Sentencia 2013-00442/22017 de junio 21 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 19001-23-33-000-2013-00442-01 (22017)

Consejero Ponente:

Dr. Milton Chaves García

Asunto: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: MAPFRE Seguros Generales de Colombia S.A.

Demandado: municipio de Caloto

Temas: Proceso de cobro activo - excepciones contra el mandamiento de pago

Bogotá, D.C., veintiuno de junio de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, la Sala establecerá:

(i) Si prosperan o no las excepciones de interposición de demanda y falta de título ejecutivo propuestas por MAPFRE Seguros Generales de Colombia S.A. contra el mandamiento de pago 010 de 9 de marzo de 2013, proferido por el municipio de Caloto.

(ii) En caso afirmativo, se determinará si procede la devolución de las sumas retenidas y embargadas a la actora, por concepto de la obligación derivada del impuesto industria y comercio, por los períodos 2006, 2007, 2008 y 2009, a cargo de EMGESA S.A. ESP.

(iii) Si procede la condena en costas.

Para resolver, la Sala precisa lo siguiente:

1. Excepciones contra el mandamiento de pago 010 de 9 de marzo de 2013.

Con fundamento en el artículo 451 del Acuerdo 28 de 2014 “las disposiciones que no puedan ser resultas por este estatuto o por normas especiales, se resolverán mediante la aplicación del estatuto tributario nacional(35)”, se aplicarán las normas que al respecto contempla el estatuto tributario nacional.

El artículo 831 del estatuto tributario, establece que contra el mandamiento de pago procederán las siguientes excepciones:

“1. El pago efectivo.

2. La existencia de acuerdo de pago.

3. La de falta de ejecutoria del título.

4. La pérdida de ejecutoria del título por revocación o suspensión provisional del acto administrativo, hecha por autoridad competente.

5. La interposición de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

6. La prescripción de la acción de cobro, y

7. La falta de título ejecutivo o incompetencia del funcionario que lo profirió. [...]”.

Respecto de la excepción de “interposición de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”, la Sala ha precisado que “su efecto no es otro que el de suspender el proceso de cobro que se esté adelantando, se acredita con la admisión de la demanda, pues en este momento se verifica que la misma ha reunido todos los requisitos de ley para que sea conocida por el juez, y, además, se traba la relación jurídico procesal entre las partes”(36).

Por su parte, el numeral 4 del artículo 829 del estatuto tributario, dentro de los eventos en los que se entienden ejecutoriados los actos administrativos para efectos del procedimiento de cobro, se establece “Cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso”.

La Sección Cuarta de esta corporación ha señalado en cuanto a la excepción de “falta de ejecutoria del título ejecutivo” que(37) “la exigibilidad del título ejecutivo compuesto por los actos administrativos que se encuentran demandados, está reglada de manera especial en materia de tributaria, ya que la ejecutoriedad de este se adquiere, entre otras razones, cuando esta jurisdicción decide definitivamente las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas en su contra”.

De las pruebas allegadas al expediente, se observa que con ocasión del fallo de tutela proferido el 1º de enero de 2013 por el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito Judicial de Caloto - Cauca(38), el municipio de Caloto libró un nuevo mandamiento de pago Nº 010 de 9 de marzo de 2013(39), contra MAPFRE por el no pago de los dineros garantizados con la póliza Nº 2202311002041, por la suma de $ 832.443.634. Adicionalmente, ordenó el embargo de los dineros de la Aseguradora que reposan en las arcas del municipio demandado.

Contra la orden de pago, el 4 de abril de 2013 MAPFRE propuso las excepciones de falta de ejecutoria del título ejecutivo, inexigibilidad de la obligación a la aseguradora, prejudicialidad administrativa por la interposición de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por EMGESA contra los actos de determinación del impuesto y cobro de lo no debido(40).

Mediante Resolución 25 de 16 de abril de 2013, notificada por correo el 23 de abril de 2013, el municipio de Caloto declaró desierta la excepción de pago efectivo y rechazó de plano el estudio de las excepciones propuestas por la aseguradora. Además, ordenó seguir adelante la ejecución y efectuar el remate de los bienes embargados(41).

Contra el acto anterior, MAPFRE interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación(42), que fueron resueltos por la Resolución 32 de 4 de mayo de 2013, confirmando la decisión(43). Esta resolución se notificó personalmente el 9 de mayo de 2013(44).

