Sentencia 2013-00431/4004-2016 de junio 1 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B

Rad.: 41001-23-33-000-2013-00431-01

Nº Interno: 4004-2016

Consejera Ponente:

Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez

Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social

Demandado: Rosa Margarita Bonilla de Amado

Asunto: Acción de lesividad - Reconocimiento pensión gracia

Bogotá, D. C., primero de junio de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: II. Consideraciones de la Sala para fallar.

2.1. Problema jurídico.

De acuerdo con los cargos formulados en los recursos de apelación, le corresponde a la Sala determinar, si es viable mantener la pensión gracia a un docente que acreditó tiempos de servicio del orden nacional, y si el derecho al reconocimiento de la pensión gracia contenido en una sentencia de tutela, genera efectos de cosa juzgada constitucional que imposibilitan la revisión judicial posterior en sede contencioso administrativa y la devolución de lo pagado por dicho concepto.

2.2. Análisis de la Sala.

A efectos de resolver el problema jurídico planteado, la Sala en primer término procederá a hacer el análisis de las normas que gobiernan la pensión gracia, el principio de buena fe en materia laboral y el principio de confianza legítima, con miras a establecer si la docente tiene derecho a la prestación, por simple el hecho de que la misma ya fue reconocida a través de un acto administrativo que fue dictado en cumplimiento de una orden de tutela.

En segundo término, se referirá a la relatividad de la cosa juzgada constitucional dentro del control jurisdiccional de actos administrativos, por lo que expondrá de manera breve, el alcance de lo resuelto dentro de un trámite de tutela cuando la justicia contencioso administrativa lleva a cabo un control posterior de legalidad.

Finalmente, esta corporación estima necesario evaluar si la condena en costas resulta incongruente con la sentencia proferida por el a quo.

2.2.1. Marco legal de la pensión gracia.

Para dilucidar el presente asunto, se impone para la Sala el estudio de las normas que gobiernan dicha prestación.

La pensión gracia de jubilación fue consagrada mediante Ley 114 de 1913(11) en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan prestado sus servicios en el Magisterio por un término no menor de 20 años; dicha norma establece condiciones especiales en materia pensional sobre la cuantía, la posibilidad de acumular servicios prestados en diversas épocas, los requisitos que deben acreditarse y ante quién deben comprobarse.

El artículo 6º de la Ley 116 de 1928(12), extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública. Consagró esta disposición que para el cómputo de los años de servicio, se podrán sumar los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en la normalista, al igual que el laborado en la inspección.

El artículo 3º inciso segundo de la Ley 37 de 1933(13), extendió nuevamente el reconocimiento de la pensión gracia a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.

Posteriormente, el literal a) del numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, preceptuó que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación.

En síntesis, de conformidad con las leyes antes citadas, han tenido derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, los maestros de enseñanza primaria oficial, empleados y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública y maestros que hubieran completado los servicios en establecimientos de enseñanza secundaria, prestación a la que, a partir de las precisiones que se hicieron por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 26 de agosto de 1997, dictada en el proceso S-699 de la cual fue ponente el Magistrado Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, sólo acceden aquellos docentes que hubieran prestado los servicios en planteles municipales, distritales o departamentales. No tienen derecho a ella, aquellos que hubieran servido en centros educativos de carácter nacional.

2.2.2. Relatividad de la cosa juzgada constitucional dentro del control jurisdiccional de actos administrativos.

Del control jurisdiccional a los actos administrativos proferidos en cumplimiento de una decisión de amparo constitucional, emana una pugna entre el alcance de la cosa juzgada constitucional expresado en la tutela judicial efectiva del orden superior; y el principio-regla del debido proceso contenido en la garantía del juez natural, a través del cual se protege la vigencia del orden jurídico y se le garantiza a las partes ser juzgadas por un especialista en materia contenciosa preestablecido por el ordenamiento.

