Sentencia 2013-00381/21895 de julio 5 de 2018

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente:

Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez

Bogotá D.C., cinco de julio de dos mil dieciocho.

Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho

Rad. 08001-23-33-000-2013-00381-01 (21895)

Demandante: Jaime Lustgarten Steckerl

Demandado: Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla

Temas: Notificación de la liquidación oficial de la contribución por valorización – normas aplicables en el Distrito Especial de Barranquilla. Competencia del alcalde en la regulación de la contribución por valorización. Excepción de ilegalidad.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

1. Problemas jurídicos.

De conformidad con lo expuesto en los antecedentes, le corresponde a la Sección determinar si el Distrito de Barranquilla vulneró el debido proceso del demandante en la notificación de la liquidación oficial de la contribución por valorización Nº 1712000050, esto es, si debía aplicarse el artículo 195 del Decreto Distrital 924 de 2011 —como lo afirma la administración— o los artículos 563 a 568 del Estatuto Tributario y el artículo 64 del Decreto Distrital 223 de 2011 —como se afirma en la demanda—.

En el evento de ser necesario, deberá la Sección analizar también si la liquidación oficial de la contribución por valorización Nº 1712000050 es nula por fundarse en unos actos generales que vulneraron el inciso 2º del artículo 338 de la Constitución Política.

2. De la notificación de la liquidación oficial de la contribución por valorización Nº 1712000050.

2.1. En el proceso se encuentra probado que la contribución por valorización Nº 1712000050 del inmueble de referencia catastral Nº 00-020000-0035-00 fue notificada el 9 de julio de 2012 mediante la publicación del acto en la gaceta distrital Nº 370 y en la página web del Distrito de Barranquilla.

De ello de cuenta el auto GGI-DT-AU-GGI-DT-AU-1486 del 31 de agosto de 2012 mediante el cual se rechazó el recurso de reconsideración contra esa liquidación oficial, en el que se afirmó(5):

“Revisado el escrito del recurso así como sus anexos, se pudo establecer que el recurrente no cumplió todos los requisitos señalados en el artículo 722 del Estatuto Tributario Nacional, aplicable por virtud de lo señalado en los artículos 66 y 68 del Decreto 0223 del 25 de febrero de 2011, teniendo en cuenta que el(la) (sic) Liquidación oficial por contribución de valorización por beneficio general Nº 1712000050 le fue notificado(a) (sic) el 09 de julio de 2012 a través de la Gaceta Nº 370 y simultáneamente mediante inserción en la página web de la Alcaldía Distrital de Barranquilla, tal como lo señala el artículo 195 del Decreto 0924 de 2011, que reenumera al Decreto 0180 de 2010, y el recurso debió presentarlo a más tardar el día 09 de agosto de 2012, hecho éste que no se cumplió, teniendo en cuenta que el contribuyente radica su recurso el 28 de agosto de 2012” (negrillas fuera de texto).

Este hecho se prueba, además, con la copia de la Gaceta Distrital 370 en la que específicamente se manifestó(6) (subrayas propias):

“Notificación de las liquidaciones oficiales de asignación de la contribución de valorización por beneficio general 2012.

La gerencia de gestión de ingresos de la Secretaría de Hacienda del Distrito de Barranquilla, en uso de las facultades conferidas por los artículos 8º, 62, 63, 64, 66, 67, 86, 88 y concordantes del Decreto Distrital 0223 de 2011, considerando la determinación del monto de distribución y los factores y tarifas de absorción establecidos en los Decretos Distritales 1023 de diciembre de 2011 y el Decreto Distrital 0695 de 2012, y de conformidad al artículo 10 del Acuerdo 006 de 2011 y elartículo195delEstatutoTributarioDistritalDecreto0180de2010reenumeradoporelDecreto0924de2011,realizalapublicaciónenlaGacetaOficialdelDistritoEspecial,IndustrialyPortuariodeBarranquillaysimultáneamenteenlapáginawebwww.barranquilla.gov.coparaefectosdenotificación y ejecutoria de las liquidaciones oficiales–factura de la contribución de valorización por beneficio general 2012, de los montos de contribución asignados y/o valor a pagar individualizados de los siguientes predios:

(…)

Referencia catastralNº Liquidación oficialDestinoEstratoÁrea gravableTarifa ($)Valor de la contribución ($)
0002000000350001712000050Urbanizable no urbanizadoN/A1000000308,00308.000.000”

2.2. Para notificar la liquidación oficial de la contribución en la forma descrita, el Distrito de Barranquilla se amparó en lo dispuesto en el artículo 195 del Decreto 924 de 2011 “por el cual se renumera la normativa tributaria del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla contenida en el Decreto 0180 de 2010”, que dispone(7):

“ART. 195.—Notificación y ejecutoria de las liquidaciones-factura. Para efectos de la facturación del impuesto predial unificado ylacontribución por valorización, así como para la notificación de los actos devueltos por correo por causal diferente a dirección errada, lanotificaciónserealizarámediantepublicaciónenelregistrooGacetaOficialdelDistritoEspecialIndustrialyPortuariodeBarranquillaysimultáneamentemedianteinserciónenlapáginawebdelaAlcaldíaDistritaldeBarranquilla,detalsuertequeelenvíoquedelactosehagaaladireccióndelcontribuyentesurteefectodedivulgaciónadicionalsinquelaomisióndeestaformalidadinvalidelanotificaciónefectuada.

El pago de las liquidaciones-facturas podrá hacerse por cualquier medio autorizado por la Secretaría de Hacienda” (resaltos propios).

Como puede verse, esta norma reproduce en esencia lo establecido en el artículo 58 de la Ley 1430 de 2010 “por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad”(8):

“ART. 58.—Modifíquese el artículo 69 de la Ley 1111 de 2006, el cual quedará así:

“ART. 69.—Determinación oficial de los tributos distritales por el sistema de facturación. Autorícese a los municipios y distritos para establecer sistemadefacturación que constituyan (sic) determinación oficial del tributo y preste mérito ejecutivo. El respectivo gobierno municipal o distrital dentro de sus competencias, implementará los mecanismos para ser efectivos estos sistemas, sin perjuicio de que se conserve el sistema declarativo de los impuestos sobre la propiedad.

Paraefectosdefacturación de los impuestos territoriales así como para lanotificacióndelosactosdevueltosporcorreoporcausaldiferenteadirecciónerrada, la notificación se realizará mediante publicación en el registro o Gaceta Oficial del respectivo ente territorial y simultáneamente mediante inserción en la página web de la entidad competente para la administración del tributo, de tal suerte que el envío que del acto se haga a la dirección del contribuyente surte efecto de divulgación adicional sin que la omisión de esta formalidad invalide la notificación efectuada” (subrayas fuera de texto).

2.3. De la lectura del artículo 58 de la Ley 1430 de 2010, para la Sala es claro que los municipios y distritos están facultados para establecer el sistema de facturación aplicable en su jurisdicción y, especialmente, para disponer que la notificación de la facturación de los tributos y la de los actos que se devuelvan por causas diferentes a dirección errada, se haga mediante la publicación física y electrónica en la gaceta y la página web oficial.

