Sentencia 2013-00410 de marzo 21 de 2018

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicado: 50001-23-33-000-2013-00410-01 (22082).

Consejero Ponente:

Dr. Milton Chaves García

Demandante: Héctor Raúl Franco Roa.

Demandado: Departamento del Meta.

Temas: Estampilla Prodesarrollo Departamental.

Sentencia segunda instancia

Bogotá, D.C.,veintiuno de marzo de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Corresponde a la Sala determinar si es nulo o no el artículo primero de la Ordenanza 767 de 2011 proferida por la asamblea del departamento del Meta. Lo anterior, por cuanto, en criterio del apelante, la citada ordenanza no reprodujo en esencia el artículo 241 de la Ordenanza 466 de 2001, modificado por el artículo 6º de la Ordenanza 470 de 2001, que fue declarado nulo por el Tribunal Administrativo del Meta mediante sentencia del 17 de septiembre de 2013(2).

Determinar, además, si es procedente compulsar copias de la actuación a la Procuraduría y a la Fiscalía General de la Nación, como lo ordenó el tribunal.

El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, en el artículo 237, dispone que ningún acto anulado o suspendido podrá ser reproducido si conserva en esencia las mismas disposiciones anuladas o suspendidas, a menos que con posterioridad a la sentencia o al auto, hayan desaparecido los fundamentos legales de la anulación o suspensión. En los artículos 238 y 239 ib., se prevé el procedimiento para uno y otro evento.

Esta disposición consagra la prohibición de reproducir, en esencia, un acto anulado o suspendido, esto es, poner en vigencia un texto que conserva, en esencia(3), el efecto jurídico que de manera provisional o definitiva ha sido retirado del ordenamiento jurídico, salvo cuando con posterioridad a la sentencia o auto de suspensión provisional, hayan desaparecido los fundamentos legales de la anulación o suspensión.

La Sala, en oportunidad anterior, precisó que la reproducción de acto suspendido o declarado prohibida “ocurre cuando el texto del nuevo acto es idéntico al anterior o, cuando no siendo así, las disposiciones contenidas en él reproducen sus efectos jurídicos a pesar de haber sido proscritos del ordenamiento jurídico mediante sentencia o auto ejecutoriado”(4).

En la misma providencia señaló que, en estos casos, se aplica el trámite especial previsto en el artículo 239 del CPACA, que consta de tres etapas: (i) la presentación de la solicitud ante el juez que declaró la nulidad; (ii) la decisión sobre la solicitud de suspensión provisional, el traslado de la solicitud a la autoridad que profirió el acto acusado y la citación a la audiencia para proferir la decisión y (iii) la audiencia en la que se resuelve sobre la nulidad del acto.

La Sala indicó que en ese trámite especial, “el juez debe limitarse a constatar si el acto administrativo cuya nulidad se solicita reprodujo en su esencia un acto previamente declarado nulo”. En ese sentido, a ese aspecto se limita el análisis de la Sala.

También precisó que tal verificación no se restringe a que el enunciado normativo haya sido reproducido textualmente, sino que debe estudiarse si el contenido normativo de ambos actos les haría producir los mismos efectos jurídicos. Y, que “Si el juez constata que el acto administrativo acusado no reproduce al anulado negará la solicitud. Si, por el contrario, considera que hay una reproducción deberá (...) examinar si a la luz del ordenamiento jurídico actual persisten los motivos de invalidez del acto reproducido”.

En el caso, la Sala encuentra que a la solicitud formulada por el actor, el tribunal le dio el trámite de medio de control de nulidad, aunque el demandante precisó que era “la acción contenida en el artículo 239 del CPACA”. No obstante, en el trámite se garantizaron los derechos de las partes, por lo que se da valor a todo lo actuado para garantizar la prevalencia del derecho sustancial.

En el proceso de nulidad contra el artículo 241 de la Ordenanza 466 de 2001, modificado por el artículo 6 de la Ordenanza 470 de 2001, el Tribunal Administrativo del Meta dictó sentencia el 17 de septiembre de 2013. Consideró que si bien la asamblea departamental está facultada para imponer la Estampilla Prodesarrollo, debía ejercer tal atribución de conformidad con la Constitución Política y la ley. Que el artículo 170 del Decreto 1222 de 1986 define la tarifa, el hecho generador y la base gravable del tributo y deja a las asambleas la determinación de los demás elementos del gravamen.