Como bien es sabido, en el sistema jurídico colombiano dentro del plexo de garantías constitucionalizadas, ninguna prevalece sobre otra, dado a que todas tienen la máxima jerarquía. Por tanto, para hacer este tipo de análisis mal se haría en desplegar una tarea de jerarquización donde automáticamente algunos derechos deben tener prelación sobre otros, como suele hacerse al analizar el bloque de legalidad con las categorías hermenéuticas clásicas de la Ley 57 de 1887 y el sistema de fuentes jerarquizado.

De modo que esta Sala en ánimo de sistematizar de manera coherente y armónica los principios en los espacios donde existe una indeterminación normativa; debe partir de algunas categorías fundamentales de análisis como: “la razonabilidad, la necesidad y la proporcionalidad”. Por lo que, al entrar en colisión principios de categoría constitucional, la cuestión que se juzga no es la validez, pues este operador judicial no está en capacidad de retirar normas superiores del ordenamiento y por tanto, el asunto es de grado, es decir, le corresponde a este juzgador evaluar el peso específico que tiene cada valor constitucionalizado en el caso concreto.

Encuentra esta corporación que cuando se cuestiona la legalidad de un acto administrativo proferido por una orden de tutela, le corresponde al juez administrativo ajustar de forma proporcional y ponderada el alcance del derecho que tiene la autoridad de controvertir el acto administrativo ante el juez natural, y el derecho a la tutela judicial efectiva en armonía con la cosa juzgada constitucional.

En esta medida, la jurisprudencia contencioso administrativa, ha encontrado razonable darle mayor intensidad al control jurisdiccional del acto administrativo en sede contenciosa(14), en aras de sacrificar en menor medida el orden público expresado en derechos de personas determinadas, en normas imperativas y en el interés general.

Sin embargo, como se ha expresado en materia de imperativos, no se puede esbozar una regla general, de manera, que para no in-aplicar el valor de la tutela constitucional efectiva y no afectar el núcleo de la cosa juzgada, por lo que lo adecuado en casos similares es entrar a analizar: (i) si se presenta una situación jurídica fáctica o jurídicamente diferenciable a la precedida en la sentencia de tutela; (ii) si existe una sentencia de tutela que ampare el derecho de manera transitoria para evitar un perjuicio irremediable; (iii) si existe razón suficiente para considerar que se está discutiendo una temática diferente, específica y predicable de la jurisdicción contencioso administrativa; y/o (iv) si atendiendo al principio-regla de sostenibilidad fiscal y financiera, se está creando un menoscabo patrimonial al Estado que haga meritoria la revisión.

Finalmente, en razón a que la sentencia de tutela se Ilevó a cabo en el marco de un amparo definitivo, y obedeciendo a que en el proceso de la referencia se está discutiendo una temática diferente, específica y predicable a la jurisdicción contencioso administrativa, donde se hace un análisis exhaustivo y técnico sobre la certeza del derecho y las vinculaciones de la demandada, la Sala encuentra que en el caso concreto, la medida de situar el objeto de una litis constitucional al análisis contencioso administrativo es idónea, necesaria y proporcional, para cumplir con el fin constitucional de proteger la garantía del juez natural contenida en el mandato del debido proceso, preservar la aplicación de las normas imperativas, y garantizar la estabilidad financiera y macroeconómica del sistema pensional.

En suma, la Sala considera que en el caso en concreto, la medida de proveer sobre lo dipuesto en una sentencia de tutela, resulta necesaria para preservar al máximo las disposiciones emanadas del legislador, y proteger el orden social y económico justo, de modo que, la Sala no encuentra yerro alguno en la decisión del a quo de otorgarle a la Providencia de tutela fuerza de cosa juzgada relativa, y hacer un análisis de fondo sobre las circunstancias fácticas y jurídicas que rodean derecho a la pensión gracia reconocida a la demandante.

2.2.3. De la aplicación del principio de confianza legítima.

El principio-regla de la confianza legítima (art. 87 C.P.), inicialmente llamado “vertrausenspinzip” por el ordenamiento alemán(15), se predica de situaciones donde la expectativa que genera un sujeto por la conducta correlativa de otro genera un grado de confianza, sinceridad, seriedad y veracidad tal, que se genera una protección legal y constitucional al que de buena fe confía que no se varíen las circunstancias que lo rodean.

Este axioma tiene dos caras, por un lado, se manifiesta como la materialización del principio de seguridad jurídica, en las relaciones del Estado de derecho con sus asociados; y por otro se expresa como una consecuencia obvia del principio de buena fe en toda relación jurídica.

La primera acepción, procura otorgar al ciudadano, el derecho elemental a prever y ordenar su trayectoria de vida y sus negocios, con un mínimo, de estabilidad institucional, en un marco donde no cambian de manera intempestiva sus circunstancias con relación al Estado, y la segunda de ellas, busca garantizar lo que el derecho contractual inglés denominaría reliance(16) o confianza, que se predica de la fuerza vinculante de la manifestación de la voluntad, y en general de cualquier comportamiento voluntario o involuntario teniente (sic) a producir efectos jurídicos entre particulares o entre el Estado y sus asociados.

Probablemente la diferencia más grande entre el principio de reliance o confianza a secas y el principio de confianza legítima en las relaciones con el Estado, se enmarca en la doctrina de los actos propios, ya que por un lado existe la responsabilidad civil por actos de los particulares que generan una expectativa cierta y razonable, y por otro lado, existe la obligación Estatal de mantener un estado de cosas coherente a través de todas sus actuaciones.

Sin embargo, no por ello se puede decir que la comprensión de la confianza se haya dividido de manera tajante, ya que comúnmente se aplica el principio de confianza de manera indistinta en consideración a la correlatividad, coherencia y prohibición de obrar contra factum, en cualquier tipo de relación jurídica, bien sea Estatal o privada.

Ahora bien y enfocando el análisis a la confianza legítima en las relaciones del Estado con los particulares, se evidencia que en gracia de este principio ;de confianza y su relación con el principio de legalidad, han surgido mecanismos dentro del derecho administrativo colombiano para morigerar el aire de cambio legal y jurisprudencial, otorgando garantías ciudadanas de acople a la nueva situación, un claro ejemplo de ello se refleja en el deber de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia contenido en el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011.

Sobre la confianza legítima en las relaciones ciudadano-Estado, se puede afirmar que la aplicación más común dentro del derecho administrativo, es la prohibición en cabeza del Estado de alterar de manera súbita sus relaciones con los particulares, sin que se les otorgue la posibilidad de un periodo de transición para que ajusten su comportamiento a la nueva situación jurídica(17).

De manera que no existe prohibición expresa o disposición que obligue a la administración a mantener las circunstancias, con un statu quo petrificado o inmutable, como sí existe la obligación de proveer a los asociados de los medios y los plazos suficientes para adaptar su vida al cambio en las condiciones(18).

Aterrizando al caso concreto, se advierte que los mecanismos judiciales de control de legalidad de los actos administrativos, como el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, constituye una auténtica invitación a las partes interesadas al examen reflexivo y probatorio de los efectos lesivos de la anulación, y proponen a las partes y al juez un análisis, sustancial y procesal complejo de los derechos subjetivos en disputa.

Por ende, no es dable afirmar, como lo hace el demandado, que con la sola activación de este mecanismo, inmediatamente se afectan los derechos a la buena fe y a la confianza legítima, pues de la lectura del título V y los artículos 137 y 138 ejusdem de la Ley 1437 de 2011(19) se extrae que la finalidad misma de la lesividad no es solo darle la oportunidad a “toda persona” natural, jurídica o de orden público de controvertir los actos de la administración, sino que también reconocer la posibilidad de que todo afectado por la pretensión anulatoria ejerza su derecho a la defensa debidamente.

En este sentido, de cara al funcionamiento de mecanismos de control sobre actos administrativos particulares como la acción de lesividad y su relación con la confianza legítima, considera esta corporación, que el proceso administrativo es el vehículo idóneo y escenario propicio para discutir de manera ponderada y razonable, el alcance de los derechos adquiridos frente al clima de los cambios en la comprensión legal y jurisprudencial de las instituciones de cara a la buena fe, el principio de confianza legítima, y el principio de legalidad en las actuaciones de la administración. De manera que lo que le corresponde a esta corporación, no es descartar de plano estos mecanismos, sino verificar que se cumplan todas las garantías a través de ellos.

2.2.4. Del principio de buena fe.

Conforme al artículo 83 de la Carta Política, la conducta de los particulares y de las autoridades públicas debe estar gobernada por este principio, que se presume frente a las actuaciones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas, es decir, en las relaciones jurídico-administrativas, no obstante lo anterior y por tratarse de una presunción legal admite prueba en contrario.

De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta corporación, el principio de buena fe es aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una “persona correcta”(20) dado que presupone la existencia de relaciones recíprocas con trascendencia jurídica, y se refiere a la “confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada”(21).

El artículo 164.1 literal c) de la Ley 1437 de 2011, señala que no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; presunción que admite prueba en contrario, por lo que, a quien la echa de menos le corresponde comprobar que el particular actuó de mala fe.

2.3. Del caso concreto.

A partir de la documental aportada al plenario se evidencia que la señora Rosa Margarita Bonilla de Amado nació el 10 de abril de 1946, según su registro civil de nacimiento, por lo que cumplió 50 años de edad el 10 de abril de 1996(22).

El 21 de septiembre de 1999, la Jefe de la Unidad Administrativa de la Secretaría de Educación del departamento del Huila, certificó que la accionada prestó sus servicios como educadora secundaria desde el 14 de marzo de 1975 hasta fecha de expedición de la citada certificación en el instituto INEM de Neiva en secundaria, y que el acto de nombramiento es desorden nacional(23).

El 4 de septiembre de 2003, la Secretaría de Educación de la gobernación del Huila certificó que la accionada prestó sus servicios en el nivel media con vinculación en propiedad como nacional en forma continua, encontrándose en el grado 014 del escalafón docente, laborando desde el 20 de febrero de 1970 hasta el 31 de julio de 2007, inicialmente en el establecimiento educativo denominado “Promoción Social de Neiva” y posteriormente en el “INEM Julián Motta Salas” de dicha ciudad(24).

El 8 de octubre de 1999, la docente a través de apoderado judicial presentó petición de reconocimiento y pago de pensión gracia ante Cajanal, que fue resuelta negativamente mediante Resolución 014798 de 8 de agosto de 2000, por no acreditar el cumplimiento del requisito legal de 20 años de servicio en la docencia oficial del orden municipal, departamental o distrital para acceder a la prestación solicitada(25). Contra dicho acto, interpuso recurso de apelación, que fue resuelto confirmando la decisión, a través de la Resolución 5224.de 31 de octubre de 2001, porque los nombramientos en los cargos de servicio docente fueron realizados mediante designación del gobierno nacional(26).

El 30 de diciembre de 2003, nuevamente formuló petición de reconocimiento y pago de pensión gracia ante Cajanal, la cual fue atendida negativamente a través de la Resolución 09734 de 2 de marzo de 2006, por no acreditar el cumplimiento del requisito legal de 20 años de servicio en la docencia oficial del orden municipal, departamental o distrital(27).

La accionada en asocio con 88 personas instauró acción de tutela con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la pensión gracia, que conoció y decidió el juez segundo civil del circuito de Magangué, Bolívar, quien tuteló los derechos constitucionales al debido proceso, igualdad y a la pensión de jubilación alegados por los accionantes y como consecuencia de ello ordenó reconocerles y pagarles de manera definitiva la prestación solicitada, porque consideró que en todos los casos estaban acreditados los 20 años de servicios docente con vinculación territorial(28).

Para efectos de obtener el cumplimiento de la orden judicial referida, la accionada presentó el escrito respectivo el 1º de noviembre de 2006 ante el ente previsional, cuya respuesta se surtió a través de la Resolución PAP 013588 del 13 de septiembre de 2010, mediante la que Cajanal EICE negó el reconocimiento de la pensión gracia por cuanto el tipo de vinculación docente de la accionada es de orden nacional(29).