En este caso, el título ejecutivo contenido en el mandamiento de pago lo constituye la liquidación oficial de aforo Nº 045 de 2011, por la que el municipio de Caloto determinó el impuesto de industria y comercio a cargo de la sociedad EMGESA S.A. ESP, por los períodos gravables 2006 a 2009 y la Resolución 68 de 2012, por la que se resolvió el recurso de reconsideración. Asimismo, por las resoluciones 4 de 14 de enero de 2012 y 12 de 1º marzo de 2012, a través de las cuales se declararon no probadas las excepciones propuestas por EMGESA contra el mandamiento de pago 070 de 13 de diciembre de 2011 y se ordenó hacer efectiva la póliza expedida por MAPFRE.

Se advierte que EMGESA presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la liquidación oficial de aforo y contra la resolución que resolvió el recurso de reconsideración(45). El Tribunal Administrativo del Cauca admitió la demanda el 5 de noviembre de 2013(46), según la información que reposa en el software de gestión judicial de la rama judicial. Así mismo, se observa que el 28 de septiembre de 2017, profirió sentencia en la que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, decisión que fue apelada y que actualmente está en trámite ante esta sección. [Rad. 2012- 00401-01 (23568)].

De igual manera, se observa que EMGESA instauró demanda contra las resoluciones 4 de 14 de enero de 2012 y 12 de 1º de marzo de 2012, que decidieron sobre las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago 070, expedido por el municipio de Caloto el 13 de diciembre de 2011 y que ordenaron hacer efectiva la póliza(47). El Tribunal Administrativo del Cauca admitió la demanda el 17 de mayo de 2012(48) y el 13 de julio de 2017, profirió sentencia en la que accedió a las pretensiones de la demanda, decisión que fue apelada y que el recurso se encuentra en curso ante esta corporación. [Rad. 2012-00241-01 (23449)].

Se observa que el seguro de cumplimiento de manera semejante a la fianza supone que un tercero entra a responder por una obligación del “deudor”, pero por tal razón es necesario que esta última obligación haya nacido a la vida jurídica y sea exigible. De allí que si la obligación principal no es “exigible”, mal podría serlo la dependiente o accesoria.

De acuerdo con lo anterior y como lo consideró el a quo, la fuerza ejecutoria de los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo, tiene una regla especial en materia tributaria, pues el acto solo adquiere ejecutoria cuando la jurisdicción de lo contencioso administrativo decida definitivamente las acciones de restablecimiento del derecho que se hayan interpuesto.

En esas condiciones, para el cobro administrativo de una obligación fiscal, el título ejecutivo debe estar en firme. De existir cuestionamientos a los actos ejecutoriados que constituyen título ejecutivo, el interesado debe interponer la acción contenciosa administrativa, entonces, no es procedente afirmar que la demanda interpuesta contra los actos que sirven de título ejecutivo no afecta su ejecutoria, como lo alega el ente demandado.

En efecto, basta con que los actos de determinación del impuesto y la resolución que ordena hacer efectiva la póliza para el pago de las obligaciones tributarias, se encuentren en firme, para que la garantía ofrecida por el garante y aceptada por el municipio se convierta en título ejecutivo y se pueda dar inicio al proceso de cobro coactivo administrativo.

Como se advierte, es un hecho no discutido que para la fecha en que la MAPFRE presentó excepciones contra el mandamiento de pago [22 de marzo de 2013] y se resolvieron las excepciones [Resolución 25 de 16 de abril de 2013], no pudo demostrar que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por EMGESA contra los actos de determinación del impuesto había sido admitida, pues esto ocurrió en fecha posterior [5 de noviembre de 2013].

Sin embargo, tal circunstancia no impide que la aseguradora, en sede judicial presente pruebas que no fueron allegadas en sede administrativa, como lo ha precisado la Sala al señalar lo siguiente(49):

“2.10. Es criterio unificado de la sección la admisibilidad en el proceso judicial, de aquellas pruebas no presentadas en sede administrativa. Esto es así, en virtud del principio de libertad probatoria y el consecuente derecho que le asiste a las partes de aportar los medios de prueba necesarios a fin de acreditar los supuestos de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen(50)”.

En esas condiciones, dado que la demandante demostró la admisión de las demandas contra los actos administrativos que soportan el proceso de cobro coactivo contra la demandante, tal situación impide tener por ejecutoriado el título ejecutivo.

Sobre este punto en particular, la sección ha precisado que “la fuerza ejecutoria de los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo, tiene una regla especial en materia tributaria, pues la ejecutoriedad del acto solo se adquiere cuando la jurisdicción de lo contencioso administrativo decida definitivamente las acciones de restablecimiento del derecho que se hayan interpuesto”(51).

Consultado el sistema Siglo XIX de la rama judicial, se evidencia que los procesos Nº 2012-00401 [23568], en el que se discute la legalidad de los actos de determinación del impuesto y 2012-00241 [23449], en el que se controvierten las resoluciones que declararon no probadas las excepciones propuestas por EMGESA contra el mandamiento de pago y que ordenaron hacer efectiva la póliza expedida por MAPFRE, se encuentran al despacho para fallo de segunda instancia ante la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

En consecuencia, debe darse prosperidad a las excepciones propuestas de “falta de ejecutoria del título ejecutivo e interposición de demandas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo” contra el mandamiento de pago y, por consiguiente, se declara la terminación del proceso de cobro coactivo y el levantamiento de las medidas cautelares.

Es de anotar que la entidad ejecutante podrá reiniciar el procedimiento de cobro coactivo dependiendo, naturalmente, de lo decidido en los procesos de nulidad y restablecimiento.

2. Devolución o reintegro de las sumas embargadas.

El artículo 837 del estatuto tributario prevé que el levantamiento de la medida preventiva procede cuando el deudor demuestre (i) la admisión de la demanda contra el título ejecutivo y que la misma se encuentre pendiente de fallo; o (ii) la admisión de la demanda contra las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución y, preste garantía bancaria o de compañía de seguros, por el valor adeudado.

En concordancia con lo anterior, el inciso 5 del artículo 837-1 del mismo estatuto, dispuso que los recursos que sean embargados deben permanecer congelados en la cuenta bancaria del deudor hasta tanto sea admitida la demanda. En tal caso, la entidad ejecutora debe proceder inmediatamente, de oficio, o a petición de parte, a ordenar el desembargo.

Sobre estas disposiciones, la Sala ha señalado lo siguiente(52):

“5.2.3. Debe precisarse que cuando el citado artículo 837-1 establece la admisión de la demanda como presupuesto para el desembargo, hace alusión a los eventos contemplados en el artículo 837 ibídem para que proceda el levantamiento de las medidas cautelares, que se concretan, el primero, en que la demanda contra el título ejecutivo se encuentre admitida y en trámite y, el segundo, en que la demanda contra la resolución que resuelve las excepciones esté admitida y se garantice el pago del valor adeudado.

5.2.4. Una interpretación acorde con las normas en mención permite concluir que si la administración tiene el deber de levantar las medidas cautelares en los casos mencionados, también le corresponde reintegrar las sumas aplicadas cuando el ejecutado demuestre la ocurrencia de los mismos, en tanto no existe sustento jurídico para que estén a disposición de la entidad ejecutora, habida consideración de que se encuentra en discusión el título ejecutivo que sirve de soporte al proceso de cobro coactivo, o existe una garantía de pago sobre el valor adeudado”.

Comoquiera que se encuentra acreditado que EMGESA promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el título ejecutivo y que fue admitida el 17 de mayo de 2012 y 5 de noviembre de 2013, respectivamente, a la entidad ejecutora le correspondería reintegrar a la aseguradora MAPFRE los valores embargados que fueron aplicados.

Sin embargo, no se accederá a la restitución de los dineros embargados, ni al pago de intereses e indexación, pues el demandado no tiene en su poder dineros que deban ser objeto de devolución, toda vez que mediante Resolución 35 de 19 de junio de 2013, el municipio de Caloto ordenó la compensación de las obligaciones existentes entre el demandado y MAPFRE hasta por la suma de $ 832.923.525.96(53).

Las anteriores razones son suficientes para modificar el numeral 1 de la sentencia apelada para aclarar que la fecha de la Resolución 32 que se declara nula, es de 4 de mayo de 2013. A su vez, para modificar el numeral segundo y, en su lugar, como restablecimiento del derecho declarar la terminación del proceso de cobro coactivo y ordenar el levantamiento de las medidas cautelares.

3. Condena en costas.

Con fundamento en el artículo 188 del CPACA, el tribunal condenó en costas al municipio de Caloto y fijó como agencias en derecho, el 1% del valor de las pretensiones de la demanda. Esta decisión se mantiene por no haber sido apelada por el demandado.