Además, el tribunal indicó que el artículo 241 de la Ordenanza 466 de 2001, modificado por el artículo 6 de la Ordenanza 470 de 2001, en cuanto señala los diferentes actos o documentos que son objeto del gravamen, se ajusta al ordenamiento jurídico que delimita el hecho generador al otorgamiento o suscripción de documentos o instrumentos por parte de las entidades o funcionarios del orden departamental.

No obstante, advirtió que el artículo 241 demandado transgrede el artículo 170 del Decreto 1222 de 1986, por las siguientes razones: (i) al fijar la tarifa en el 2.2%, porque este porcentaje excede el límite máximo establecido en el ordenamiento superior, que señala que la tarifa no puede exceder el 2% del valor del documento o instrumento gravado y (ii) al definir una base gravable distinta, en los literales c) a m), toda vez que el mencionado decreto determina que la base gravable es el valor del documento o instrumento gravado y, el artículo 241 acusado la sustituyó por un número de salarios mínimos, referente monetario distinto al fijado en la norma superior.

Por lo anterior, el Tribunal Administrativo del Meta decidió:

DECLARAR la NULIDAD del artículo 241 de la Ordenanza 466 de 2001, modificado por el artículo 6º de la Ordenanza 470 de 2001, expedido por la asamblea departamental del Meta, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia”.

La anterior providencia quedó ejecutoriada, toda vez que no fue apelada, hecho no desvirtuado en el proceso.

El texto de las normas en cuestión es el siguiente:

Acto anulado
[Sentencia de 17 de septiembre de 2013]
Acto que se acusa de reproducir el acto anulado
ORDENANZA 466 DE 2001
Por la cual se expide
el Estatuto de Rentas Tributarias del Departamento del Meta
(…).
ORDENANZA Nº 767 DE 2011
Por medio de la cual se modifica
el artículo 241
de la Ordenanza 466 de 2001
(…).
ARTÍCULO 241, modificado por el artículo 6º de la Ordenanza Nº 470 de 2001(5)ARTÍCULO PRIMERO: Modifíquese (sic) el artículo 241 de la Ordenanza 466 de 2001 (Estatuto Tributario Departamental de Meta) en (sic) cual quedará así:
ARTÍCULO 241. HECHOS GENERADORES y TARIFAS.
Es obligatorio el uso de la Estampilla Prodesarrollo Departamental cuando se verifiquen o se cumplan los hechos generadores en el Departamento del Meta, así:
ARTÍCULO 241 HECHOS GENERADORES.