Con base en esa autorización legal fue que el Concejo del Distrito de Barranquilla expidió el Acuerdo 006 del 5 de agosto de 2011, “por el cual se adecua y ajusta el Estatuto Tributario del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla (D. 180/2010) a las modificaciones introducidas por la Ley 1421 de 2010 y 1430 de 2010 y se dictan otras disposiciones”, en el que expresamente se dispuso:

“ART. 10.—Modifíquese el Artículo 193 del Estatuto Tributario del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, (D. 180/2010):

“ART. 193.—Notificación y ejecutoria de las facturas. Para efectos de la facturación del impuesto predial unificado ylacontribución por valorización, así como para la notificación de los actos devueltos por correo por causal diferente a dirección errada, la notificación se realizará mediante publicación en el registro o Gaceta Oficial del Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla y simultáneamente mediante inserción en la página web de la Alcaldía Distrital de Barranquilla, de tal suerte que el envío que del acto se haga a la dirección del contribuyente surte efecto de divulgación adicional sin que la omisión de esta formalidad invalide la notificación efectuada. El pago de las liquidaciones-facturas podrá hacerse por cualquier medio autorizado por la Secretaría de Hacienda” (resaltos fuera de texto).

Es importante advertir que en el artículo 22 de ese mismo acuerdo el Concejo facultó al alcalde para que “reenumerara” el Estatuto Tributario del Distrito con las modificaciones introducidas en ese acuerdo; fruto de esa facultad compilatoria fue que el alcalde distrital expidió el Decreto 924 de 2011 y en el artículo 195 reprodujo íntegramente el artículo 10 del Acuerdo 006 de 2011, antes transcrito.

En consecuencia, se concluye que el Acuerdo 006 de 2011 derogó y reguló de manera diferente la forma de notificación de la facturación de los tributos distritales, entre los que se encuentra la contribución de valorización(9).

2.5. Los artículos 10 del Acuerdo 006 de 2011 y 195 del Decreto 924 de 2011 fueron avalados por el Tribunal Administrativo del Atlántico mediante Sentencia del 10 de noviembre de 2016(10), al considerar que la forma de notificación de la facturación que contempla el artículo 58 de la Ley 1430 de 2010 “no aplica exclusivamente para los tributos que gocen de la categoría de impuestos, sino para las obligaciones que gocen de la categoría de tributo, como lo es la contribución de valorización(11)”.

En esa sentencia, que produce efectos de cosa juzgada relativa(12), el tribunal afirmó que el artículo 58 de la Ley 1430 de 2010 autorizó a los municipios y distritos para adoptar las facturas como sistema de liquidación de los tributos y a que su notificación se efectúe con la publicación de la factura en el registro o gaceta oficial del respectivo ente territorial y simultáneamente mediante inserción en la página web de la entidad competente para la administración del tributo.

Para el tribunal, lo consignado por la norma no es más que la creación de una forma especial de notificación de las facturas que tiene como fin imprimir celeridad, rapidez, eficacia y eficiencia al procedimiento de facturación, que “de ninguna manera sacrifica los derechos fundamentales de las personas involucradas con el tributo, más bien se adecua a los mecanismos especiales de notificación por medios masivos”.

Por tal razón, concluyó que “lo que establece la norma es un procedimiento de notificación especial en el que igualmente se garantiza el derecho fundamental a la defensa, dado que el afectado cuenta con la posibilidad de ejercitar los remedios procesales que la ley brinda, como lo es la interposición de los recursos”.

2.6. Como puede verse, tanto en el Acuerdo 006 de 2011 y el Decreto 924 del mismo año el distrito hizo uso de la facultad que el legislador le otorgó en el artículo 58 de la Ley 1430 de 2010 para notificar la facturación de los tributos y los actos que se devuelvan por causas diferentes a dirección errada mediante la publicación física y electrónica en la gaceta y la página web oficial del distrito.

Sin embargo, no puede perderse de vista que esas normas no están autorizando a las entidades territoriales para notificar las liquidaciones oficiales de los tributos por ese medio masivo, sino únicamente cuando son devueltos por causas diferentes a dirección errada o cuando se trata de la facturación derivada de esas liquidaciones, asunto, este último, que supone el agotamiento de la etapa administrativa de liquidación y notificación personal del tributo.

En ese sentido, debe concluirse que la Secretaría de Hacienda vulneró el debido proceso y el derecho de contradicción y defensa del demandado en tanto notificó la liquidación oficial de la contribución de valorización mediante su publicación en la gaceta y página web de la entidad. No puede entenderse que su actuación está amparada en lo dispuesto en el artículo 195 del Decreto 924 de 2011, como se afirma en la contestación de la demanda, pues, se insiste, el procedimiento previsto en esa norma es aplicable únicamente para notificar la facturación de los tributos y los actos que se devuelvan por causas diferentes a dirección errada.

2.7. De otro lado, se advierte que el Decreto Distrital 223 de 2011 “por el cual se ajusta y actualiza el régimen jurídico para la determinación, recaudo, discusión, cobro de la contribución de valorización y ejecución de las obras en el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla(13)” es la norma especial para la expedición, notificación y discusión de la contribución por valorización en el Distrito de Barranquilla, de aplicación prevalente y preferente en esta materia.

De acuerdo con el artículo 8º del Decreto 223, la Secretaría de Hacienda Distrital, área competente para expedir los actos administrativos de liquidación oficial de la contribución de valorización, estaba en la obligación de aplicar el procedimiento señalado en ese decreto para la expedición, notificación y discusión de la contribución por valorización:

“ART. 8º—Competencias en el proceso de adopción, de aplicación del sistema y método de distribución, de asignación o liquidación oficial, de recaudo, discusión y cobro de la contribución de valorización. Para efectos de la aplicación del tributo de la contribución de valorización en el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, se ejercerán las siguientes competencias en la realización de sus procedimientos:

(…)

c. Liquidación oficial de asignación de la tarifa o monto de la contribución de valorización. En los términos del artículo 2º del Acuerdo 5 de 2010, la Secretaría de Hacienda Distrital a través del área que esta designe, basada en el decreto de aplicación del sistema y método de distribución de la contribución, expedirá los actos administrativos de liquidación oficial de asignación de la tarifa contribución de valorización, aplicando el procedimiento para expedición, notificación y discusión señalados en el presente decreto” (negrillas fuera de texto).

El procedimiento de notificación de los actos de liquidación oficial de la contribución de valorización está contemplado en el artículo 64 del Decreto 223 de 2011 de la siguiente manera:

“ART. 64.—Dirección de Notificación. Laliquidaciónoficialdeasignacióndelacontribucióndevalorización,senotificaráporcorreoalpropietariooposeedoraladirecciónpersonalinformadaalaadministraciónporelpropietariooposeedordelinmueble, en el plazo y formas señaladas por la Administración Tributaria Distrital.

Cuando a pesar que la administración determinó mecanismos para que el propietario o poseedor previo a la asignación, señalen la dirección de notificación no se logra su identificación, seentenderánotificadoconelenvíoporcorreodelactoaladireccióndelpredioypublicacióndeunedictoenlapáginawebdelmunicipioyenunperiódicodeampliacirculaciónlocal, en la última fecha registrada de constancia de la entrega del acto o de la publicación.

“PAR.—Si durante el proceso de discusión, devolución o cobro de la contribución de valorización, el contribuyente o apoderado señalan expresamente una dirección para que se les notifique los actos correspondientes del respectivo proceso, la administración deberá hacerlo a dicha dirección” (subrayas fuera de texto).

