 de 2012, “y como pretensión subsidiaria”, se declaren nulas las resoluciones 191 de 2013, 4205 de 2013 y 5782 de 2013, expedidas por LA SUPERINTENDENCIA, sustentadas todas en los artículos demandados de la pluricitada Resolución 7034.

La parte demandante no presentó cargos específicos frente a ninguna de estas resoluciones (191/2013, 4205/2013 y 5782/2013). Todos los argumentos de la demanda apuntan a controvertir sólo la primera de las decisiones administrativas citadas (Res. 7034/2012). Para el demandante las resoluciones a que se refiere este acápite, son actos de desarrollo o mera consecuencia de la Resolución 7034 de 2012, por lo cual entiende, equivocadamente, que la anulación de esta última conlleva la subsecuente declaración automática de nulidad de sus derivaciones.

Como antes se expresó, por circunscribirse los efectos del fallo del juez contencioso administrativo a los actos particularmente acusados y ser presupuesto de la fiscalización que ejerce esta jurisdicción, entre otros, el señalamiento de las normas violadas y el concepto de la violación frente a cada uno de los actos atacados (CPACA, art. 162)(39), no puede extender los efectos de su decisión más allá de aquello que fue objeto directo de su examen. Toda vez que el control judicial a su cargo exige siempre una censura formulada en los términos de la ley, dirigida a evidenciar su ilegalidad en concreto, y un análisis particular de cada acto sujeto a su valoración, al juez administrativo le está vedado estudiar la legalidad de un acto y declarar la ilegalidad de otro. Dado el carácter rogado de la justicia administrativa, correlato de la presunción de legalidad que acompaña a los actos de la administración en un Estado democrático de derecho, mal podrían controlarse decisiones administrativas que no han sido cuestionadas en concreto y conforme a las exigencias legales por la parte demandante.

Cosa distinta es que, como señala la vista fiscal en su concepto, por tratarse de actos administrativos coligados a la Resolución 7034 de LA SUPERINTENDENCIA, que les sirve de fundamento, su anulación conlleva la pérdida de fuerza ejecutoria de las resoluciones 191, 4205 y 5782 de 2013. No puede perderse de vista que según lo previsto por el artículo 91.2 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo los actos administrativos perderán su obligatoriedad y, por ende, no podrán ser exigidos ni ejecutados por las autoridades cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. Así, por encontrarse atados a la Resolución 7034 de 2012, la eficacia de estos actos no se explicaría sin la de aquella que le sirvió de origen. De ahí que pese a haber cobrado firmeza y no haber sido objeto de una declaración judicial anulatoria, cesen sus efectos obligatorios. Con todo, se trata de una consecuencia jurídica que opera ope legis o por mandato legal, por lo cual no es preciso contar con una declaración judicial que así lo disponga.

VI. Conclusiones

En resumen la Sala concluye: 6.1. Se niega por extemporánea la solicitud de LA SUPERINTENDENCIA de acumulación procesal. 6.2. La declaración oficiosa de la excepción de cosa juzgada en el sub judice hace impróspero el cargo de nulidad de la Resolución 7034 de 2012 por violación de normas superiores (C.P., art. 189, num. 11 y L. 1450/2011, art. 89, par.), porque la Sala en providencia anterior, ya se pronunció sobre la legalidad de la norma acusada frente al mismo cargo. 6.3. La justicia contencioso administrativa es rogada y por ello no puede analizarse, ni fallarse, el cargo de perdida de competencia por ejercicio extemporáneo de la facultad reglamentaria planteado por el ministerio público, porque este no fue planteada en la demanda, ni se ventiló en el proceso. 6.4. No está acreditada la desviación de poder. Se niega la pretensión de nulidad. 6.5. La Sala negará la declaratoria de nulidad de las resoluciones 191, 4205 y 5782 de 2013, contra los cuales no se formuló ningún cargo, solo se pidió su nulidad que, como “consecuencia” de la eventual prosperidad del cargo de nulidad de la Resolución 7034 de 2012, “y como pretensión subsidiaria”, se declaren nulas dichas resoluciones expedidas por LA SUPERINTENDENCIA, sustentadas todas en los artículos demandados de la pluricitada Resolución 7034.