No obstante lo anterior, y en cumplimiento de la referida orden judicial, Cajanal profirió la Resolución RDP 026570 de 12 de junio de 2013, mediante la cual reconoció y ordenó el pago a favor de la demandada de la pensión gracia, efectiva a partir del 10 de abril de 1996(30).

Según la documental referida es evidente que la demandada, prestó sus servicios como docente nacional durante más de 20 años en instituciones educativas del orden nacional conforme fue certificado por la Secretaría de Educación de la gobernación del Huila, y que en varias oportunidades requirió el reconocimiento y pago de su pensión graciosa (sic) ante el ente previsional, a pesar de que no cumplía el requisito de haber prestado sus servicios docentes; en entidades educativas del orden territorial o nacionalizado.

Significa lo anterior, que en el presente caso la docente no reúne los requisitos para beneficiarse de la pensión gracia, porque los 20 años de servicio exigidos por las normas que gobiernan dicha prestación, deben ser laborados en su totalidad bajo vinculación territorial o como docente nacionalizado en virtud de la Ley 43 de 1975, mas no como docente nacional, en razón de la incompatibilidad que subsiste frente al pago simultáneo de la pensión gracia y la pensión ordinaria de jubilación.

Sin duda alguna tal situación fue la que motivó al a quo a declarar la nulidad de la resolución enjuiciada, a través de la cual, en acatamiento a un fallo de tutela se ordenó el reconocimiento y pago en favor de la accionada de una pensión gracia a la que no tenía derecho y que tampoco se constituyó en un derecho adquirido, pues para la configuración del mismo, se requiere consolidar los requisitos establecidos en la ley que le permiten a su titular exigir el derecho en cualquier momento, a fin de que pueda ser objeto de protección al tenor de lo dispuesto por artículo 58 de la Constitución Política, sin que en este caso se acreditaran los presupuestos contemplados en la ley que permitieran su válido reconocimiento.

Ahora bien, y en lo que concierne a la mala fe que en sentir de la entidad actora, le asistió a la demandada al conocer de antemano que el reconocimiento de su pensión gracia era contraria a derecho, debe señalar la Sala, que dicho aspecto no tiene la entidad suficiente para desvirtuar la presunción de buena fe prevista en el artículo 164.1 literal c) de la Ley 1437 de 2011, a partir de lo cual considera improcedente la devolución de las sumas pagadas a la accionada por concepto de mesadas pensionales.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFIRMAR la sentencia de 23 de junio de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión».

11 Que crea pensiones de jubilación a favor de maestros de escuela.

12 Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927.

13 Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados.

14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 22 de julio de 2009, Exp. 17.367.

15 Corte federal el 25/10/57. (Conf. Coviello, Pedro José Jorge, “La Confianza Legítima”, ED 177-894).

16 Ver: The reliance theory is associated with, amongst others, LL Fuller & WS Perdue, “The reliance interest in contract damages" (1936) 46 Yale LJ 52; PS Atiyah, Essays on Contract (1986), Promises, Morals, and Law (Oxford, 1981), The Rise and Fall of Freedom of Contract (Oxford, 1979); G Gilmore, The Death of Contract (Ohio State University Press 1974); J Raz, “Promises in morality and law” (1982) 95 Harv LR 916; H Collins, The Law of Contract (Butterworths, 3rd ed 1997).

17 Ver: Sentencia C-131 de 2004.

18 Sentencia SU-360 de 1999.

19 Por el cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

20 Sentencia T-475 de 1992.

21 Ibídem.

22 Folio 40 del cuaderno 1.

23 Folio 42 del cuaderno 1.

24 Folios 652 y 653 del cuaderno 5.

25 Folios 48 a 54 del cuaderno 1.

26 Folios 25 a 30 del cuaderno 1.

27 Folios 85 a 90 del cuaderno 1.

28 Folios 96 a 132 cuaderno 1.

29 Folios 157 a 162 cuaderno 1.

30 Folios 180 a 182 del cuaderno 1.