Es obligatorio el uso de la Estampilla Prodesarrollo Departamental cuando se verifiquen o se cumplan los hechos generadores en el Departamento del Meta, así:
a) Todos los contratos y órdenes que se celebren con el Departamento, Municipios y sus entidades descentralizadas, y los contratos de adición al valor de los existentes, se gravarán con el dos puntos dos por ciento (2.2%) del valor total del correspondiente contrato, orden o de la respectiva adición. (Artículo 6to de la Ley 26 /90).a) Todos los contratos y sus adiciones que se celebren con el Departamento del Meta y los Municipios del Meta y sus entidades descentralizadas, se gravarán con dos punto por ciento (2%) del valor total del correspondiente contrato y de la respectiva adición.
b) Los pliegos de condiciones de licitaciones que adelante el Departamento, los Municipios y sus entidades descentralizadas se gravarán con el dos puntos dos por ciento (2.2%) del valor del pliego de condiciones 
c) Toda acta de posesión que extiendan los funcionarios departamentales, municipales y sus entidades descentralizadas se gravarán con el dos puntos dos por ciento (2.2%) del salario a devengar.“b) Toda acta de posesión que extiendan los funcionarios departamentales, municipales y sus entidades descentralizadas se gravarán con el dos por ciento (2%) del salario a devengar.
d) Toda certificación y copia de documentos oficiales que deban expedir los funcionarios departamentales, municipales y sus entidades descentralizadas se gravarán con el dos puntos dos por ciento (2.2%) de cinco (5) salarios mínimos legales diarios vigentes.c) Toda certificación y copia de documentos oficiales que deban expedir los funcionarios departamentales, municipales y sus entidades descentralizadas se gravarán en un dos por cientos (sic) (2%) sobre cinco (5) salarios mínimos legales diarios vigentes.
e) Toda resolución que expida el Departamento del Meta para conceder personería jurídica, modificaciones y reformas de estatutos, se gravará con el dos puntos dos por ciento (2.2%) de uno y medio (1.5) salarios mínimos mensuales legales vigentes.“d) Toda resolución que expida el Departamento del Meta para conceder personería jurídica, modificaciones y reformas de estatutos se gravarán en un dos por ciento (2%) sobre uno y medio (1.5) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
f) Las certificaciones sobre existencia y/o representación legal de personas jurídicas expedidas por el departamento, los municipios y sus entidades descentralizadas se gravarán con el dos puntos dos por ciento (2.2%) de veintitrés (23) salarios mínimos diarios legales vigentes.e) Las certificaciones sobre existencia y/o representación legal de personas jurídicas expedidas por el departamento del Meta, los municipios y sus entidades descentralizadas se gravarán en un dos por cientos (sic) (2%) sobre veintitrés (23) salarios mínimos legales diarios vigentes.
g) Los pasaportes que expida el departamento, se gravarán con el dos puntos dos por ciento (2.2%) de tres (3) salarios mínimos mensuales legales vigentes.f) Los pasaportes que expida el departamento del Meta se gravarán con el dos por ciento (2%) de tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
h) Las solicitudes al gobernador y alcaldes por concepto de cartas de naturaleza se gravarán con el dos puntos dos por ciento (2.2%) de tres (3) salarios mínimos mensuales legales vigentes.g) Las solicitudes al gobernador y alcaldes del Meta por concepto de cartas de naturaleza se gravarán en un dos por ciento (2%) sobre tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
i) Todo certificado de paz y salvo que expida la contraloría departamental, el departamento, los municipios y sus entidades descentralizadas, se gravarán con el dos puntos dos por ciento (2.2%) de nueve (9) salarios mínimos diarios legales vigentes.h) Todo certificado de paz y salvo que expida la contraloría departamental, el departamento del Meta, los municipios y entidades descentralizadas se gravarán en un dos por cientos (2%) sobre nueve (9) salarios mínimos legales diarios vigentes.
j) Los formularios de inscripción de establecimientos educativos de carácter privado, se gravarán con el dos puntos dos por ciento (2.2%) sobre su base gravable determinada, así:i) Los formularios de inscripción de establecimientos educativos de carácter privado, se gravarán con el dos por ciento (3%), sobre la base gravable determinada, así:
1. De enseñanza primaria: sobre uno y medio (1.5) salarios mínimos mensuales legales vigentes.1. De enseñanza primaria: sobre uno y medio (1.5) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
2. De enseñanza secundaria: sobre tres (3) salarios mínimos legales vigentes.2. De enseñanza secundaria: sobre tres (3) salarios mínimos legales mensuales.
3. De enseñanza intermedia: sobre cuatro y medio (4.5) salarios mínimos mensuales legales vigentes.3. De enseñanza intermedia: sobre cuatro y medio (4.5) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
4. Enseñanza universitaria: sobre seis (6) salarios mínimos mensuales legales vigentes.4. De enseñanza universitaria: sobre seis (6) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
k) Las constancias de diplomas que expida la Secretaría de Educación se gravarán con el dos punto dos por ciento (2.2%) de uno y medio (1.5) salarios mínimos mensuales legales vigentes.j) Las constancias de diplomas que expida la Secretaría de Educación se gravarán con el dos por ciento (2%) de uno y medio (1.5) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
l) Por cada recibo de caja que expidan las Tesorerías Departamentales y Municipales y sus entidades descentralizadas se gravarán con el dos punto dos por ciento (2.2%) de cuatro (4) salarios mínimos diarios legales vigentes.k) Por cada recibo de caja que expidan las Tesorerías Departamentales y Municipales y sus entidades descentralizadas se gravarán en un dos por ciento (2%), sobre nueve (9) salarios mínimos legales diarios vigentes.
m) Por la expedición de cada uno de los derechos de tránsito y transporte por parte del instituto de tránsito del departamento, se gravará con el dos punto dos por ciento (2.2%) de veintitrés (23) salarios mínimos diarios legales vigentes.l) Por la expedición de cada unos (sic) de los derechos de tránsito y transportes por parte de todos los organismos de tránsito ubicados en la jurisdicción del departamento del Meta, se gravará con el dos por ciento (2%) de veintitrés (23) salarios legales mínimos diarios vigentes.
PAR.—Los valores resultantes de la liquidación de la tarifa se aproximarán al múltiplo de cien (100) más cercano.PAR.—Los valores resultantes de la liquidación de la tarifa se aproximará (sic) al múltiplo de cien (100) más cercano.