El hecho de haberse decretado la nulidad de la Resolución 7034 de 2012 de LA SUPERINTENDENCIA, no deriva en nulidad automática de las resoluciones 191, 4205 y 5782 de 2013, expedidas con base en aquélla. Estos actos perdieron su fuerza ejecutoria. Según lo previsto en el artículo 91.2 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo los actos administrativos perderán su obligatoriedad y, por ende, su cumplimiento no podrá ser exigido, ni podrán ejecutados por las autoridades “cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho”. Pero esta es una consecuencia jurídica que opera ope legis o por mandato legal, ajena a una declaración judicial que así lo disponga.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. NEGAR por extemporánea la solicitud de acumulación de procesos formulada por LA SUPERINTENDENCIA en su alegato de conclusión (CGP, art. 148).

2. DECLARAR probada de oficio la excepción de cosa juzgada frente al cargo de desconocimiento de normas superiores (C.P., art. 189, num. 11 y L. 1450/2011, art. 89, par.), y en consecuencia ORDENAR estarse a lo resuelto por la Sección Primera del Consejo de Estado en el fallo de 23 de abril de 2015, radicación 11001-0324-000-2013-00211-00 (Actor: ADÁN GIL PÉREZ. C.P. Guillermo Vargas Ayala) en relación con la legalidad de la Resolución 7034 de 2012 de la Superintendencia de Puertos y Transporte.

3. NEGAR las pretensiones de la demanda frente a la nulidad de la Resolución 7034 de 2012 expedida por de la Superintendencia de Puertos y Transporte por el cargo de desviación de poder, conforme a lo expresado en la parte motiva de esta decisión.

4. NEGAR la solicitud de nulidad de las resoluciones 191, 4205 y 5782 de 2013 proferidas por la Superintendencia de Puertos y Transporte, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

En firme esta providencia, archívese.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.»

23 Folio 123.

24 PAR.—Facúltase a la Superintendencia de Puertos y Transporte para que en un plazo de 15 meses expida la reglamentación de las características técnicas de los sistemas de seguridad documental que deberán implementar cada uno de los vigilados, para que se garantice la legitimidad de esos certificados y se proteja al usuario de la falsificación.

25 Según consta en la página web de la corporación, dicho fallo fue notificado por estado del 19 de junio de 2015, fecha en la cual fueron enviadas, además, las notificaciones correspondientes. Cfr. http://www.consejodeestado.gov.co/actuaciones.asp?mindice=20130021100

26 ART. 187.—Contenido de la sentencia: (…) En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquier otra que el fallador encuentre probada (…).

27 ART. 282.—Resolución sobre excepciones: En cualquier tipo de proceso, cuando el juez halle probados los hechos que constituyen una excepción deberá reconocerla oficiosamente en la sentencia, salvo las de prescripción, compensación y nulidad relativa, que deberán alegarse en la contestación de la demanda”.

28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 7 de mayo de 2015, radicación 11001-03-24-000-2008-00012-00, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno.

29 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, radicación 25000-23-27-000-2009-00233 01(18551). Sentencia de 4 de febrero de 2016.

30 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, radicación 17001-23-31-000-2010-00091-01(18823). Sentencia de 10 de julio de 2014.

31 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera, M.P. María Elizabeth García González, radicación 25000-23-24-000-2005-00434-01. Sentencia de 12 de junio de 2014.

32 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, radicación 73001-23-31-000-2010-00391-01(18738). Sentencia de 29 de mayo de 2014.

33 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta, M.P. Alberto Yepes Barreiro, radicación 08001-23-31-000-2011-01484-00. Sentencia de 20 de noviembre de 2013.

34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Fallo de 23 de abril de 2015, radicación 11001-0324-000-2013-00211-00 (Actor: Adán Gil Pérez, C.P. Guillermo Vargas Ayala).

35 Folio 129.

36 Folio 264.

37 Folio 265.

38 Ver Sentencia C-456 de 1998.

39 Sobre la ineptitud sustancial de la demanda por la falta de concepto de la violación, véase Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 5 de mayo de 2016, radicación 25000 23 24 000 2010 00260 01, C.P. Guillermo Vargas Ayala.