Sentencia 2013-00425/22440 de mayo 17 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 13001-23-33-000-2013-00425-01 (22440)

Consejero Ponente:

Dr. Milton Chaves García

Referencia: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: Recordar Previsión Exequial Total SAS

Demandado: Distrito de Cartagena de Indias

Temas: impuesto de industria y comercio 2008 y 2009 Sanción por no declarar

Bogotá, D.C., diecisiete de mayo de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, la Sala decide sobre la legalidad de los actos administrativos demandados, por medio de los cuales, la Secretaría de Hacienda Distrital de Cartagena impuso sanción por no declarar ICA a Recordar Previsión Exequial Total SAS, por los años 2008 y 2009.

Problema jurídico

En los términos del recurso de apelación se debe establecer si la Secretaría de Hacienda Distrital de Cartagena podía imponer la sanción por no presentar la declaración anual del impuesto de industria y comercio, cuando durante los años 2008 y 2009 la demandante presentó bimestralmente las seis declaraciones correspondientes a cada año, con fundamento en el artículo 91 del Acuerdo 41 de 2006.

Caso concreto

La Sala procederá a confirmar la sentencia apelada para lo cual reitera el criterio expuesto por la Sección en sentencia de 28 de mayo de 2015, en la que se analizó la situación de un contribuyente, que en el Distrito de Cartagena presentó y declaró ICA de forma bimestral desde el año 2007 hasta el año 2009 y fue sancionado por no presentar la declaración de ICA de forma anual en los períodos enunciados(20).

Según la entidad apelante, la sentencia de 28 de mayo antes enunciada, no es precedente válido para ser aplicado al presente caso, debido a que de acuerdo a las normas de procedimiento contencioso administrativo, solo deben ser aplicadas de forma obligatoria las sentencias de unificación jurisprudencial. Al respecto, la Corte Constitucional ha explicado lo siguiente(21):

“[…] 3.10.5. La Corte determinóqueladoctrinaprobableyelprecedentejudicial,sondosvíasdistintasparadarlefortalezaaladecisiónjudicial yconellocontribuir a la seguridadjurídicayalrespetoporelprincipiodeigualdad. Encontró que mientras la doctrina probable establece una regla de interpretación de las normas vigentes, que afecta la parte considerativa de la decisión judicial, elprecedentejudicialestablecereglassobrelaaplicacióndelasnormasencasosprecisos,afectaporlotantoaquelloscasoscuyoshechossesubsumanenla hipótesis yestándirigidos alaparteresolutivadela decisión.

3.10.6. La Corte reconoció que la utilización de estas fórmulas, lejos de atentar contra el artículo 230 de la constitución vienen a reforzar el sistema jurídico nacional y son perfectamente compatibles con la jerarquización de las fuentes que establece el postulado constitucional, puesto que lajurisprudencianocreanormassinoqueestablecelas formulasenqueeljuez,tantoenlaparteconsiderativacomoenlaparteresolutiva,debe llevarla normatividad alos casos concretos.

3.10.7. En cuanto al deber del juez de sustentar las razones por las cuales se aparta de la jurisprudencia, consideró la Corte que ese tema ya había sido objeto de profundos estudios de constitucionalidad, que explicaban la coherencia de la exigencia frente a los objetivos perseguidos con la doctrina probable y el precedente judicial, y su ponderación frente a la libertad decisional del juez, ante lo cual se remitió a sus decisiones anteriores, y en particular aquella de la Sentencia C-836 de 2001[…]”. (Resalta la Sala).

De acuerdo al criterio expuesto, así el precedente jurisprudencial no sea de obligatoria aplicación por los jueces, si es razonable y aplicable a los casos, es una herramienta para dar fortaleza a la decisión judicial, contribuyendo a la seguridad jurídica y al derecho a la igualdad.

La Sala observa, que las situaciones fácticas del presente caso, se encuentran acordes con el análisis y la decisión de la sentencia de 28 de mayo de 2015 antes citada, por lo que considera razonable su aplicación en el presente caso.

La actora allegó al expediente las declaraciones y pagos bimestrales de ICA de los años 2008 y 2009, en lo que demuestra que se acogió a lo establecido en el artículo 91 del Acuerdo 41 del 21 de diciembre de 2006, expedido por el Concejo Distrital del Cartagena, el que ordena lo siguiente(22):

“ART. 91.—Período gravable, de causación y declarable. —Por período gravable se entiende el tiempo dentro del cual se causa la obligación tributaria del impuesto de industria y comercio, elcualesanual.

PAR.—A los contribuyentes que presenten voluntariamente la declaración privada del impuesto de industria y comercio y su complementario de avisos y tableros y sobretasa bomberil, demanerabimestralypaguenlatotalidaddelimpuestodentrodede(sic) losplazosestablecidosporlaadministracióndistrital,selesotorgaráamaneradeestímuloundescuentoigualalíndicedeprediosalconsumidor(IPC)delañoinmediatamenteanterior,certificadopor elDANE.”. (Resalta la Sala).