De la comparación de las normas, la Sala advierte que, en efecto, los literales b) a i) del artículo primero de la Ordenanza 767 de 2011 reproducen, en esencia, los literales c) a m) del artículo 241 de la Ordenanza anulada porque, al igual que estos, fijan la tarifa sobre una base gravable en salarios mínimos, lo cual, según la sentencia de 17 de septiembre de 2013, es contrario al artículo 170 del Decreto 1222 de 1986 que fija como base gravable de la Estampilla el valor del instrumento o contrato.

Por su parte, el literal a) del artículo primero de la Ordenanza 767 de 2011 no reproduce en esencia el literal a) anulado porque fija una tarifa del 2%, esto es, permitida por el mismo artículo 170 del Decreto 1222 de 1986. Por tanto, no produce los mismos efectos que la norma anulada, pues esta tenía una tarifa del 2.2.%, es decir, que excedía el límite legal.

La Sala advierte que la sentencia del 17 de septiembre de 2013, expedida por el Tribunal Administrativo del Meta tiene efectos de cosa juzgada erga omnes, de conformidad con lo previsto en la parte inicial del inciso primero del artículo 189 del CPACA(6).

Al desaparecer del ordenamiento jurídico el artículo 241 de la Ordenanza 466 de 2001, modificado por el artículo 6º de la Ordenanza 470 de 2001, no puede ser reproducido so pretexto de modificación, por lo que el acto que lo reproduce debe ser anulado.

En este caso, por reproducción del acto anulado debe anularse el artículo primero Literales b) a l) de la Ordenanza 767 de 2011 y se declara que no hay reproducción del acto anulado frente al literal a).

Por las razones expuestas, se modifica el ordinal primero de la parte resolutiva de la sentencia apelada y, en su lugar, por reproducción de acto anulado, se anula el artículo primero, literales b) a l) de la Ordenanza 767 de 2011 de la Asamblea Departamental del Meta y se declara que no hubo reproducción del acto anulado frente al artículo primero literal a) de la Ordenanza 767 de 2011.

Dado que está acreditado que el artículo primero de la Ordenanza 767 de 2011 reprodujo un acto anulado, de conformidad con lo previsto en el inciso tercero del artículo 239 del CPACA, hay lugar a compulsar copias a las autoridades competentes para las investigaciones penales y disciplinarias a que hubiere lugar, como lo dispuso el tribunal, por lo que debe confirmarse el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia apelada.

Finalmente, en cuanto a lo alegado en la apelación frente a los hechos generadores de la estampilla, la Sala advierte que este es un aspecto que no es objeto del incidente de reproducción de acto anulado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. MODIFICAR el numeral PRIMERO de la parte resolutiva de la sentencia apelada. En su lugar se dispone:

“Primero: ANULAR los literales b) a l) del ARTÍCULO PRIMERO de la Ordenanza 767 de 2011 de la Asamblea Departamental del Meta, por reproducir los literales c) a m) del artículo 241 de la Ordenanza Nº 466 de 2001, modificado por el artículo 6º de la Ordenanza 470 de 2001, anulado por la jurisdicción.

“Segundo: DECLARAR que el literal a) del ARTÍCULO PRIMERO de la Ordenanza 767 de 2011 de la Asamblea Departamental del Meta no reproduce un acto anulado.

2. CONFIRMAR, en lo demás, la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha».

1 Fl. 9 c. medida cautelar

2 Cfr. Fl. 74 c.p.

3 Una de las acepciones de la palabra esencia, según el Diccionario de la Lengua Española, es lo permanente e invariable de una cosa.

4 Auto del 3 de agosto de 2016, Exp. 22054, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

5 La Ordenanza 470 de 2001 “Por medio del cual se modifica y se adiciona a la Ordenanza 0466 de 2001 y se dictan otras disposiciones”, en el artículo sexto dispuso: “El artículo 241 de la Ordenanza 466 de 2001 quedará así”:

6 En este mismo sentido, el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo establecía, en el inciso primero, “La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes".