Sentencia 2013-00384 de julio 28 de 2016

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “B”

Expediente: 660012333000201300384 01

Consejera Ponente:

Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez

Demandante: María Elma Buitrago Cardona

Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales - U.G.P.P.

Trámite: Ley 1437 de 2011

Asunto: La vinculación mediante contrato u orden de prestación de servicios se debe tener en cuenta para cumplir el requisito de tiempo de servicio para el reconocimiento de la pensión gracia.

Bogotá D. C., veintiocho de julio de dos mi dieciséis.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

Atendiendo a los argumentos expuestos por la parte demandante en el recurso de apelación, la Sala decidirá el asunto sometido a su consideración en el siguiente orden: (i) la competencia para decidir el recurso de apelación (ii) problema jurídico, (iii) resolución del recurso de apelación.

1. Competencia.

La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 12 de junio de 2014 por el Tribunal Administrativo de Risaralda que negó el reconocimiento de la pensión gracia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 150 y 243 de la Ley 1437 de 2011.

Disponen las normas anotadas lo siguiente:

“Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. Modificado por el art. 615, Ley 1564 de 2012. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. (Subrayado no son del texto original).

“Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces (…)”.

2. Problema jurídico.

En el presente caso corresponde a la Sala establecer si el tiempo que la demandante laboró para el municipio de Pereira después del 31 de diciembre de 1980, puede tenérsele en cuenta para obtener la pensión gracia.

3. Resolución del recurso de apelación.

3.1. Sobre la pensión gracia.

Visto lo anterior, la Sala examinará el asunto de acuerdo con el siguiente análisis normativo:

La pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 1913 para los educadores de enseñanza primaria que cumplan 20 años de servicio en establecimientos educativos oficiales, y 50 años de edad, siempre y cuando demuestren haber ejercido la docencia con honradez, eficacia, consagración, observado buena conducta, y que no posean bienes de fortuna. Esta prestación es compatible con la pensión de jubilación de carácter municipal, departamental, intendencial y Distrital.

Posteriormente la Ley 116 de 1928, en su artículo 6º estableció:

“Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la pensión de jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas tanto en el campo de la enseñanza primaria como normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección”.

Por su parte la Ley 37 de 1933, en su artículo 3º, inciso segundo, dispuso:

“Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria”.

Por último, el literal a) del numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 preceptúa:

“Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”.

De los antecedentes normativos precitados se infiere que la pensión gracia no puede limitarse a los maestros de escuelas primarias oficiales, como se concibió en un principio, sino que ella cobija a aquellos que hubieren prestado servicios como empleados y profesores de escuela normal, o inspectores de instrucción pública o profesores de establecimientos de enseñanza secundaria, siempre y cuando la vinculación sea de carácter municipal, departamental o regional.

Así, en sentencia de 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación, con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia en los siguientes términos(11):

“El numeral 3º. Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”. (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913).

Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella. Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales”.

De conformidad con la normatividad que dio origen a la pensión gracia, y la interpretación jurisprudencial efectuada en la materia, es posible concluir que esta prestación se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en colegios del orden departamental, distrital o municipal, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional.

3.2. De lo probado en el proceso. 

A los documentos aportados al proceso se hace el siguiente análisis:

3.2.1. Del requisito de edad.

Se puede observar que la señora María Elma Buitrago Cardona nació el 13 de agosto de 1953, por tanto, los 50 años de edad los cumplió el 13 de agosto de 2003, de acuerdo con la información contenida en el Registro Civil de Nacimiento(12).

3.2.2. Del tipo de vinculación de la docente y valoración de la prueba allegada.

Para acreditar el tiempo de servicio y vinculación, la Sala procede a valorar las pruebas decretadas y aportadas al expediente y de la valoración de las mismas se desprende que de acuerdo con el formato único para la expedición de certificado de historia laboral que obra al folio 13 del expediente, en el cual consta que la demandante se vinculó como docente nacionalizado al municipio de Pereira, así:

InstituciónActo de nombramientoDesde hastaTotal
Instituto Neira de NeiraDecreto 596 del Alcalde13-09-7411-02-791.588 días
Colegio Marco Fidel SuárezDecreto 160 del Alcalde 12-02-7910-05-924.768 días
Total laborado   6356

Frente a esta certificación de la entidad nominadora, se desprende que la demandante inició labores mediante nombramiento del departamento de Caldas para desempeñarse como docente en el Instituto Neira de ese municipio, luego fue trasladada al Colegio Marco Fidel Suárez del municipio de Pácora (Caldas) y que esta vinculación tiene la connotación de ser nacionalizada, luego se tendrá en cuenta para efectos de reconocer la pensión gracia un total de 6356, lo que equivale a 17 años, 4 meses y 18 días.

Obra asimismo la certificación expedida por el Ministerio de Educación Nacional donde se señala que la demandante laboró desde el 13 de septiembre de 1974 hasta el 11 de febrero de 1979; en el Colegio Marco Fidel Suárez de Pácora desde el 12 de febrero de 1979 hasta el 10 de mayo de 1992(13). Esta certificación del ministerio también acredita y corrobora el tiempo señalado en la certificación anterior, los cuales son elementos suficientes para tenerlo en cuenta para los efectos de la pensión gracia.

Igualmente el director operativo de administración de recursos docentes de la Secretaría de Educación del Municipio de Pereira expide(14) constancia en la cual informa que la demandante suscribió órdenes de prestación de servicios con el municipio de Pereira como docente, por los siguientes períodos:

DesdeHastaTotal
19-02-199617-12-19969 meses, 18 días
11-03-199715-12-19979 meses, 4 días
05-02-199830-11-19989 meses, 25 días
20-03-200115-04-200125 días
16-04-200130-04-200115 días

Total 2 años, 5 meses 28 días.

Así mismo, se encuentra la constancia(15) expedida por el director operativo de la Secretaría de Educación del municipio de Pereira, de fecha 12 de agosto de 2003, mediante la cual se informa que la demandante también laboró a través de órdenes de prestación de servicios el tiempo comprendido entre el 16 de julio de 2001 y 31 de agosto del mismo año, esto es, un total de 1 mes y 14 días, tiempo que se considera válido para los fines del presente proceso.

Ahora bien, la demandante allegó(16) la certificación expedida por el representante legal de la Asociación de Profesores de la Educación de Risaralda, en la cual se dice que la demandante laboró allí como docente en el Centro Educativo Carlota Sánchez en la ejecución del contrato que suscribiera con la Alcaldía de Pereira – Secretaría de Educación. Lo acreditado en ese ente no se tendrá en cuenta para ser computado como tiempo de servicio para el reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que no se demostró la naturaleza jurídica de esa institución, es decir, si es del sector oficial o privado, pues, la pensión gracia no se puede reconocer sino por servicio prestado en la docencia oficial.

En el sub lite, la Sala echa de menos los contratos a que hacen referencia las certificaciones anteriores, sin embargo, como allí se afirma que la vinculación fue como docente, se concluye que efectivamente la labor desarrollada por la actora tuvo que ver con las funciones propias de la docencia, en tal virtud se le dará pleno valor a lo certificado por el director operativo de administración de recursos de la Secretaría de Educación de Pereira, el 5 de marzo de 2009, en cuanto a que la demandante tuvo una vinculación mediante órdenes de prestación de servicios para desempeñarse como docente al servicio del municipio de Pereira, por ende, también se tendrá en cuenta para los fines de este proceso.

Ahora, si bien para la Sala se deben acreditar los contratos en donde conste la función realizada, para establecer si efectivamente la vinculación fue para ejercer las funciones de docente, en el presente caso, se hará caso omiso toda vez que la certificación afirma que la misma tuvo esa finalidad.

En el presente caso, se observa que en su sentencia el tribunal no valoró la prueba allegada al proceso, de la cual podía establecer que la demandante tenía una vinculación a través de órdenes de prestación de servicios mediante la cual ejerció la función de la docencia.

Sobre este punto, se tiene que decir que el a quo incurre en error cuando para negar las pretensiones se sustenta(17) en que el tiempo prestado mediante órdenes de prestación de servicios por los años 1996 a 2001, no puede ser computado toda vez que se trata de una relación de carácter contractual con destinación exclusiva a la prestación de servicios cuya naturaleza de contrato estatal no ha sido desvirtuada, pues, en su sentir, en la presente acción la actora no demostró que hubiese solicitado a la entidad territorial el reconocimiento de la existencia de la relación laboral y sus derechos prestacionales, ni solicitó la nulidad de acto administrativo alguno que haya negado las súplicas. Así mismo dijo que si bien los contratos de prestación de servicios pueden ser desvirtuados y establecerse la relación laboral y solo a partir de ese momento los períodos laborados mediante esa vinculación pueden ser computados como tiempos de servicio para adquirir el derecho pensional y que, por tanto, se debe entender que se trató de una verdadera relación contractual de prestación de servicios que no se puede tener en cuenta, no son de aceptación por esta corporación.