De conformidad con esa norma especial, que, se reitera, es de aplicación preferente y prevalente, la liquidación oficial de la contribución por valorización debió notificarse por correo a la dirección personal informada por el demandante a la administración; sólo en caso de que no se lograra la identificación del propietario del predio o hubiese sido imposible su notificación, el acto se entendería notificado con su envío por correo a la dirección del predio y la publicación de un edicto en la página web del municipio y en un periódico de amplia circulación local.

2.8. De acuerdo con lo expuesto, se impone concluir que la notificación de la contribución por valorización Nº 1712000050 del inmueble de referencia catastral Nº 00-020000-0035-00 se hizo de manera irregular, pues no se atendió el procedimiento especial previsto en las normas especiales locales, esto es, el artículo 64 del Decreto Distrital 223 de 2011, el cual, no sobra destacar, está acorde con las reglas generales establecidas en los artículos 563 a 569 del Estatuto Tributario Nacional.

Sin embargo, como lo ha advertido esta Sección en otras oportunidades(14), para que la indebida notificación de un acto pueda dar lugar a su nulidad es necesario, en los términos del artículo 730-3 del Estatuto Tributario, que se trate de una notificación extemporánea; circunstancia que sólo ocurría si expresamente la ley exige un término perentorio para la notificación del acto, como ocurre, por ejemplo, con la liquidación oficial de revisión, pues estaríamos frente a una falta de competencia temporal.

En el evento de no encontrarnos en el supuesto de extemporaneidad de la notificación, como es el caso que se estudia, lo procedente la aplicación del artículo 72 del CPACA. De acuerdo con esa norma, las notificaciones no producen efectos jurídicos y se entienden por no hechas cuando se efectúan sin el lleno de los requisitos de ley, “a menos que la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales”.

Así las cosas, observa la Sala que fue con la presentación del recurso de reconsideración que el demandante reveló que conocía el contenido de la liquidación oficial de la contribución por valorización Nº 1712000050 del inmueble de referencia catastral Nº 00-020000-0035-00, por lo que debe entenderse que la notificación de dicho acto administrativo se llevó a cabo por conducta concluyente el 28 de agosto de 2012(15).

En ese sentido, debe considerarse como subsanada la irregularidad en la notificación de la liquidación oficial, más cuando el señor Lustgarten Steckerl ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir su legalidad, por lo que por ese solo hecho no es posible declarar la nulidad de los actos demandados.

3. De la potestad de las entidades territoriales para establecer tributos locales y, en particular, la contribución de valorización(16). 

3.1. El artículo 338 de la Constitución Política dispone:

“ART. 338.—En tiempo de paz, solamente el congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo”.

De la norma constitucional transcrita se desprenden dos de los principios rectores del sistema tributario: (i) legalidad tributaria y (ii) certeza de los tributos.

3.2. El principio de legalidad tributaria exige que los órganos de elección popular, dentro de sus competencias, fijen de manera directa los sujetos activo y pasivo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa de la obligación tributaria, esto es, los elementos del tributo.

Por excepción, respecto de la tarifa de las tasas y contribuciones, el artículo 338 ibídem autoriza que se atribuya la competencia a las autoridades administrativas, siempre que en la ley, la ordenanza o el acuerdo respectivo fije el sistema y el método para determinarla.

3.3. Por su parte, el principio de certeza del tributo establece que no basta con que los órganos de representación popular sean los que directamente establezcan los elementos del tributo, sino que, al hacerlo, deben determinar con suficiente claridad y precisión todos los elementos, pues de lo contrario, como lo ha señalado la Corte Constitucional, no sólo se genera inseguridad jurídica, sino que en el momento de la aplicación de las normas se permiten los abusos impositivos(17).

Este principio tiene como finalidad garantizar que todos los elementos del vínculo impositivo entre los administrados y el Estado estén consagrados de manera inequívoca en la ley, ordenanza o acuerdo, bien porque las normas que crean el tributo los definen con claridad o porque en el evento en que una disposición remite a otra para su integración es posible identificar dentro del texto remitido el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho gravable, la base gravable y la tarifa(18).

En síntesis, el principio de certeza del tributo se vulnera no solo cuando se omite la regulación de los elementos del tributo, sino también cuando en la definición de esos elementos se acude a expresiones ambiguas o confusas. En tales eventos, el principio resulta quebrantado cuando la falta de claridad sea insuperable, es decir, cuando no sea posible establecer el sentido y alcance de las disposiciones, de conformidad con las reglas generales de hermenéutica jurídica(19).

3.4. En relación con la facultad que tienen los órganos de representación popular de autorizar a la administración la fijación de las tarifas, la jurisprudencia constitucional ha precisado, con fundamento en el artículo 338 de la Constitución, que el ejercicio de esa atribución no es absoluta pues aquellos deben fijar el sistema y el método que estas deben tener en cuenta para definir los costos y beneficios, según el caso(20).

En el mismo sentido, el Consejo de Estado ha señalado que las ordenanzas y los acuerdos pueden delegar en las autoridades administrativas la fijación de las tarifas de las tasas y contribuciones, pero deben fijar directamente el sistema y el método para definir los costos o beneficios y la forma de hacer su reparto, como elementos cuantificadores necesarios para fijar las tarifas de estos tributos.

Dicha facultad se debe entender con sujeción a la norma constitucional, ya que la autoridad administrativa no se puede arrogar facultades propias de las corporaciones públicas de elección popular(21).

La razón de que sean las leyes, ordenanzas o acuerdos las que fijen directamente el sistema y el método para definir los costos de los servicios prestados, la participación en los beneficios proporcionados y la forma de hacer el reparto de la tasa o contribución, según el caso, se informa en la necesidad de que existan directrices técnicas y limitaciones que garanticen a los contribuyentes certidumbre acerca de la forma en que es calculada y cobrada la tarifa(22).

3.5. Para efectos de la contribución de valorización, el precedente jurisprudencial de la Sala ha definido los “sistemas” como las formas específicas de medición económica, de valoración y ponderación de los distintos factores que convergen en dicha determinación, es decir las directrices que obligan a la autoridad administrativa encargada de fijar la tarifa y constituyen a la vez una garantía del contribuyente frente a la administración.

Los “métodos” se han entendido como las pautas técnicas encaminadas a la previa definición de los criterios que tienen relevancia en materia de tasas y contribuciones para determinar los costos y beneficios que inciden en una tarifa(23).

La Corte Constitucional, a su vez, ha manifestado que la noción de “sistema” y “método” en el caso de la contribución de valorización hace referencia a la existencia de un conjunto ordenado de reglas y procedimientos básicos, necesarios para determinar el costo de la obra, los beneficios que reporta y la forma de distribución los factores anteriores(24).

Como lo expuso en la Sentencia C-155 de 2003, para determinar las tarifas de tasas y contribuciones la Constitución no señaló lo que debía entenderse por “sistema” y “método”, pero reconoció la necesidad de acudir a ellos al menos en tres momentos: (i) para definir los costos de los servicios, esto es, los gastos en que incurrió un entidad, (ii) para señalar los beneficios generados como consecuencia de la prestación de un servicio (donde naturalmente está incluida la realización de una obra) y, (iii) para identificar la forma de hacer el reparto de costos o beneficios entre los eventuales contribuyentes.