De acuerdo a la norma distrital, el ICA se causa anualmente, pero se dio la oportunidad a los contribuyentes que presentaran y pagaran el impuesto de forma bimestral con el fin de adquirir un beneficio tributario, como efectivamente lo hizo la actora, al presentar las declaraciones bimestrales con el fin de acogerse al mencionado beneficio, sin presentar la declaración anual que menciona la norma.

Adicionalmente el artículo 106 del mencionado acuerdo, establece lo siguiente:

“ART. 106.—Anticipo del impuesto. Los contribuyentes del impuesto de Industria y Comercio liquidarán y pagarán a título de anticipo, un cuarenta por ciento (40%) del valor determinado como impuesto en su declaración privada, suma que deberá cancelarse dentro de los mismos plazos establecidos para el pago del respectivo impuesto. Este monto será descontable del impuesto a cargo del contribuyente en el año o período gravable siguiente.

PAR.—Los contribuyentes que se acojan a este artículo no están obligados a presentar y pagar la declaración bimestral de industria y comercio, avisos y tableros y sobretasa bomberíl, ni la declaración bimestral de autoretenciones.”.

La Sala confirmará la sentencia apelada para lo cual reitera el criterio expuesto por la Sección en sentencia de 25 de julio de 2016, en la que se analizaron los mismos fundamentos de hecho y de derecho entre las mismas partes, relacionado con la presentación y pago de las declaraciones de ICA bimestrales realizadas por la actora al Distrito de Cartagena, pero para el período 2007, sin presentación de la declaración de ICA anual, en la que se precisó lo siguiente(23):

“La Sala observa que en el Acuerdo 41 de 2006, aplicable al período gravable 2007, la autoridad distrital estableció la posibilidad de que los contribuyentes presentaran voluntariamente la declaración de ICA por bimestres, en los plazos fijados por la administración local. Además, ofreció un estímulo para quienes tomaran dicha opción, pues tendrían derecho al descuento previsto en la misma norma.

En esas condiciones resulta aplicable al asunto sub examine, el criterio adoptado, en caso similar, en el que mediante sentencia de 28 de mayo de 2015(24), la Sala levantó la sanción impuesta por la misma Secretaría de Hacienda del D.T. y C. de Cartagena de Indias a otro contribuyente que, igualmente, no presentó la declaración anual del impuesto de industria y comercio de los años gravables 2007, 2008 y 2009 y presentó las declaraciones bimestrales de dichos períodos, providencia en la que se concluyó que:

“… para los períodos gravables discutidos (años 2007 a 2009), en el Distrito de Cartagena podía declararse y pagarse el impuesto de industria y comercio, de dos maneras: anual y bimestral.

“Para aquellos eventos en que la declaración se presentara en forma bimestral, el estatuto tributario distrital no estableció la obligación de una declaración anual consolidada, de manera, que no le era dable a la Secretaría de Hacienda exigir un trámite ajeno a las disposiciones locales(25).

“Adicionalmente, si la finalidad de la norma es sancionar la omisión en el cumplimiento del deber formal de declarar el gravamen, lo cierto es que en este caso se verificó que el contribuyente no se sustrajo de su deber, pues había presentado las declaraciones del ICA.

“Así las cosas, no tiene sentido que por un excesivo rigorismo, pretenda imponerse una sanción por el supuesto incumplimiento de una carga que ya se satisfizo, solo porque la administración consideró posteriormente que además de la declaración bimestral, era necesario presentar un consolidado anual”.

En el presente asunto, se está en circunstancias similares a las del caso citado, pues el actor presentó las declaraciones del impuesto de industria y comercio del año 2007 de manera bimestral, con fundamento en el artículo 91 del Acuerdo 41 de 2006, norma que establecía la posibilidad de declarar y pagar el tributo, sin que el ordenamiento local estableciera la obligación de presentar la declaración anual, por lo que cumplida, de esta manera, la obligación formal, la Sala encuentra improcedente la sanción impuesta, toda vez que no se verifica el hecho sancionable.

Por las razones expuestas, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad de los actos acusados y, a título de restablecimiento del derecho, se declarará que la demandante no está obligada a pagar suma alguna por el concepto y períodos a que se refieren los actos anulados.”.

De acuerdo al criterio expuesto, pese a que el Acuerdo 41 de 2006 establece que el período de causación de ICA es anual, no se estableció que para los contribuyentes que se acogieran al beneficio tributario por presentar y pagar la declaración de ICA bimestralmente, tuvieran que cumplir con el deber formal de declarar ICA anualmente.

Adicionalmente, en la sentencia de 28 de mayo antes citada, se concluyó:

“3.4. Aunque en principio, de la redacción de ambas normas pudiera pensarse que las declaraciones bimestrales se hacen a modo de anticipo, la Sala considera que estas difieren de dicha figura y en esa medida, constituyen un verdadero pago del tributo ya causado. […].