Al respecto se precisa que la línea del Consejo de Estado, es que lo que se debe acreditar a través de los contratos es el objeto de los mismos, es decir, que efectivamente se haya vinculado para prestar el servicio docente y, por ende, no se hace necesario que exista un proceso previo en donde se haya declarado la figura de la realidad sobre las formas por cuanto la Ley 114 de 1913, lo que está permitiendo es la retribución a quien haya ejercido la labor docente, sin importar la naturaleza ni la clase de vinculación, y no puede confundir el tribunal que lo que se pretende en un proceso para obtener el denominado contrato realidad o la figura de la realidad sobre las formas tiene otro objetivo y es el reconocimiento de las diferencias salariales en igualdad de condiciones a quienes tienen una vinculación de planta desconociendo la actividad docente que ejerció independientemente de cómo se hubiese dado la vinculación.

Conforme a lo anterior los servicios prestados por los docentes vinculados a través de contratos u órdenes de prestación de servicios, para efectos de la pensión gracia, deben ser tenidos en cuenta para el cómputo de los 20 años de ejercicio de la docencia requeridos por la Ley 114 de 1913, puesto que ejercen las mismas funciones que los vinculados en propiedad mediante un acto legal y reglamentario. En este sentido lo relevante es que el docente al reclamar el derecho haya prestado esos servicios en un establecimiento del nivel territorial o nacionalizado.

De esta manera, se concluye que la demandante cumple los requisitos de edad, tiempo de servicio, calidades personales y profesionales que exige la Ley 114 de 1913 para acceder a la pensión gracia y, en consecuencia, el fallo apelado que negó las pretensiones de la demanda será revocado y, en consecuencia, se anulará el acto demandado y se reconocerá la pensión gracia desde el 13 de agosto de 2003 fecha en la cual la actora adquirió el status al cumplir 50 años de edad.

La pensión gracia se liquidará sobre el 75% de la asignación básica y la doceava parte de las primas de alimentación y navidad que percibió la demandante y que se certifican en el documento(18), desde el 13 de agosto de 2003. Los valores que resulten se actualizarán mes a mes de conformidad con la fórmula de matemáticas financieras adoptada por la jurisprudencia del Consejo de Estado

Indice final

VP = vh -----------------

Indice inicial

En donde VP es el valor a encontrar, vh es el valor histórico de la mesada por concepto de pensión gracia, el índice final es el que certifique el DANE a la fecha en que se cause la prestación y el índice final será también el que certifique la misma entidad a la fecha de ejecutoria de esta providencia.

De la prescripción

De conformidad con el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, a través del cual se reglamentó el Decreto 3135 de 1968, la prescripción de los derechos ocurre cuando no se reclaman dentro de los tres años siguientes a su exigibilidad, y que la simple petición escrita que formule el empleado ante la entidad es suficiente para interrumpir ese acontecimiento.

En el presente caso, se establece que el derecho de la demandante se consolidó el 13 de agosto de 2003 y que el 7 de julio de 2004(19) acudió ante la Caja Nacional de Previsión Social a solicitar el reconocimiento de la pensión gracia, por tanto, no ocurrió el fenómeno jurídico de la prescripción, pues, el reclamo se hizo dentro de los 3 años señalados en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVOCAR la sentencia de doce (12) de junio de dos mil catorce (2014) proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda presentada por la señora María Elma Buitrago Cardona contra Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, por la razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, y en su lugar, se

RESUELVE:

1. Declarar la nulidad de la Resolución ACMG 29687 de 27 de junio de 2006 expedida por la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal E.I.C.E., en liquidación, actualmente Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, por medio de la cual se negó el reconocimiento de la pensión gracia a la señora María Elma Buitrago Cardona.

2. Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, se condena a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - U.G.P.P. a reconocer y pagar a la señora María Elma Buitrago Cardona la pensión gracia en cuantía del 75% de la asignación básica y una doceava parte de las primas de alimentación y navidad que percibió durante el año anterior a la fecha de adquirir el status –13 de agosto de 2003-, como se dijo en la parte motiva de esta providencia.

3. La condena anterior será actualizada de conformidad con el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 y pagará intereses moratorios según las previsiones del artículo 192 de la misma ley.

4. No se decreta prescripción alguna en razón a que no se presentó este fenómeno, conforme se dijo en la parte motiva.

5. No se condena en costas a la entidad demandada, de conformidad con el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, teniendo en cuenta que en el proceso no obra prueba de que se hubiesen causado.

6. Por la Secretaría de la Sección Segunda de la corporación devuélvase el proceso al Tribunal Administrativo de Risaralda y déjense las constancias de rigor.

La providencia anterior fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

11 Expediente S-699, Actor: Wilberto Therán Mogollón.

12 Folio 12.

13 Folio 15.

14 Folio 16.

15 Folio 17.

16 Folio 18.

17 Folio 99.

18 Formato único para la expedición de certificado de salarios (fl. 14).

19 Folio 10.