De acuerdo con el precedente sentado en esa sentencia, “un sistema se define por el hecho de no ser un simple agregado desordenado de elementos sino por constituir una totalidad, caracterizada por una determinada articulación dinámica entre sus partes. Supone coherencia interna para relacionar entre sí los componentes de un conjunto, que en el ámbito tributario representan la combinación de reglas y directrices necesarias para determinar los costos y beneficios de una obra o servicio, así como la forma de hacer su distribución”.

Por su parte, “el método está referido a los pasos o pautas que deben observarse para que los componentes del sistema se proyecten extrínsecamente. Así, constituye el procedimiento a seguir con el objeto de determinar en concreto el monto de la obligación tributaria”.

3.6. Fue con la Constitución de 1991 que se comenzó a hablar de la necesidad de que las corporaciones de representación popular regularan con anterioridad los sistemas y métodos a aplicar en materia de contribución por valorización, a fin de proteger los principios de legalidad tributaria, certeza del tributo y representación democrática, que deben guiar la imposición de los tributos.

No obstante, desde antes de su expedición se advirtió la importancia de contar con conceptos claros y medios de apreciación concretos a la hora de determinar el beneficio de las obras que se pretendían financiar con la contribución por valorización, así como para calcular el valor de la tarifa:

“Siendo el beneficio que las obras de interés público producen a la propiedad inmueble, el fundamento y la medida de la contribución de valorización, por mandato legal, deben tenerse sobre esta materia conceptos muy claros y medios de apreciación muy concretos, para que el proceso de liquidación de los gravámenes fiscales se adelante con criterios lógicos y explicables, al fijar las bases y los factores que han de determinar las contribuciones. Y esto es aún más delicado por los graves riesgos de error que se corren, si se tiene en cuenta que en la mayoría de los casos el beneficio de los predios ha de estimarse con anticipación a la construcción de la obra, o sea, antes de disponer de los resultados de mejoramiento a la propiedad inmobiliaria y su expresión en mayores valores económicos.

(…)

Sea cual fuere el método de distribución que haya de seguirse, se requiere determinar de manera precisa la base de la propiedad raíz que ha de tomarse para los cálculos de estimación del mayor valor que recibirán o han de recibir los inmuebles a causa de la ejecución de la obra pública que los beneficia.

(…)

… (C)orresponde establecer si al liquidar y distribuir una contribución de valorización a causa de la ejecución de una obra pública, hay que tener en cuenta, como base de liquidación para determinar la cuantía del gravamen fiscal, únicamente los terrenos o deben incluirse también las construcciones existentes, y si, en el caso de dos inmuebles de igual área, frente y localización, contiguos entre sí y en idénticas condiciones para absorber el beneficio producido por la obra, pero uno de ellos construido y el otro no, debe asignarse al inmueble construido una cuantía mayor que al no construido, o se deben gravar con cuantías iguales teniendo como base únicamente el terreno.

(…)

De ahí la necesidad de que la distribución de contribuciones en cada obra de valorización sea objeto de un estudio muy cuidadoso de costos y beneficios y que, para ello, se utilicen métodos razonables, con criterios más realistas que teóricos, que puedan ser explicados satisfactoriamente a los contribuyentes para que se cree la convicción de la equidad en los gravámenes que tienen que pagar”(25). 

3.7. De acuerdo con lo expuesto, se reitera, la determinación de los métodos de distribución de los beneficios de una obra, necesarios para calcular la tarifa de la contribución, es competencia exclusiva de las corporaciones de representación popular.

Tal como lo ha explicado la doctrina, los métodos de distribución deben aplicarse según las modalidades del beneficio a la propiedad inmueble pero, en todo caso, su regulación debe ser previa o concomitante a la decisión de financiar obras públicas por la vía de valorización.

Como lo explica Fernández Cadavid(26), las obras de interés público benefician a la propiedad raíz según los frentes de los inmuebles, sus áreas o por la combinación de ambos elementos, entre otros; además, es necesario tener en cuenta las circunstancias o condiciones de ubicación, distancia y acceso respecto de la obra o los cambios de uso de la tierra que con ella han de producirse y las características propias de cada inmueble, como puede ser la forma misma del predio, su topografía y calidades del terreno y todas aquellas que los hagan aptos, en mayor o menor grado, para absorber los beneficios de la obra y, por consiguiente, para obtener un determinado nivel en la escala de valorización de la tierra.

En virtud de ello, se han identificado varios métodos de distribución de los beneficios de una obra, entre los que se encuentran: (i) simple de frentes, (ii) simple de áreas, (iii) combinado de áreas y frentes, (iv) factores de beneficio(27), (v) factores únicos de comparación, (vi) del avalúo, (vii) de los dos avalúos, (viii) distribución socioeconómica, (ix) de las zonas o franjas y (x) avalúos ponderados por distancia.

3.8. Por su parte, aunque el concepto de “sistemas” no ha tenido mayor desarrollo conceptual, lo que sí es claro es que este elemento está relacionado intrínsecamente con las reglas y directrices técnicas, generales y necesarias para determinar los costos y beneficios de una obra y la forma de hacer su distribución.

En ese sentido, tratándose de la contribución por valorización, estamos ante la regulación del “sistema” cuando, por ejemplo:

(i) Se disponen elementos generales para calcular la contribución, esto es, se determinan criterios para distribuir el costo de la obra cuando se trate de beneficio directo y reflejo o de beneficio general, asunto que corresponde, a su vez, al marco orientador para determinar los métodos de distribución antes descritos.

(ii) Se regulan las formas de medición económica, de valoración y ponderación de los distintos factores que convergen en la determinación de la contribución.

(iii) Se fijan reglas generales para delimitar las zonas de influencia.

(iv) Se fijan criterios generales para calcular el monto distribuible y los costos a incluir.

Esta regulación, como se explicó, es competencia exclusiva de las corporaciones de representación popular, pues son la base técnica general para que la administración pueda calcular el monto de la tarifa o cuota de reparto.

4. Lo probado en el proceso.

4.1. Tal como se desprende de la motivación de la liquidación oficial de la contribución de valorización 1712000050, la Secretaría de Hacienda del Distrito de Barranquilla actuó “en uso de las facultades conferidas por los artículos 8º, 62, 63, 66, 67, 86 y 88 del Decreto Distrital 223 de 2011”(28).

De conformidad con el artículo 8º del Decreto Distrital 223 de 2011, le corresponde a la Secretaría de Hacienda Distrital, con fundamento en el decreto de aplicación del sistema y método de distribución de la contribución, expedir los actos administrativos de liquidación oficial de asignación de la tarifa o monto de la contribución de valorización a cada predio que determine como gravado con la contribución.

Los artículos 62 y 63 del Decreto Distrital 223 de 2011 reiteran la competencia de la Secretaría de Hacienda Distrital para efectuar la liquidación oficial de la contribución de valorización, regulan la oportunidad de su expedición, las formalidades del acto y el trámite a seguir. Los artículos 66 y 67 ibídem hacen referencia al recurso de reconsideración y la competencia para resolverlo y los artículos 86 y 87 regulan el cobro de la contribución de valorización.

