Sentencia 2013-00460 de mayo 15 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Radicación: 25000-23-37-000-2013-00460-01(PI)

Consejero Ponente:

Dr. Guillermo Vargas Ayala

Actor: Luis Hernando Cruz Jiménez y otro

Demandado: Juan de Dios Solarte Arias

Referencia: Apelación sentencia - pérdida de investidura

Bogotá, D.C., quince de mayo de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «VII. Consideraciones

7.1. Procedibilidad de la acción.

Se encuentra acreditado que el demandado adquirió la calidad de edil de la junta administradora local de la Comuna Dos del municipio de Soacha para el periodo 2012-2015, según consta en la certificación de la registradora del estado civil de Soacha - Cundinamarca, expedida con fundamento en la información verificada en el formulario E-26 JA(6).

Ello significa que es sujeto pasivo de la presente acción de pérdida de la investidura, que en su contra ha sido incoada, conforme a lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley 617 de 2000.

7.2. Problema jurídico.

El problema jurídico que plantea la instancia consiste en establecer si la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 3º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, es aplicable a los miembros de las juntas administradoras locales y, si lo es, definir si el demandado incurrió en dicha causal.

7.3. Análisis de la impugnación.

7.3.1. La causal de pérdida de investidura invocada en la demanda.

Se aduce por la parte actora que el demandado incurrió en la causal de pérdida de investidura consagrada en el numeral 3º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, norma cuyo tenor es el siguiente:

“ART. 48.—Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura:

1. Por violación al régimen de incompatibilidades o del conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general.

2. Por la inasistencia en un mismo periodo de sesiones a cinco (5) reuniones plenarias o de comisión en las que se voten proyectos de ordenanza o acuerdo, según el caso.

3. Por no tomar posesión del cargo dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de instalación de las asambleas o concejos, según el caso, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse.

4. Por indebida destinación de dineros públicos.

5. Por tráfico de influencias debidamente comprobado.

6. Por las demás causales expresamente previstas por la ley.

PAR. 1º—Las causales 2º y 3º no tendrán aplicación cuando medie fuerza mayor.

(...)” (resaltados y subrayas ajenas al texto original).

7.3.2. Inaplicación de la causal 3ª del artículo 48 de la Ley 617 de 2000 a los miembros de las juntas administradoras locales.

7.3.2.1. La Sala ya tuvo oportunidad de pronunciarse en relación con la mencionada causal por hechos idénticos a los que ahora son objeto de examen en sentencia de 13 de agosto de 2009(7) y concluyó que no es aplicable tratándose de miembros de juntas administradoras locales por no estar dirigida expresamente contra estos. En razón a su pertinencia se prohíjan y reiteran las consideraciones en que se sustenta dicho pronunciamiento, en el cual se precisó al respecto lo siguiente:

“Reiteradamente ha dicho la corporación que la consagración de las causales de pérdida de investidura, dado su carácter prohibitivo, debe ser expresa y su interpretación estricta y que por lo tanto no es posible su aplicación extensiva o analógica.

La causal de pérdida de investidura endilgada por la actora expresamente señala que se incurre en ella por no tomar posesión del cargo dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de instalación de las asambleas o concejos, por lo que es evidente que solo se encuentra consagrada para los diputados y concejales, pues no menciona a las juntas administradoras locales para que se pueda aplicar también a sus ediles.

Como bien lo manifiestan el tribunal y el procurador delegado ante esta corporación, aun cuando el citado artículo 48 de la Ley 617 de 2000 se refiere a la pérdida de investidura de los diputados, los concejales y los ediles, el numeral 3º solo hace referencia a las asambleas o concejos, lo que significa que la voluntad del legislador fue no incluir a dichos ediles como sujetos de esta causal.

En efecto, pese a que el encabezado del artículo es general y aparentemente unifica las causales de pérdida de investidura para diputados, concejales y ediles, es necesario analizar cada una de ellas para determinar los sujetos pasivos con el objeto de no incurrir en interpretaciones extensivas.

Es oportuno traer a colación que, como en el caso que nos ocupa, la Sala ya ha considerado otro similar en el que una causal señalada en el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 no se aplica a los miembros de las JAL, esto es a los ediles; ello ocurre con el numeral 2º antes transcrito, porque uno de los requisitos expresamente exigidos por este para que se pueda configurar la causal, es la naturaleza jurídica de los actos que en las respectivas sesiones sean objeto de votación por parte de los sujetos a quienes está dirigida la disposición. Es ilustrativo lo que sobre la mencionada causal ha dicho la Sala:

“Ahora bien, constitucional y legalmente, los actos por medio de los cuales las asambleas departamentales toman sus decisiones se denominan “ordenanzas” y los de los concejos se llaman “acuerdos”; en este sentido los actos por medio de los cuales los miembros de las juntas administradoras locales toman sus decisiones, de conformidad con el artículo 120 de la Ley 136 de 1994, se conocen como “resoluciones”. 

El hecho de que el Decreto 1421 de 1993, estatuto orgánico de Bogotá, D.C. en su artículo 13 disponga que los actos de las juntas administradoras locales del Distrito Capital se denominarán acuerdos locales, en manera alguna cambia la naturaleza jurídica de los actos de los ediles, porque como bien lo ha señalado la Sección no se puede pretender equiparar la facultad de proponer que es de iniciativa que tienen los ediles con la de aprobar o improbar proyectos que es propia de los concejos. 

Una de las expresiones del debido proceso es la tipicidad de la conducta punible para que proceda la sanción y en este caso esta no se da, porque, se repite, la naturaleza de los acuerdos es diferente a la naturaleza de las resoluciones, por lo tanto no se puede aplicar la causal endilgada a los ediles(8). 

Por las razones expuestas la Sala reitera lo expresado en la sentencia del 18 de octubre de 2007, rad. 25000-23-15-000-2006-02007-01(PI), C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. Considera el citado fallo, citando un salvamento de voto que otrora pronunció el Dr. Manuel Santiago Urueta Ayola: 

“Sea lo primero precisar que la norma, al decir “se voten proyectos de”, está significando la acción de aprobar o improbar tales proyectos, esto es, decidir si se adopta o no el contenido de los mismos como acto propio y definitivo de la corporación respectiva, como pronunciamiento formal con carácter imperativo en cuanto acto jurídico estatal, que para el caso constituyen actos administrativos una vez sancionados por el ejecutivo. Por consiguiente, no puede entenderse que tal acción se realiza también por parte de las JAL en relación con los acuerdos de los concejos municipales en virtud de la función que les asigna el artículo 131, numeral 1º, de la Ley 136 de 1994, como lo sugiere el delegado del Ministerio Público ante la Sala, por cuanto ni es propio de las JAL votar proyectos de acuerdo en el sentido señalado (aprobarlo o improbarlo), ni la norma así lo prevé, sino que según esa norma tal función apenas consiste en “presentar” o, lo que es igual, proponer proyectos de acuerdo a aquellas corporaciones, para la cual se ha de entender que lo que votan sus miembros no es el proyecto de acuerdo sino la proposición de presentarlo al respectivo concejo. De modo que no corresponde al tenor de la norma la interpretación que pretende darle el Ministerio Público en su vista de la presente instancia. 

(...). 

 

.... luego la norma antes transcrita al limitarse a la aprobación o improbación de las ordenanzas y los acuerdos no puede entenderse sino referida a las asambleas departamentales y a los concejos (distritales y municipales), pues habiendo señalado el legislador la denominación de los actos de las JAL bien pudo haberlos mencionado si hubiera querido extender la causal en comento a sus miembros, y el no hacerlo indica a las claras que fue su decisión no incluirlos en la misma. 

Por consiguiente, la Sala acoge la posición expuesta por el apelante, en el sentido de que la causal prevista en el numeral 2º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000 excluye a los miembros de las juntas administradoras locales, para quienes la ley reserva en sentido estricto la denominación de ediles, luego no les puede ser aplicada en su condición de tales, de modo que, en su caso, las conductas similares a las allí descritas en que incurran quedan reservadas a la acción disciplinaria, a cuyas autoridades competentes manifiesta el delegado del Ministerio Público apelante que solicitó la intervención debida (fl. 133 del expediente). Ello significa que la exclusión de dicha causal no implica impunidad de la conducta omisiva en que, en ese sentido, incurran los ediles”.

Por consiguiente no es dable darle a la disposición invocada como infringida la interpretación que pretende la actora, lo cual impone confirmar el fallo apelado que negó las súplicas de la demanda.

Por lo tanto es irrelevante el estudio tendiente a verificar si se reúnen o no los requisitos para que se configure la causal endilgada.

Lo anterior no significa que si los ediles demandados incumplieron con las obligaciones pertinentes relacionadas con la fecha en que debió instalarse la junta administradora local de Los Mártires y la oportunidad en que debieron posesionarse, su conducta quede impune, porque para ello existen las acciones disciplinarias a que haya lugar; pero se repite, lo cierto es que la causal endilgada no se aplica a los ediles.  

(...)” (resaltados, subrayas y cursivas del texto original).

En este asunto, como también lo fue en el caso a que se refiere la sentencia transcrita, el demandado no es sujeto de la causal de pérdida de investidura consagrada en el numeral 3º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, comoquiera que esta solo se dirige a los diputados departamentales y a los concejales municipales y no a los miembros de las juntas administradoras locales, calidad que ostenta aquel, pues el supuesto que la ley señala expresamente para su configuración es que dichos servidores públicos no se posesionen de su cargo dentro de los tres (3) días siguientes a la instalación de la asamblea o del concejo, respectivamente, y no que los ediles no se posesionen de su cargo luego de la fecha de instalación del organismo administrativo para el cual fueron elegidos.

7.3.2.2. En el recurso de apelación lo recurrentes sostienen que la causal 3ª del artículo 48 de la Ley 617 de 2000 sí es aplicable a los ediles, pues, a su juicio, cuando la norma se refiere a la instalación de las “asambleas” debe entenderse incluido también en dicho concepto a las juntas administradoras locales o “Asambleas locales”.

La Sala no comparte esa apreciación como quiera que se fundamenta en una interpretación extensiva de la norma examinada que, como se dijo, no consagra expresamente que dé lugar a la perdida de investidura de los miembros de las juntas administradoras locales el hecho de que estos no se posesionen de su cargo dentro de los tres (3) días siguientes a la instalación de dicho órgano administrativo. La citada disposición, se reitera, solo se aplica a los diputados y concejales en cuanto en ella se prevé que estos perderán su investidura por no posesionarse de su cargo dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de instalación de las asambleas o concejos.

El concepto de “Asamblea” que contiene la disposición comentada se refiere única y exclusivamente a la corporación político-administrativa departamental “Asamblea departamental” establecida constitucionalmente y cuyos miembros se denominan diputados (C.P., art. 299). Los órganos de las comunas y los corregimientos, divisiones administrativas que la Constitución Política autorizó a los municipios para “mejorar la prestación de los servicios públicos y asegurar la participación de la ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos de carácter local”, se denominan expresamente juntas administradoras locales y no asambleas (C.P., art. 318).

La interpretación de los apelantes desconoce el carácter taxativo de las causales de pérdida de investidura y el deber de interpretar las normas que las consagran de manera restrictiva(9). Esa interpretación se impone en razón a la implicación que la institución de la pérdida de investidura tiene respecto del derecho fundamental a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político establecido en el artículo 40 de la Carta Política.

En efecto, consecuencia definitiva e intemporal de la pérdida de investidura es la extinción de este derecho fundamental, en especial en lo relativo a ser elegido, tomar parte en elecciones y acceder al desempeño de funciones públicas. Por ello, dada la gravedad de la sanción que dicha declaración comporta, todas las normas que consagran de manera taxativa su aplicación deben ser interpretadas de manera restrictiva en observancia del principio pro homine.

Este principio, debe recordarse, es un criterio hermenéutico que informa todo el derecho de los derechos humanos, en virtud del cual se debe acudir a la norma más amplia, o a la interpretación más extensiva, cuando se trata de reconocer derechos protegidos; e inversamente, a la norma o a la interpretación más restringida cuando se trata de establecer restricciones permanentes al ejercicio de los derechos o a su suspensión extraordinaria. Este principio coincide con el rasgo fundamental del derecho de los derechos humanos, esto es, estar siempre a favor del hombre(10).

Por lo tanto, la interpretación del numeral 3º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000 que se ajusta a este principio es aquella que ya expresó la Sala y que se reitera en esta oportunidad, conforme a la cual la causal de pérdida de investidura por no posesión en el cargo que consagra esa disposición no es aplicable a los miembros de las juntas administradoras locales, por no referirse expresamente a los ediles los supuestos legales que configuran tal causal.

7.4. Conclusión.

En este contexto, al no darle a la disposición invocada como infringida la interpretación que pretende la parte actora, se impone confirmar el fallo apelado que negó las súplicas de la demanda, advirtiendo, tal como lo expresó el Ministerio Público en su concepto de fondo, que es irrelevante el examen de las circunstancias fácticas que rodearon el presente asunto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFIRMAR la sentencia apelada proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 15 de julio de 2013.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase».

(6) Folio 83 del cuaderno 1.

(7) Proferida en el proceso con radicado núm. 25000 2315 000 2008 01028 01 (P.I.), C.P. Martha Sofía Sanz Tobón.

(8) Sentencia del 5 de febrero de 2009, Exp. 200800135 (cita original).

(9) En ese sentido, ver sentencia de 27 de marzo de 2014, proferida en el proceso con radicado 2013-00297-01, C.P. Elizabeth García González.

(10) Corte Constitucional, Sentencia T-284 de 2006.