Sentencia 2013-00525 de septiembre 9 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Rad.: 25000-23-36-000-2013-00525-01 (47.610)

Consejero Ponente:

Dr. Enrique Gil Botero

Demandante: Ingenieros Constructores e Interventores-Icein SAS.

Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano-IDU.

Referencia: Medio de control de controversias contractuales.

Bogotá, D.C., nueve de septiembre de dos mil trece.

Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 16 de mayo de la presente anualidad, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el que se rechazó la demanda por caducidad de la acción.

I. Antecedentes

La demanda

La presentó la Sociedad Ingenieros Constructores e Interventores-Icein SAS en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, el 25 de abril del presente año, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y la dirigió contra el Instituto de Desarrollo Urbano-IDU.

En la demanda solicitó que se declarare el rompimiento del equilibrio económico contractual en contra de los intereses del contratista, y consecuencialmente el restablecimiento del mismo.

El auto apelado

El tribunal rechazó la demanda porque encontró configurado el fenómeno de la caducidad, toda vez que de los documentos aportados verificó que el término para actuar ante la jurisdicción venció el 28 de febrero del año en curso, y la demanda se presentó el 25 de abril siguiente.

El recurso de apelación

El actor solicitó que se revoque el auto apelado, y en su lugar se admita la demanda. Sustentó como motivos del disenso que el a quo no tuvo presente, al estudiar la caducidad, que entre el 11 de octubre y el 7 de diciembre de 2012 se desarrolló el paro promovido por Asonal Judicial, por lo que en ese lapso se suspendieron los términos judiciales, teniendo que, de haberse considerado este hecho, la demanda se interpuso en término.

II. Consideraciones

Corresponde definir si la negativa contenida en el auto apelado está conforme a derecho, para tal efecto se procederá a estudiar las normas que rigen la materia.

La Sala tiene competencia funcional para conocer del asunto porque se trata de un auto interlocutorio, proferido en primera instancia por un tribunal de la jurisdicción de lo contencioso administrativa.

2. El objeto de la controversia consiste en determinar si cuando se presentó la demanda, esto es, el 25 de abril de 2013, la acción había caducado, toda vez que de conformidad con el literal j) del numeral 2º del artículo 164 del CPACA, el contratista tenía dos años para acudir a la jurisdicción, contados a partir del día siguiente a la firma del acta de liquidación, 26 de noviembre de 2010, efectuada de común acuerdo por las partes, es decir, que hasta el 27 de noviembre de 2012 podía presentar la demanda.

3.La caducidad es la sanción consagrada en la ley por el ejercicio inoportuno del derecho de acción, en tanto al exceder los plazos preclusivos para acudir a la jurisdicción, se ve limitado el derecho que asiste a toda persona de solicitar que sea definido un conflicto por el aparato jurisdiccional del poder público.

Es decir, las normas de caducidad tienen fundamento en el principio de preclusión que rige todo proceso judicial, en la medida en que para acceder a la jurisdicción se encuentra un límite temporal, frente a las situaciones particulares consagradas en la norma que determina ese lapso, es decir, se establece una oportunidad, para que en uso de ella se promuevan litigios, so pena de fenecer la misma y con ella la posibilidad de tramitar una demanda judicial y llevarla a buen término. Asimismo, se fundamenta en la seguridad jurídica que debe imperar en todo ordenamiento, en el sentido de impedir que las situaciones jurídicas permanezcan en el tiempo, sin definirlas judicialmente, tornándose ininterrumpidas. En otros términos, el legislador establece plazos razonables para que las personas, en ejercicio de un medio de control y, con el fin de satisfacer una pretensión específica, acudan a la organización jurisdiccional, para que el respectivo litigio o controversia sea resuelto con carácter definitivo por un juez de la república.

Así las cosas, es la propia ley la que asigna una carga(1) a los asociados del conglomerado social para que, ante la materialización de un determinado hecho, actúen con diligencia en cuanto a la reclamación efectiva de los derechos reconocidos sustancialmente por las disposiciones jurídicas que de dichos supuestos fácticos se desprenden, sin que las partes puedan convenir su desconocimiento, modificación o alteración.

4. Ahora bien, el término en mención tiene un periodo de suspensión, que se concreta con la presentación de la solicitud de conciliación prejudicial, la cual es de obligatorio agotamiento en virtud de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009(2). Y en lo que a los efectos de esa solicitud atañe, el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, precisa que el término de caducidad de las acciones en materia contencioso administrativa admiten el mecanismo alternativo de solución de conflictos de la conciliación, y por eso puede ser suspendido, por una sola vez, hasta que se cumpla cualquiera de los supuestos que se presentan a continuación, sin que en ningún caso pueda superar el plazo de 3 meses, según lo que acaezca primero. En efecto, la citada disposición establece:

“La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable” (negrillas nuestras).