4.2. Revisada la motivación de la liquidación oficial de la contribución de valorización 1712000050 se tiene por probado, pues no se demostró lo contrario, que la Secretaría de Hacienda del Distrito de Barranquilla aplicó los Decretos Distritales 1023 de 2011 y 695 de 2012(29).

Mediante el Decreto Distrital 1023 de 2011 el alcalde de Barranquilla aplicó el sistema y método de distribución de la contribución de valorización autorizada por el Acuerdo 10 de 2008 y determinó el plan de obras definitivo y el monto de distribución(30).

Mediante el Decreto distrital 695 de 2012(31), se modificó el Decreto Distrital 1023 de 2011 y se establecieron plazos y descuentos para el pago de la contribución de valorización.

En ese acuerdo se fijó el monto distribuible de la contribución de valorización en la suma de “trescientos setenta y nueve mil ciento cuarenta y cinco millones de pesos moneda Colombiana ($ 379.145.000.000), que está compuesto por el valor estimado de las obras por un monto de doscientos noventa y un mil seiscientos cincuenta millones de pesos ($ 291.650.000.000) más un cinco por ciento (5%) de gastos de administración, distribución y recaudo de catorce mil quinientos ochenta y dos millones quinientos mil pesos ($ 14.582.500.000) y un veinticinco por ciento (25%) más, destinado a imprevistos de las obras por la suma de setenta y dos mil novecientos doce millones quinientos mil pesos ($ 72.912.500.000)(32)”.

Y en el artículo tercero se asignaron los porcentajes de absorción, en uso del método de distribución socioeconómica, de la siguiente manera:

“Aplicación del sistema y método de distribución. Tenendo en cuenta el método de la distribución socioeconómica, asígnese los porcentajes de absorción por destino o uso del suelo, y las contribuciones por metro cuadrado de área gravable de la siguiente manera:

Porcentajes de absorción
 Tabla de absorción
Destino homologadoEstratoPorcentajeValor m2 ($)
Habitacional10,48305,10
Habitacional21,60668,16
Habitacional37,803.492,27
Habitacional48,806.965,89
Habitacional55,708.066,69
Habitacional68,309.389,90
Comercial25,009.693,50
Industrial25,007.838,31
Institucional12,326.495,28
Urbanizable no urbanizado5,00308,00
Totales100,00 

“PAR.—Se entiende por área gravable la mayor área entre el área del terreno total y el área total de la construcción.

4.3. Mediante el Acuerdo 10 de 2008(33), fundamento de los decretos distritales 1023 de 2011 y 695 de 2012, se ordenó la aplicación de la contribución de valorización por beneficio general en el Distrito de Barranquilla, establecida mediante Acuerdo 006 de 2004.

Además se dispuso aplicar (i) el sistema de contribución de valorización por beneficio general establecido en el “Decreto Acuerdal 0323 de 2004” y (ii) el método de distribución socioeconómica de que trata el Decreto Acuerdal 0323 de 2004”.

4.4. El Decreto 323 de 2004 “por el cual se dicta el estatuto de valorización para el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla”(34) fue expedido por el alcalde de Barranquilla en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 4º del Acuerdo Distrital 006 de 2004. En este decreto, entre otras disposiciones, se establecieron los sistemas y los métodos aplicables en la determinación de la contribución de valorización.

Tratándose de los métodos de distribución, el decreto diferenció los aplicables para las obras que causaran beneficio directo y reflejo (arts. 32 a 36) de aquellos aplicables a las obras que generaran beneficio general. En este último evento —obras de beneficio general— reguló tres métodos: (i) el método de los factores de beneficio (arts. 72 a 84), (ii) el método de la distribución socioeconómica (arts. 85 a 88) y (iii) el método de la superposición de beneficios directos y reflejos (arts. 89 a 90).

En relación con el método de distribución socioeconómica, que fue el aplicado para liquidar la contribución de valorización demandada, dispuso:

“ART. 85.—Para la aplicación del método de la distribución socioeconómica se tendrán en cuenta los usos del suelo o destino económico, y la vocación de los predios, correlacionados con el avalúo catastral de los mismos mediante la aplicación de un índice.

“ART. 86.—Dentro del rango de uso de suelo o destino económico se considerarán los siguientes: a) vivienda, b) institucionales, c) industriales, d) comerciales, y e) uso mixto. Dentro del rango de vocación se considerarán: a) urbanizables no urbanizados y, b) edificables no edificados.

“PAR.—Los inmuebles o predios cuyo uso sea la vivienda serán diferenciados por su estratificación socioeconómica.

“ART. 87.—Los rangos de absorción de la clasificación de los inmuebles según su uso o destino económico serán como sigue:

1) Vivienda: entre el 30% y el 60%

2) Comercio: entre el 15% y el 25%

3) Industria: entre el 8% y el 13%

4) Institucional: entre el 12% y el 20%

5) Uso mixto: entre el 5% y el 10%

Los rangos de absorción de la clasificación de los inmuebles según su vocación serán como sigue:

1) Urbanizables no urbanizados: entre el 1% y el 2%

2) Edificables no edificados: entre el 3% y el 5%

“ART. 88.—Los rangos de absorción para os inmuebles de uso residencial, según su estratificación socioeconómica serán los siguientes:

Estrato 1Entre cero (0) y cinco (5%)

Estrato 2Entre cero (0) y cinco (5%)

Estrato 3Quince por ciento (15%)

Estrato 4Veinte (20%)

Estrato 5Entre 25% y 30%

Estrato 6Entre 30% y 35%.

4.5. En la demanda se discute la legalidad del artículo 4º del Acuerdo 006 de 2004(35), por medio del cual se facultó al alcalde, entre otras cosas, para determinar lo relativo a los elementos, factores y beneficios del sistema de valorización y establecer criterios sobre categorías de predios, métodos de distribución y factores de aplicación del derrame; facultades que fueron ejercidas, precisamente, con la expedición del Decreto 323 de 2004, antes analizado.

Si bien es cierto que para la época de expedición de la liquidación oficial demandada el Decreto 323 de 2004 había sido derogado por el Decreto 223 de 2011(36), no puede perderse de vista que ese fue el Estatuto de Valorización en el que se sustentó la expedición del Acuerdo 10 de 2008, por el cual se ordenó la contribución de valorización objeto de la presente demanda, y el que sirvió de sustento para la liquidación de la contribución de valorización.

Fue justamente por esa razón que la Secretaría de Hacienda liquidó la contribución de valorización de conformidad con el sistema y método de distribución socioeconómica regulado en el Decreto 323 de 2004.

Además, debe tenerse en cuenta que el Decreto 223 de 2011 no regula la forma de aplicar el método de distribución socioeconómica. Este decreto regula otros métodos para hacer la distribución de la contribución de valorización, diferentes al aplicado en el acto demandado, a saber(37): a) método de los frentes, b) método de las áreas, c) método combinado de áreas y frentes, d) método del avalúo, e) método del doble avalúo, f) métodos de las zonas o franjas, g) métodos de los factores de beneficio, h) método de los factores únicos de comparación, i) método de avalúos ponderados por distancia.