3.5. En el caso concreto, el contribuyente no adelantó un porcentaje del impuesto no causado, correspondiente al período gravable siguiente, se trata por lo tanto, del cumplimiento de una obligación que ya es exigible. Así, las declaraciones bimestrales pagadas durante el año 2007, no fueron imputadas o disminuidas al impuesto correspondiente al año 2008. Lo mismo ocurrió con las declaraciones correspondientes a los años 2008 y 2009.

3.6. De otra parte, a pesar de que el artículo 106 del Acuerdo Distrital 41 de 2006, reitera el límite porcentual de ICA, que según la Ley 43 de 1987 (art. 47(26)), puede anticiparse, correspondiente al 40% del tributo esperado, no puede perderse de vista que el total anticipado mediante las declaraciones bimestrales supera ese porcentaje.

Tales declaraciones, corresponden finalmente al total del impuesto causado en el mismo período gravable en que se pagan y no a un porcentaje inferior o igual al 40%.

En esas condiciones, es claro que no pueden constituir un anticipo, cuando en realidad satisfacen en su totalidad la obligación tributaria, que además, ya se causó. […]”.

En este orden de ideas, el pago de ICA de forma bimestral no puede considerarse un anticipo, cuando no disminuye el pago de los siguientes años del valor a pagar de ICA, cumpliendo con el pago de una obligación ya existente.

En el presente caso, la demandada no discute el valor del impuesto pagado, ni la no presentación de las declaraciones bimestrales, sino únicamente la falta de presentación de la declaración anual de ICA.

Dentro del expediente obran como prueba del pago y la presentación de ICA, las declaraciones bimestrales de la actora al Distrito de Cartagena y certificado de contador público, en el que manifiesta que de acuerdo a los libros de contabilidad, los ingresos netos de la empresa en el año 2008 y 2009 fueron de $ 1.162.135.000 y $ 1.218.405.000 respectivamente(27).

La Sala observa, que en las declaraciones bimestrales de ICA, la actora no descontó ningún anticipo de períodos anteriores, ni redujo el valor del pago del impuesto de acuerdo a lo pagado en los diferentes períodos, por lo que existió pago de una obligación existente, de acuerdo a la sentencia enunciada.

En este orden de ideas, se concluye que la actora mediante presentación y pago de las declaraciones de ICA de forma bimestral, cumplió con el deber formal de declarar y con la obligación sustancial del pago del tributo, razón por la cual no procede la sanción impuesta.

No prosperan los cargos.

De la condena en costas

Con base en el artículo 188 del CPACA(28), el tribunal no condenó en costas a la demandada, argumentado que las pretensiones ventilan un tema de interés público como son los impuestos.

Con fundamento en el mismo artículo, la Sala niega la condena en costas en esta instancia, por las siguientes razones:

El artículo 361 del Código General del Proceso, aplicable de acuerdo al artículo 306 del CPACA dispone:

“Las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho. Las costas serán tasadas y liquidadas con criterios objetivos y verificables en el expediente, de conformidad con lo señalado en los artículos siguientes”.

De acuerdo con lo anterior, las sentencias que deciden los procesos de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo deben resolver sobre la condena en costas, que están integradas por las expensas y gastos en que incurrió la parte durante el proceso y por las agencias en derecho. Esta regla no se aplica a los procesos en los que se ventile un interés público.

El artículo 365 del Código General del Proceso (L. 1564/2012), señala las reglas para la determinación de la condena en costas, así:

“[…].

8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. […]”.

En el caso bajo análisis, es aplicable el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso (L. 1564/2012), pues dentro del expediente no se probaron las costas del proceso.

En consecuencia, la Sala niega la condena en costas en esta instancia.

En suma, la Sala confirmará la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sala de lo Contenciosos Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR la sentencia apelada.

2. NEGAR la condena en costas en esta instancia.

3. RECONOCER personería a Katherine Anaya Santiago para actuar como apoderada del Distrito de Cartagena en los términos del poder conferido a folio 264 del c.p.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen y cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

20 Exp. 20318. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

21 Sentencia C- 621 de 2015.

22 Fls. 45 a 56 del c.p.

23 Exp. 21931. C.P. Martha Teresa Briceño De Valencia.

24 Exp. 20318, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, reiterada en la sentencia del 16 de septiembre de 2015, exp. 20872, M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

25 Recuérdese que por expresa disposición constitucional, cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio.

26 “ART. 47.—Autorizase a los concejos municipales y al Concejo del Distrito Especial de Bogotá, para establecer a título de anticipo del impuesto de industria y comercio, una suma hasta de cuarenta por ciento (40%) del monto del impuesto determinado por los contribuyentes en la liquidación privada, la cual deberá cancelarse dentro de los mismos plazos establecidos para el pago del respectivo impuesto.

Este monto será descontable del impuesto a cargo del contribuyente en el año o período gravable siguiente.”.

27 Fls. 45 a 58 del c.p.

28 “ART. 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.