Conforme a la normativa transcrita, la solicitud de conciliación suspende el término de caducidad hasta el momento en que se logre el acuerdo, éste se registre, si así lo ordena la ley, se expidan las constancias previstas en el artículo segundo(3) o se cumpla el plazo de tres meses, después de presentada la solicitud, sin que se celebre la audiencia. La norma no amplía el término de caducidad, simplemente un plazo para que la conciliación se surta en el menor tiempo posible.

5. Ahora bien, es pertinente precisar, que para determinar el término de caducidad aplicable al presente caso, dado que la demanda se presentó en vigencia de la Ley 1437 de 2011, debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887:

“ART. 40.—Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación” (negrillas por fuera del texto).

En este orden, como se trata de un término que empezó a correr antes de la entrada en vigencia de la nueva ley, se tendrá en cuenta respecto al término de caducidad, el establecido en el Decreto 1 de 1984, Código Contencioso Administrativo.

“ART. 136.—Caducidad de las acciones.

“10. En las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.

“En los siguientes contratos, el término de caducidad se contará así:

“c) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada de común acuerdo por las partes, a más tardar dentro de los dos (2) años contados desde la firma del acta.

“d) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe. Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar;.

Asimismo, el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, estableció que a falta de disposición de los contratantes, el contrato debía liquidarse dentro de los 4 meses siguientes a la finalización del mismo o de la expedición del acto administrativo que ordena su terminación. Sin embargo, si transcurrido este período no se llevaba a cabo la liquidación bilateral, dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento de este término la administración podía liquidarlo de manera unilateral, y luego de cumplidos los dos meses, empieza a correr la caducidad de la acción, esto es, 6 meses después de terminado el contrato, donde los primeros 4 meses corresponden al período para realizar la liquidación bilateral y los 2 meses siguientes para la unilateral.

6. En el caso sub examine, la Sala considera que le asiste razón al Tribunal Administrativo de Cundinamarca al declarar la caducidad de la acción, pero sustenta su decisión en razones distintas a las expuestas en el auto apelado.

Conviene precisar que no se ajusta a la lógica de las normas aplicables, que la caducidad empiece a correr a partir de la liquidación bilateral realizada con posterioridad al término establecido en el contrato o en la norma supletiva de la Ley 80 de 1993(4), pues el numeral 14 del contrato 124 de 2006 (fl. 159 cdno. pruebas) estableció que la liquidación tendría lugar dentro de los 4 meses siguientes a su terminación y que en caso de no realizarse, la administración debía liquidarlo de manera unilateral. Lo que aplicado a la controversia, se tiene que el acta de recibo final de la obra se firmó el 24 de noviembre de 2009 (fl. 106 cdno. de pruebas), es decir a partir de este momento y hasta el 24 de marzo de 2010, las partes tenían plazo para liquidar de común acuerdo el contrato, y comoquiera que no se realizó dentro de este lapso, la administración podía liquidarlo de manera unilateral en los meses de abril y mayo siguientes.

En este orden, la caducidad empezó a contarse a partir del 24 de mayo de 2010, y no desde el momento en que se liquidó de manera bilateral el contrato, por fuera de los términos pactados en el contrato, como lo entendió el a quo, pues decir esto último implicaría aceptar una forma de computar la caducidad que desconoce la filosofía que irriga a esta institución jurídica, por cuanto se permitiría que las partes fueran quienes determinaran el momento a partir del cual empezará a contarse el término, e incluso, permitiría revivir un plazo que ya se cumplió. Y en este orden, en 10 o 15 años las partes podrían liquidar el contrato y entonces a partir de este momento empezaría a correr el término(5).

Ahora bien, si en gracia de discusión se estudiaran los argumentos del apelante, respecto a la suspensión del término de caducidad por el acaecimiento del paro judicial, tampoco prosperaría por cuanto ese acontecimiento no es causal de suspensión de los términos judiciales, pues ocurre que cuando se trata del cómputo de la caducidad de la acción contractual, se sigue la regla del cómputo de meses, esto es, conforme al calendario(6). De allí que, es indiferente si cesan o no las actividades de la rama judicial, salvo que el plazo venza en desarrollo de la circunstancia aludida, caso en el cual el término se correrá hasta el primer día hábil siguiente. Y respecto a ello, la Sala ha reiterado esta postura en varios pronunciamientos(7), por lo que, en el evento hipotético de contar la caducidad a partir de la liquidación bilateral del contrato, como lo hizo el tribunal, se tendría igualmente que la demanda se interpuso de manera extemporánea.