En todo caso, es importante precisar que de conformidad con el parágrafo del artículo 29 del Decreto 223 de 2011, el acuerdo de aprobación del cobro de la contribución de valorización puede ordenar para la distribución de la contribución la aplicación de otros métodos técnicos, como en efecto lo hizo el Acuerdo 10 de 2008 que expresamente dispuso la aplicación del método de distribución socioeconómica regulado en el Decreto 323 de 2004. Y fueron esas reglas técnicas las que, efectivamente, se aplicaron al momento de liquidar la contribución de valorización en el año 2012.

4.6. Recapitulando, se tiene por probado lo siguiente:

— Mediante el Acuerdo 006 de 2004 el Concejo Distrital de Barraquilla facultó al alcalde, entre otras cosas, para determinar lo relativo a los elementos, factores y beneficios del sistema de valorización y establecer criterios sobre categorías de predios, métodos de distribución y factores de aplicación del derrame.

— Esas facultades fueron ejercidas con la expedición del Decreto Distrital 323 de 2004, acto mediante el cual, entre otras disposiciones, el alcalde de Barranquilla estableció y reguló los sistemas y los métodos aplicables en la determinación de la contribución de valorización.

— Mediante el Acuerdo 10 de 2008 el Concejo distrital ordenó la aplicación de la contribución de valorización por beneficio general en el Distrito de Barranquilla. Además, dispuso aplicar el sistema de contribución de valorización por beneficio general establecido en el Decreto 323 de 2004 y el método de distribución socioeconómica regulado en ese mismo decreto.

— El Decreto Distrital 1023 de 2011, expedido por el alcalde de Barranquilla, aplicó el sistema y método de distribución de la contribución de valorización autorizada por el Acuerdo 10 de 2008 y determinó el plan de obras definitivo y el monto de distribución.

— Mediante el Decreto Distrital 695 de 2012 se modificó el Decreto Distrital 1023 de 2011. En este acto se asignaron los porcentajes de absorción de la contribución por valorización, aplicando el método de distribución socioeconómica establecido en el Decreto 323 de 2004, tal como fue ordenado por el Acuerdo 10 de 2008.

— La liquidación oficial de la contribución por valorización Nº 1712000050 del inmueble de la referencia catastral Nº 00-020000-0035-00 fue expedida por la Secretaría de Hacienda del Distrito de Barranquilla aplicando el método de distribución socioeconómica establecido en el Decreto 323 de 2004, tal como fue ordenado por el Acuerdo 10 de 2008 y reglamentado en el Decreto distrital 695 de 2012.

5. La excepción de ilegalidad en el ordenamiento jurídico colombiano.

5.1. De conformidad con el artículo 12 de la Ley 153 de 1887, las órdenes y demás actos ejecutivos del gobierno, expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria, tienen fuerza obligatoria y deben ser aplicados mientras no sean contrarios a la Constitución, las leyes o a la doctrina legal más probable.

De ahí que aquellos actos que resulten contrarios a las leyes puedan ser inaplicados como manifestación del principio de legalidad y del sistema jerárquico normativo que rige en Colombia.

5.2. La Corte Constitucional en Sentencia C-037 de 2000 concluyó que la excepción de ilegalidad que se deriva del artículo 12 de la Ley 153 de 1887 es ajustada a la Carta Política en la medida en que garantiza la eficacia del sistema jerárquico del ordenamiento jurídico colombiano.

Esta figura permite que en la solución de un caso concreto y con efectos únicamente inter partes, se inapliquen aquellos actos que por ser contrarios a las normas de las cuales derivan su validez dan lugar a la ruptura de la armonía normativa.

Así las cosas, como lo dijo la Corte, aunque la Constitución no contemple expresamente la llamada excepción de ilegalidad, resulta obvio que las disposiciones superiores que consagran rangos y jerarquías normativas deban ser implementadas mediante mecanismos que las hagan efectivas.

5.3. Esta figura jurídica se ha utilizado por el juez en relación con actos generales o de carácter reglamentario, tales como circulares, acuerdos municipales, ordenanzas departamentales, entre otros, y también frente a actos particulares(38).

Todo, porque la naturaleza y definición de la figura supone que las únicas condiciones para su procedencia sean, de un lado, que se trate de un acto que vulnere los principios de legalidad y jerarquía normativa y, de otra parte, que este incida o determine en forma directa la legalidad del acto o situación objeto del juicio.

5.4. Sobre ese último aspecto —que no se trate directamente del acto enjuiciado, sino que, incida en su legalidad—, debe recordarse que la excepción de ilegalidad no reemplaza al juicio de legalidad propiamente dicho y, en esa medida, se repite, no podría recaer sobre el acto directamente enjuiciado.

Este, como medio exceptivo que es, procede ante situaciones en las que el juez evidencie, bien sea porque las partes lo manifestaron o porque el estudio del expediente lo lleve a esa conclusión, que para la solución del caso concreto es necesario dejar de aplicar un acto que guarda relación directa con el objeto del litigio, decisión que solo produce efectos en el caso particular y que no expulsa a aquel del ordenamiento normativo.

Esa condición o característica de accesoria no varió con la entrada en vigencia del CPACA, que en el artículo 148 consagró la excepción de ilegalidad como un medio de control, pues su inclusión no modificó la naturaleza de la excepción, comoquiera que solo la codificó o positivizó de manera expresa, como una forma de tratar de manera integral los medios de control(39).

5.5. Así las cosas, al juez contencioso le está permitido inaplicar una norma o un acto administrativo al ser el competente para conocer de los juicios de legalidad de los mismos y el único habilitado para despojarlos de manera definitiva de la presunción de legalidad.

No obstante, no le está permitido obrar contra decisión judicial que ha hecho tránsito a cosa juzgada, en la que se ha declarado la legalidad de un acto, a menos que se ejerza la facultad de revisión, que en todo caso, está sujeta al cumplimiento de los requisitos que para el efecto fija la ley (art. 250 del CPACA).

En otras palabras, si bien la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo puede levantar, temporal o definitivamente, la presunción de legalidad de los actos administrativos, no puede actuar en contra de una decisión sometida al fenómeno de cosa juzgada.

Lo anterior significa que, los fundamentos o razones que facultan al juez contencioso para aplicar la excepción de ilegalidad no se extienden a otras figuras jurídico-procesales como la de cosa juzgada, que tienen una regulación y limitaciones propias, y que no se anulan o pueden ser desconocidas con ocasión de aquella.

5.6. Finalmente, es necesario precisar que la inaplicación de actos administrativos, aunque debe ser producto de un análisis del acto respectivo, no supone la realización de un debate de legalidad característico de un medio de control independiente, que implique un despliegue probatorio igual o incluso más complejo que el requerido para determinar la legalidad del acto demandado.

Una interpretación contraria desnaturalizaría el carácter excepcional de la figura, que, se repite, no desplaza o anula los controles por acción.

6. Solución del caso concreto: nulidad del acto de liquidación demandado y excepción de ilegalidad del Decreto Distrital 323 de 2004

6.1. De los hechos probados en el proceso, para la Sala es claro que la liquidación oficial de la contribución por valorización Nº 1712000050 del inmueble de la referencia catastral Nº 00-020000-0035-00 está viciada de nulidad, porque el acto se expidió con fundamento en el Decreto Municipal 323 de 2004 que fijaba el sistema y método para definir costos, beneficios y reparto, aspectos que deben ser fijados directamente por el Concejo Municipal, mediante acuerdo.

