Sentencia 2013-00492 de noviembre 27 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero Ponente:

Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de noviembre del dos mil diecisiete (2017).

Rad.: 150012333000201300492 01 (51.415)

Actor: Elizabeth Barrera de Sánchez y otros.

Demandado: Municipio de Paipa.

Medio de control: Reparación directa.

Descriptor: Descriptor: Revoca la sentencia que negó las pretensiones de la demanda y declara que operó el fenómeno de la caducidad. Restrictor: Caducidad del medio de control de reparación directa / Suspensión del término de caducidad en virtud de la conciliación extrajudicial.

EXTRACTOS: «V. CONSIDERACIONES

Retomando la problemática jurídica propuesta en el caso de autos, la Sala precisará el alcance de los conceptos adoptados como ratio decidendi para sustentar su decisión así: 1. Caducidad del medio de control de reparación directa. 2. Suspensión del término de caducidad en virtud de la conciliación extrajudicial. 3. La caducidad del medio de control en el caso concreto. 3.1 Hechos probados. 3.2. El computo del término de la caducidad en el caso concreto

1. Caducidad del medio de control de reparación directa.

Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador colombiano instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales, no se ejercen en un término específico. Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro de este plazo fijado por la ley, y de no hacerlo en tiempo perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho.

La caducidad como instituto procesal debe examinarse en el marco de su fundamento constitucional, que no es otro que el artículo 228 de la Constitución en el que se apoya la ratio de los términos procesales, los cuales deben responder al principio de diligencia de todos los sujetos que actúan en el proceso(19).

La caducidad se considera como un instituto que permite garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia, representa una manifestación clara del principio de seguridad jurídica y de la prevalencia del interés general(20) y ofrece certeza jurídica(21) toda vez que evita la incertidumbre respecto al deber de reparar un daño antijurídico(22) y ataca la acción por haber sido impetrada tardíamente.

El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el artículo 164, consagra los diferentes términos para intentar los diferentes medios de control. Así, el literal j) dispone, sobre el término para intentar el medio de control de reparación directa:

“la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”.  

Entonces, para intentar el medio de control de reparación directa, la ley consagra un término de dos años contados desde el día siguiente al acaecimiento del daño por el cual se demanda la indemnización, vencido éste no será posible solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado, porque habrá operado el fenómeno de la caducidad.

Excepcionalmente la corporación ha admitido una morigeración respecto de la caducidad, señalando que en precisos eventos, es posible que si el hecho dañoso pudo haberse presentado en un momento determinado, solamente hasta una ulterior oportunidad sus repercusiones se manifestaron de manera externa y perceptible para el afectado, es decir, a partir de cuándo el daño se hizo cognoscible para quien lo padeció(23).

2. Suspensión del término de caducidad en virtud de la conciliación extrajudicial.

La caducidad, a diferencia de la prescripción, no se suspende, salvo la excepción consagrada en la Ley 446 de 1998, el artículo 21 de la Ley 640 de 2001 y el artículo 102(24) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Tampoco admite renuncia y de encontrarse probada, debe ser declarada de oficio por el juez(25).

Así, con relación a la excepción consignada frente a la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, consagrada en las leyes 446 de 1998 y 640 de 2001, en razón a lo cual, para contar el término de caducidad del medio de control de reparación directa debe considerarse lo previsto en el artículo 21 de la Ley 640 de 2001 —que modifica las normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones— y señala:

ART. 21.—Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2o. de la presente ley(26) o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable”. (Subrayado fuera de texto)

Dado lo anterior, la norma en comento presenta dos periodos para la suspensión del término de la caducidad, el primero que cuenta desde la fecha de presentación de la solicitud y hasta el momento en que se logre el acuerdo conciliatorio o se expida la constancia que lo declara fallido, ya sea por falta de acuerdo o por inasistencia de las partes.

El segundo evento se da desde la fecha en que se presentó la solicitud de conciliación y hasta cumplidos tres meses sin que se finalice el respectivo trámite. De manera que la suspensión finalizará en el momento que ocurra primero, esto es, al finalizar los 3 meses dispuestos por la ley o una vez se logre el acuerdo conciliatorio o se declare fallido; se insiste, la suspensión del término de caducidad finaliza con el evento que ocurra primero.

3. La caducidad del medio de control en el caso concreto.

De conformidad con los lineamientos teóricos antes expuestos, la Sala procede a determinar si en el caso de autos operó el fenómeno de la caducidad de conformidad con los siguientes

3.1. Hechos probados.

— Dentro del plenario se encuentra acreditado que la demandante —Elizabeth Barrera es propietaria de los predios identificados con los folios de matrículas inmobiliarias Nos. 074-15287(27) y 074-15288(28)—, adquiridos mediante escritura pública Nº 138 del 27 de marzo de 1978(29) debidamente inscrita en los mencionados folios de matrícula inmobiliaria, predios que colindan con el río Chicamocha, el primero de ellos en una extensión de 120 metros.

— Ahora bien, se encuentra acreditado con los siguientes medios probatorios que el día 23 de abril de 2011, dada las fuertes lluvias que azotaron al municipio de Paipa, el río Chicamocha se desbordó sobre el sitio en el que se encontraba el predio de propiedad de la demandante, el cual resultó gravemente inundado.

Al respecto, obran los testimonios de Luis Antonio Villamil Rivera (amigo de la demandante)(30), Jorge Enrique Niño Rivera (periodista de la región)(31), quienes coinciden en afirmar que el predio de propiedad de la demandante se vio afectado como consecuencia del desbordamiento del río Chicamocha.

Asimismo, se observa el acta correspondiente a la inspección judicial realizada el 1º de noviembre de 2011 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Santa Rosa de Viterbo, como prueba anticipada, en la que consta que en la vivienda de propiedad de Elizabeth barrera ubicada en la calle 25 Nº 13-133 y la cual colinda en uno de los costados con el río Chicamocha, en una extensión de 120 metros, se encontró vestigios de inundación(32).

Por último en el mismo sentido obra el dictamen pericial rendido dentro del proceso contencioso administrativo, el 30 de enero de 2012, por Diana M. Laborde Betancourt —profesional asignada como auxiliar de la justicia(33)(34)—, la perito determinó que el inmueble de propiedad de la actora “fue afectado negativamente y en su totalidad por la inundación producida por el desbordamiento del río Chicamocha”.

— Con relación a estos hechos, el 14 de septiembre de 2012 el apoderado judicial de Elizabeth Barrera de Sánchez presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 46 Judicial II para Asuntos Administrativos de Tunja por medio de la cual pretendió la indemnización de los daños causados con ocasión del desbordamiento del río Chicamocha(35).

— El 26 de octubre de 2012 en la Procuraduría 46 Judicial II, se llevó a cabo la audiencia de conciliación que fue declarada fallida y se profirió la respectiva constancia(36).

3.2. El computo del término de la caducidad en el caso concreto.

Dado el material probatorio que antecede, la Sala encuentra acreditado que el día 23 de abril de 2011, el predio de propiedad de la demandante resultó gravemente inundado como consecuencia del desbordamiento del río Chicamocha, de manera que, en principio, el término de caducidad del medio de control de reparación directa correría desde el día 24 de abril de 2011 y finalizaría el 24 de abril de 2013, fecha en la cual operaría el fenómeno de la caducidad de la acción de conformidad con lo establecido en el artículo 164 literal j) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual dicho término es de dos (2) años contados a partir del momento en que se concretó el daño antijurídico, en este evento la inundación del predio de propiedad de Elizabeth Barrera de Sánchez.

Sin embargo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 640 de 2001 debe preverse que el término de caducidad se suspendió desde el 14 de septiembre de 2012, fecha en la cual el apoderado judicial de la demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 46 Judicial II para Asuntos Administrativos de Tunja.

Al efecto debe preverse que la citada norma establece dos momentos para la suspensión del término de caducidad, el primero que cuenta desde la fecha de presentación de la solicitud y hasta el momento en que se logre el acuerdo conciliatorio o se expida la constancia que lo declara fallido; y el segundo que va desde la fecha en que se presentó la solicitud de conciliación y hasta cumplidos tres meses sin que se finalice el respectivo trámite de conciliación.

Asimismo se dijo que la suspensión finalizará en el momento que ocurra primero, esto es, al finalizar los 3 meses dispuestos por la ley o una vez se logre el acuerdo conciliatorio o se declare fallido.

En el caso concreto, se observa que el trámite de conciliación se extendió hasta el 26 de octubre de 2012 fecha en que se llevó a cabo la audiencia de conciliación que se declaró fallida por falta de ánimo conciliatorio, según se observa en la constancia proferida ese mismo día por el Ministerio Público(37); por lo cual la suspensión del cómputo de la caducidad se dio entre el 14 de septiembre y el 26 de octubre de 2012, esto es, un total de 1 mes, 1 semana y 5 días (42 días).

Así las cosas, el cómputo de la caducidad se suspendió durante 42 días calendario de manera que su vencimiento se corrió hasta el 5 de junio de 2013.

En síntesis, en el caso de autos el término de caducidad corrió desde el día 23 de abril de 2011, fecha en que se concretó el daño antijurídico y venció el día 5 de junio de 2013 fecha en la cual operaría el fenómeno de la caducidad del medio de control de reparación directa, por lo tanto forzosa es su declaración, toda vez que la demanda se presentó el 14 de junio de 2013, esto es, con una extemporaneidad de 9 días.  

En conclusión, es absolutamente claro que en el caso de autos el medio de control de reparación directa se encuentra caducado y en consecuencia la Sala debe revocar la sentencia de primera instancia por las razones aquí expuestas.

En mérito de lo expuesto la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre la de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

RESUELVE

REVOCAR la sentencia proferida el 13 de mayo de 2014 por el Tribunal Administrativo de Boyacá por las razones aquí expuestas y en su lugar:

PRIMERO: DECLARAR que ha operado la caducidad del medio de control de reparación directa.

SEGUNDO: En firme esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Presidente—Jaime Enrique Rodríguez Navas—Guillermo Sánchez Luque, aclaración de voto».

19 Corte Constitucional, SC-165 de 1993. “... la Constitución no sólo pretende que los derechos de los ciudadanos se hagan efectivos, esto es, que se borre la consabida brecha entre normas válidas y normas eficaces, también pretende que los mecanismos por medio de los cuales los ciudadanos ven garantizados sus derechos sean efectivos. De ahí el énfasis en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad de la función administrativa consagrada en el artículo 209 y la exigencia contemplada en el artículo 228 de que los términos procesales se observen con diligencia so pena de sanciones. (...) Dicho precepto legal, por lo demás, expresa nítidamente el interés general que todos los ciudadanos tienen en la buena y pronta marcha de la justicia. (...) La constitucionalidad de la sanción en cuestión no puede ser vista desde la estrecha óptica de la relación individual de autoridad entre juez y parte. Ello, por cuanto su “justicia” es la resultante no de su conformidad con las expectativas —siempre cambiantes, variables e inciertas— de los individuos considerados como sujetos de una relación procesal, sino por su correspondencia con los valores que el propio Constituyente priorizó en la Carta de 1991, entre los cuales se cuenta el restablecimiento de la confianza ciudadana en la justicia, y su prestación recta y eficaz”.

20 Corte Constitucional, SC-832 de 2001. Puede verse también sentencias C-394 de 2002, C-1033 de 2006, C-410 de 2010. “La caducidad es una institución jurídico procesal a través del cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se haya en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso”.

21 Corte Constitucional, SC-115 de 1998.

22 Corte Constitucional, SC-832 de 2001. “La justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo, o el deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión suya. Así, en esta materia, se han establecido plazos breves y perentorios para el ejercicio de estas acciones, transcurridos los cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés general”.

23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia de 11 de mayo de 2000. C.P.: María Elena Giraldo Gómez. Radicado: 12200.

24 ART. 102.—Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades. Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos. (...) La solicitud de extensión de la jurisprudencia suspende los términos para la presentación de la demanda que procediere ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Los términos para la presentación de la demanda en los casos anteriormente señalados se reanudarán al vencimiento del plazo de treinta (30) días establecidos para acudir ante el Consejo de Estado cuando el interesado decidiere no hacerlo o, en su caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 269 de este Código.

25 Consejo de Estado, Auto de fecha 26 de marzo de 2007, Rad. 33372, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.

26 ART. 2º de la Ley 640 de 2001. Constancias. El conciliador expedirá constancia al interesado en la que se indicará la fecha de presentación de la solicitud y la fecha en que se celebró la audiencia o debió celebrarse, y se expresará sucintamente el asunto objeto de conciliación, en cualquiera de los siguientes eventos:

1. Cuando se efectúe la audiencia de conciliación sin que se logre acuerdo.

2. Cuando las partes o una de ellas no comparezca a la audiencia. En este evento deberán indicarse expresamente las excusas presentadas por la inasistencia si las hubiere.

3. Cuando se presente una solicitud para la celebración de una audiencia de conciliación, y el asunto de que se trate no sea conciliable de conformidad con la ley. En este evento la constancia deberá expedirse dentro de los 10 días calendario siguientes a la presentación de la solicitud.

En todo caso, junto con la constancia se devolverán los documentos aportados por los interesados. Los funcionarios públicos facultados para conciliar conservarán las copias de las constancias que expidan y los conciliadores de los centros de conciliación deberán remitirlas al centro de conciliación para su archivo

27 Fls. 16-18, cdno. 1. Certificado de libertad y tradición proferido el 18 de abril de 2013 pro la Oficina de Instrumentos Públicos de Duitama – Boyacá en el que consta que la señora Elizabeth Barrera adquirió mediante escritura pública Nº 138 del 27 de marzo de 1978 el inmueble identificado con matrícula inmobiliaria Nº 074-15287 y el cual colinda con el río Chicamocha en una extensión de 120 M.

Igualmente consta en la anotación Nº 18 que mediante Resolución Nº 584 proferida el 24 de noviembre de 2011 por el municipio de Paipa se embargó el predio en mención, en razón a un proceso de jurisdicción coactiva adelantado en contra de la actora.

28 Fls. 19-21, cdno. 1.

29 Fls. 19-21, cdno. 1. Certificado de libertad y tradición proferido el 18 de abril de 2013 pro la Oficina de Instrumentos Públicos de Duitama – Boyacá en el que consta que la señora Elizabeth Barrera adquirió mediante escritura pública Nº 138 del 27 de marzo de 1978 el inmueble identificado con matrícula inmobiliaria Nº 074-15288 ubicado en la calle 6 Nº 4-28.

Igualmente consta en la anotación Nº 17 que mediante oficio 710 del 25 de agosto de 1998 el Juzgado 3 del Circuito de Duitama informó sobre el embargo del predio en mención en razón del proceso adelantado por el Banco Ganadero en contra de Elizabeth Barrera de Sánchez.

30 CD que obra a fl. 234, cdno. 1 (respaldo).

31 CD que obra a fl. 243, cdno. 1.

32 Fls. 23-26, cdno. 1.

33 Fls. 27-118, cdno. 1. la Experta tuvo en cuenta la información, verificación y evidencias obtenidas en la diligencia de inspección judicial que antecede. Verificar si se hizo visita al inmueble.

34 Como soporte del dictamen fueron allegadas 137 fotografías en las que se observan la inundación al exterior y al interior de los predios y los daños ocasionados con ocasión del desbordamiento del río Chicamocha, a saber los siguientes: 1. La destrucción del cultivo de brevos de más de 15 años. 2. Destrucción del pavimento y andén en fachada principal del inmueble. 3. Los daños ocasionados a los muebles y enseres que se encontraban dentro de la vivienda. 4. Estado de ruina del muro de cerramiento ocasionado por construcción del puente. 5. Daños ocasionados al piso, guarda escoba y pirlanes en la sala, comedor y estudio de la vivienda. 6. Deterioro de los muros y acabados al interior de la vivienda. 7. Desprendimiento del piso laminado, deterioro de acabados de muro y cortinas. 8. Productos contaminados debido a la humedad que se ocasionó con el desbordamiento del río Chicamocha. 9. Vestigios de humedad ocasionados por la inundación. 10. Desprendimiento de muros y enchapes por presión del agua. 11. Grietas en diferentes sentidos y áreas de los muros de la vivienda. 12. Contaminación y pérdida de frascos, cajas, tapas y material para empaque.

35 Fl. 119, cdno. 1.

36 Fl. 119, cdno. 1.

37 Fl. 119, cdno. 1.