Así pues, la Sala confirmará la providencia recurrida pero en el entendimiento de que la oportunidad para presentar la demanda caducó el 24 de mayo de 2012, no el 28 de febrero de 2013, como lo señaló el tribunal.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, se

RESUELVE:

1. Confirmase el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 16 de mayo del presente año, mediante el cual se rechazó la demanda por caducidad de la acción.

2. Por secretaría, devuélvase el expediente tribunal de origen para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Enrique Gil Botero—Olga Mélida Valle de De La Hoz—Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

(1) “(…) durante la marcha del proceso son innumerables las ocasiones en que corresponde a la parte ejercitar determinado acto, cuya omisión le traerá la pérdida de una oportunidad procesal; es lo que se denomina cargas procesales.” Devis Echandía, Hernando. “Teoría general del proceso”. Ed. Universidad Editores, Buenos Aires, pág. 44.

(2) Ley 1285 de 2009. ART. 13.Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente:

“ART. 42A.—Conciliación judicial y extrajudicial en materia contencioso-administrativa. A partir de la vigencia de esta ley, cuando los asuntos sean conciliables, siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial.

(3) “ART. 2º—Constancias. El conciliador expedirá constancia al interesado en la que se indicará la fecha de presentación de la solicitud y la fecha en que se celebró la audiencia o debió celebrarse, y se expresará sucintamente el asunto objeto de conciliación, en cualquiera de los siguientes eventos:

“1. Cuando se efectúe la audiencia de conciliación sin que se logre acuerdo.

“2. Cuando las partes o una de ellas no comparezca a la audiencia. En este evento deberán indicarse expresamente las excusas presentadas por la inasistencia si las hubiere.

“3. Cuando se presente una solicitud para la celebración de una audiencia de conciliación, y el asunto de que se trate no sea conciliable de conformidad con la ley. En este evento la constancia deberá expedirse dentro de los 10 días calendario siguientes a la presentación de la solicitud.

“En todo caso, junto con la constancia se devolverán los documentos aportados por los interesados. Los funcionarios públicos facultados para conciliar conservarán las copias de las constancias que expidan y los conciliadores de los centros de conciliación deberán remitirlas al centro de conciliación para su archivo”.

(4) (sic).

(5) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso administrativa, Sección Tercera, Subsección C, M.P. Enrique Gil Botero. Auto del 13 de junio de 2013. Exp. 24.054. se dijo: “Si lo que sucedió fue que trascurrieron los dos años sin llegar a un entendimiento; pero pasados estos lo alcanzaron, liquidando de común acuerdo el negocio, y dejando una salvedad por parte del contratista; de ningún modo autoriza reabrir la oportunidad para demandar, pues la que tenían caducó, y el hecho de que liquiden extemporáneamente el contrato no significa —para efectos del acceso a la jurisdicción— lo mismo que liquidarlo unilateralmente, porque es solo en este evento que se debe controlar la actuación unilateral de la administración, para impedir que queden sin control sus actos administrativos.

“En cambio, si la liquidación es bilateral de ninguna manera puede sorprenderse el contratista, quien no solo tuvo a disposición dos (2) años para demandar, sino que pasados estos, es decir caducada la acción, propició una nueva relación voluntaria sobre el mismo negocio, que ya nada le podía reportar, pues pasado aquél término no es posible retomar los efectos patrimoniales del contrato, así que si él y la administración decidieron hacerlo, no solo obviaron la ley, sino que luego no pueden tratar de acceder a la jurisdicción que ya se había cerrado, por la propia inactividad o por falta de interés para demanda”.

(6) Artículo 121 CPC: Términos de días, meses y años. En los términos de días no se tomarán en cuenta los de la vacancia judicial, ni aquellos en que por cualquier circunstancia permanezca cerrado el despacho.

“Los términos de meses y de años se contarán conforme al calendario”.

(7) Esta posición ha sido establecida en varios pronunciamientos de la Sección Tercera del Consejo de Estado, entre otros: auto del 21 de octubre de 2009, Expediente 37.240, auto del 27 de mayo de 2009, Expediente 36.609 y auto del 10 de diciembre de 2009, Expediente 37.517.