Recuérdese, como se explicó anteriormente, que tanto la jurisprudencia de la Corte Constitucional como la de esta sección ha sido enfática en señalar que los Concejos deben fijar directamente el sistema y el método para definir los costos y beneficios y la forma de hacer su reparto, pues dicha competencia no es delegable al alcalde como quiera que se trata de elementos cuantificadores necesarios para fijar las tarifas de estos tributos.

Esa interpretación está acorde con lo dispuesto en el artículo 338 de la Constitución, antes transcrito, pues en virtud del principio de representación democrática que debe guiar la imposición de los tributos, la autoridad administrativa no se puede arrogar facultades propias de las corporaciones públicas de elección popular.

En consecuencia, tratándose de la contribución por valorización, si bien puede delegarse al alcalde la fijación de las tarifas, debe establecerse previamente por el Concejo el sistema y el método para la determinación de la misma. Téngase en cuenta que se trata de metodologías para calcular la contribución que necesariamente tienen que estar precedidas del debate político, técnico y social pertinente, que se surte en el seno de la corporación pública.

6.2. La conclusión a la que se llega en esta providencia está apoyada en los siguientes hechos:

6.2.1. El artículo 4º del Acuerdo 006 de 2004 dispuso:

“ART. 4º—Facúltese al alcalde distrital por el término de noventa (90) días, contados a partir de la fecha de sanción del presente acuerdo, para elaborar un estatuto de valorización sistemático y unitario que recoja las normas vigentes y reglamente el sistema de valorización por beneficio general, y beneficio local.

En ejercicio de las anteriores facultades, el señor alcalde distrital:

1. Determinará lo relativo a los elementos, factores y beneficios del Sistema de Valorización.

2. Establecerá criterios sobre categorías de predios, métodos de distribución y factores de aplicación del derrame.

3. Fijará los métodos de aplicación, aprobación y absorción de los montos distribuibles.

4. Diseñará los procedimientos para la asignación de la Contribución de Valorización, recursos, exigibilidad, representatividad de la comunidad beneficiada, divulgación, pagos, paz y salvos, jurisdicción coactiva, y demás aspectos procedimentales que permitan la cabal y legal aplicación del sistema de valorización.

5. Establecerá la conformación del Consejo Distrital de Valorización”.

6.2.2. El Decreto 323 de 2004(40) “por el cual se dicta el Estatuto de Valorización para el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla” fue expedido por el alcalde de Barranquilla en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 4º del Acuerdo Distrital 006 de 2004. En este decreto, entre otras disposiciones, se establecieron los sistemas y los métodos aplicables en la determinación de la contribución de valorización.

En relación con el método de distribución socioeconómica, que fue el aplicado para liquidar la contribución de valorización demandada, se previeron las pautas técnicas y los criterios de relevancia para determinar los costos y beneficios que debían tenerse en cuenta para el cálculo de la tarifa, tal como se evidencia de la transcripción hecha en apartado anterior de esta sentencia.

Igualmente, en los artículos 12 a 24 se reguló los sistemas aplicables en el distrito en materia de contribución de valorización, esto es, las formas específicas de medición económica, de valoración y ponderación de los distintos factores que convergen en la determinación de la contribución, en tanto se fijaron reglas claras para (i) delimitar las zonas de influencia y (ii) calcular el monto distribuible.

6.3. La Sala advierte que el artículo 4º del Acuerdo 006 de 2004 fue declarado nulo por el Tribunal Administrativo del Atlántico en Sentencia del 16 de agosto de 2013, proferida en el proceso con Radicado 08001-23-31-000-2012-00542-00.

En sentir del tribunal, el concejo distrital vulneró el artículo 338 de la constitución al delegar en el alcalde la facultad de expedir el estatuto de valorización sin que se determinara previamente los elementos objetivos que integran tanto el sistema como el método aplicable a la contribución de valorización(41).

En la actualidad ese proceso se encuentra en esta corporación surtiendo la segunda instancia, de acuerdo con la consulta realizada en el sistema judicial Siglo XXI. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que mediante Sentencia del 12 de diciembre de 2014, expedida en el proceso con radicado 08001-23-31-000-2008-00645-01(19037), esta Sección negó la nulidad del artículo 4º del Acuerdo 006 de 2004 pues se entendió que “el hecho de que la facultad esté circunscrita a “recoger las normas vigentes” y reglamentar otras ya existentes, permit(ía) inferir que la delegación implica(ba) una labor de mera compilación y, de mera reglamentación, que no de regulación”.

Sin desconocer los efectos de cosa juzgada de la sentencia proferida por esta Sección, lo cierto es que en la actuación particular y concreta que se estudia, el sistema y método se fijó con base en una norma como el Decreto 323 de 2004, que efectuó una regulación exhaustiva y técnica sobre la materia, incluidos, se reitera, los sistemas y métodos de determinación de la contribución, asuntos de competencia exclusiva del Concejo Distrital(42).

6.4. En ese sentido, se revocará la sentencia de primera instancia a fin de declarar de oficio la excepción de ilegalidad del Decreto distrital 323 de 2004 y, en consecuencia, la nulidad la liquidación oficial de la contribución por valorización Nº 1712000050 del inmueble de la referencia catastral Nº 00-020000-0035-00.

Es cierto que la excepción de ilegalidad está referida a los efectos de una norma que deja de aplicarse, por lo que parecería un “contrasentido” inaplicar lo que ya no existe ni produce efectos —recuérdese que el Decreto 323 de 2004 fue derogado por el Decreto 223 de 2011—. Pero no es menos cierto que como su existencia y eficacia tiene como marco temporal, en este caso, el momento de expedición de los actos demandados, no resulta exótico invocar la excepción dicha.

6.5. Como restablecimiento del derecho se ordenará, en caso de que se haya efectuado algún pago, la devolución indexada de los dineros cancelados por concepto de la liquidación y el cobro de ese tributo, conforme a la siguiente fórmula:

jpg
 

Lo anterior significa que el valor presente de la condena (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que corresponde a lo pagado por concepto de la liquidación oficial de la contribución por valorización Nº 1712000050 del inmueble de la referencia catastral Nº 00-020000-0035-00, por el valor que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor (IPC) vigente a la fecha de la sentencia, entre el índice inicial, que es el IPC vigente al momento del pago.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia, se revoca la sentencia del 30 de septiembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico en el proceso de la referencia.

2. Se declara de oficio la excepción de ilegalidad del Decreto Distrital 323 de 2004.

3. En consecuencia, se declara la nulidad la liquidación oficial de la contribución por valorización Nº 1712000050 del inmueble de la referencia catastral Nº 00-020000-0035-00.

4. Como restablecimiento del derecho se ordena, en caso de que se haya efectuado algún pago, la devolución indexada de los dineros cancelados como consecuencia de la liquidación y el cobro de la contribución de valorización Nº 1712000050 del inmueble de la referencia catastral Nº 00-020000-0035-00, de acuerdo con la fórmula prevista en la parte motiva de esta providencia.

5. Dese cumplimiento de esta sentencia en los términos del artículo 192 de la Ley 1437.

6. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, no se condena en costas habida cuenta de que en el expediente no hay prueba de que se causaron.

7. Ejecutoriada la presente providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

(5) Fl. 16.

(6) La Gaceta Distrital obra completa en el CD de folio 65A. En la página 2 del documento se encuentra la notificación de la liquidación oficial Nº 17120000050.

(7) Norma local aportada por el demandante y que obra en el CD de folio 65A.

(8) Esta disposición fue modificada posteriormente mediante el artículo 354 de la Ley 1819 de 2016 “por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones”, publicada en el Diario Oficial 50.101 de 29 de diciembre de 2016.

(9) El texto modificado por el Acuerdo 006 de 2011, disponía: ART. 193.—Notificación y ejecutoria de las liquidaciones-factura. Las liquidaciones-factura serán notificadas mediante su envío a la dirección del predio, dentro de los plazos que establezca la Secretaría de Hacienda. La notificación a predios urbanizables no urbanizados y urbanizados no edificados se hará a la dirección informada por el contribuyente en la última declaración privada del impuesto predial presentada por dicho contribuyente o en el formato que para el efecto determine la Administración Tributaria Distrital. // Las liquidaciones-facturas que sean devueltas por correo serán notificadas en un periódico de amplia circulación distrital, sin perjuicio de que el contribuyente pueda solicitar copia de las mismas ante la Administración Tributaria Distrital. // El pago de las liquidaciones-facturas podrá hacerse por cualquier medio autorizado por la Secretaría de Hacienda.

(10) Proferida en el proceso con Radicado 08001-33-33-011-2013-00152-01.

(11) En esta sentencia, el tribunal revocó la decisión adoptada por el juzgado once administrativo oral de Barranquilla, que mediante Sentencia del 12 de mayo de 2014 anuló la expresión “y la contribución por valorización” contenida en el primer inciso del artículo 195 del Decreto Distrital 924 de 2011 “por cambiar las formalidades que para la notificación de los actos administrativos de carácter particular, establece el artículo 67 de la Ley 1437 de 2011”.

(12) De conformidad con lo dispuesto en el artículo 189 del CPACA, la sentencia que niega la nulidad de un acto produce efectos de cosa juzgada “relativa”, en tanto la cosa juzgada sólo opera en relación con la causa petendi juzgada.

(13) Norma local aportada por el demandante y que obra en el CD de folio 65A.

(14) Cfr. Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 6 de septiembre de 2017, Rad. 17001-23-33-000-2013-00362-01 (21282).

(15) Fl. 27.

(16) En este acápite se retoman y amplían los argumentos expuestos por la sección en Sentencia del 12 de diciembre de 2014, Rad. 08001-23-31-000-2008-00645-01 (19037).

(17) Corte Constitucional, Sentencia C-121 de 2006.

(18) Corte Constitucional, Sentencia C-891 de 2012.

(19) Ibídem.

(20) Corte Constitucional, Sentencia C-1371 de 2001.

(21) Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 18 de mayo de 2006, Rad. 5000123-3100020030007101 (15197).

(22) Sobre este particular, ver Sentencias C-155 de 2003 y C-455 de 1994.

(23) Op. Cit. Consejo de Estado, Sentencia del 18 de mayo de 2006.

(24) Corte Constitucional, Sentencia C-525 de 2003.

(25) FERNÁNDEZ CADAVID, Alberto. La contribución de valorización en Colombia. Editorial Temis, Segunda edición, Bogotá, 1981, págs. 193, 204-205, 212.

(26) Op. Cit, págs. 232-248.

(27) Método que se divide en factor de distancia y acceso a la obra, factor de localización o valor, factor de forma de los inmuebles, factor de topografía, factor de calidad de la tierra, interacción de los factores múltiples.

(28) Fl. 83.

(29) Fl. 83.

(30) Norma local aportada por el demandante y que obra en el CD de folio 65A.

(31) http://roble.barranquilla.gov.co:8888/images/Valorizacion2/Normatividad/5_Decreto_0695_de_2012.PDF

(32) Artículo 2º del Decreto Distrital 695 de 2012.

(33) Norma local aportada por el demandante y que obra en el CD de folio 65A.

(34) http://www.barranquilla.gov.co/conoce-a-barranquilla/indicadores/cat_view/90-normatividad/74-decretos?start=80.

(35) Norma local aportada por el demandante y que obra en el CD de folio 65A.

(36) Por el cual se ajusta y actualiza el régimen jurídico para la determinación, recaudo, discusión, cobro de la contribución de valorización y ejecución de las obras en el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla.

(37) Cfr. artículos 29 y 31 del Decreto 223 de 2011.

(38) En las Sentencias 76001-23-31-000-2009-00555-01 de abril 15 de 2015, 68001-23-31-000-2002-00279-01 del 2 de mayo de 2013, y 63001-23-31-000-2001-00675-01 de enero 24 de 2008, las Secciones Primera y Cuarta del Consejo de Estado inaplicaron actos particulares que eran contrarios a las normas en que debían fundarse o a las cuales estaban sometidos por virtud de la jerarquía normativa.

(39) Así expresamente se reconoció en la ponencia para segundo debate del proyecto que se convirtió posteriormente en la Ley 1437 de 2011, y en las memorias presentadas por el Consejo de Estado en el Seminario Internacional de Presentación del Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (pág. 308), que puede ser consultado en el siguiente link: file:///C:/Users/asanchezg/Downloads/Memorias-%20Seminario%20Int'l%20(feb-2011)%20Presentaci%C3%B3n%20Ley%201437.pdf.
En dichos textos se dijo, que este fue introducido expresamente por el artículo 148 del nuevo código, pero siempre ha existido en el modo de control por excepción, tanto de la Constitución como de la ley.

(40) http://www.barranquilla.gov.co/conoce-a-barranquilla/indicadores/cat_view/90-normatividad/74-decretos?start=80.

(41) El Tribunal Administrativo del Atlántico en la Sentencia del 16 de agosto de 2013 manifestó: “Observa el tribunal que las ordenaciones impartidas por el concejo al alcalde distrital, consignadas en los numerales 1º a 4º del artículo 4op del Acuerdo 006 de 2004, relacionadas con la determinación de lo relativo a los elementos, factores y beneficios del sistema de valorización; establecimiento de criterios sobre categorías de predios, métodos de distribución y factores de aplicación del derrame; y la fijación de los métodos de aplicación, aprobación y absorción de los montos distribuibles, denotan que el Concejo Distrital de Barranquilla delegó en el alcalde la determinación del sistema y el método de la contribución de valorización. // En este orden de ideas, conforme a la jurisprudencia constitucional citada y a la normatividad señalada, considera la Sala que si bien el Concejo Distrital de Barranquilla era competente para facultar al alcalde para que fijara las tarifas de las tasas y contribuciones, dicha delegación no era ilimitada, puesto que debía estar supeditada a que el Concejo predeterminara el sistema y el método para definir los costos y beneficios de la contribución de valorización, y la forma en que se haría el reparto; de esta manera, se garantizaba la seguridad de los ciudadanos acerca de la forma en que sería calculada y cobrada la tarifa de la contribución. Y, ante todo la preservación del principio democrático forjado durante varios siglos consistente en que no hay contribución sin que lo disponga un cuerpo representativo”.

(42) Consultada la página web del Distrito de Barranquilla no se observan normas previas al Decreto 323 de 2004 sobre valorización, que pudiesen ser sido objeto de compilación, excepto el Acuerdo 006 de 2004 aquí cuestionado.