En relación con las costas de segunda instancia, la Sala precisa lo siguiente:

De acuerdo con los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 361 del Código General del Proceso, las sentencias que deciden los procesos de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo deben resolver sobre la condena en costas, que están integradas por las expensas y gastos en que incurrió la parte durante el proceso y por las agencias en derecho. Esta regla que no se aplica a los procesos en los que se ventile un interés público.

Por su parte, el artículo 365 del Código General del Proceso (L. 1564/2012), señala las reglas para la determinación de la condena en costas, así:

“[...] 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión.

[...] 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.

Respecto a la condena en costas de que trata el Código General del Proceso, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente(54):

La condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto, según el artículo 365(55). Al momento de liquidarlas, conforme al artículo 366(56) se precisaque tanto las costas como las agencias en derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso,siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley. De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra”. Subraya la Sala.

En este caso, nos hallamos ante el evento descrito en el numeral 5 del artículo 365 del Código General del Proceso (L. 1564/2012), por cuanto prospera parcialmente la demanda. Sin embargo, como lo ha precisado la Sala(57), estas circunstancias deben analizarse en conjunto con la regla del numeral 8, que dispone que “Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.

Una vez revisado el expediente, se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas en ninguna de las dos instancias. Por lo tanto, no procede la condena en costas.

En resumen, la Sala modifica el numeral primero de la sentencia apelada, para aclarar que la fecha de la Resolución 32 que se declara nula, es el 4 de mayo de 2013. A su vez, modifica el numeral segundo y, en su lugar, como restablecimiento del derecho declara la terminación del proceso de cobro coactivo y ordena el levantamiento de las medidas cautelares.

En lo demás, confirma la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. MODIFICAR los numerales primero y segundo de la sentencia apelada. En su lugar, quedarán así:

“1. DECLARAR la nulidad de la Resolución 25 de 16 de abril de 2013, por la cual, el municipio de Caloto resolvió excepciones propuestas en contra del mandamiento de pago contenido en la Resolución 10 de 9 de marzo de 2013; y DECLARAR la nulidad de la Resolución 32 de 4 de mayo de 2013, por la cual se resuelve un recurso de reposición contra la Resolución 25 de 2013, en el sentido de confirmarla y ordenar seguir adelante con la ejecución y el remate de los bienes embargados”.

2. A título de restablecimiento del derecho, se ordena la terminación del proceso de cobro coactivo que se adelanta en contra de la demandante y, el levantamiento de las medidas cautelares”.

En lo demás, CONFIRMAR la sentencia apelada, por las razones expuestas en esta providencia.

2. NEGAR la condena en costas en esta instancia.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen y cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

35 Procedimiento tributario y sanciones.

36 Sentencia del 11 de julio de 2013, exp. 18216, M.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

37 Sentencia de 17 de marzo de 2016, exp. 20658, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

38 En el que se ordenó no hacer efectiva la póliza Nº 22012311002086 y se dejó sin efecto las medidas de embargo contra MAPFRE - fls. 102 a 119 c. p. 1.

39 Fls. 2 a 7 c. a. 3.

40 Fls. 21 a 31 c. a. 3.

41 Fls. 40 a 45 c. p. 1.

42 Fls. 74 a 81 c. p. 1.

43 Fls. 32 a 38 c .p. 1.

44 Fl. 39 c. p. 1.

45 Fls. 47 a 84, cdno. pbas.

46 Fl. 47, cdno. pbas.

47 Fls. 4 a 26, cdno. pbas.

48 Fl. 4, cdno. pbas.

49 Sentencia del 6 de agosto de 2015, exp. 20130, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

50 Cfr. artículo 177. Código de Procedimiento Civil.

51 Sentencia de 12 de noviembre de 2015, exp. 21537, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

52 Sentencia de 12 de agosto de 2014, exp. 20298, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

53 Fls. 241 a 245 c. a. 3.

54 Cfr. la Sentencia C-157/13, M.P. Mauricio González Cuervo, en la que se declaró exequible el parágrafo único del artículo 206 de la Ley 1564 de 2012, por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones, bajo el entendido de que tal sanción —por falta de demostración de los perjuicios—, no procede cuando la causa de la misma sea imputable a hechos o motivos ajenos a la voluntad de la parte, ocurridos a pesar de que su obrar haya sido diligente y esmerado.

55 Se transcribe el artículo 365 del CGP.

56 Se transcribe el artículo 366 del CGP.

57 Se reitera el criterio de la Sala expuesto en sentencia complementaria del 24 de julio de 2015, exp. 20485, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.