Sentencia 2013-00575 de abril 27 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Radicación: 11001-0324-000-2013-00575-00

Actor: municipio de Neiva

Demandado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi y Otro

Medio de control: nulidad

Consejero Ponente:

Guillermo Vargas Ayala

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de abril del dos mil dieciséis (2016)

EXTRACTOS: “4. CONSIDERACIONES

4.1. Los actos administrativos acusados.

Se solicita la nulidad de las Resoluciones 41-001-0246-2007 de 2007 de 21 de diciembre de 2007 “por la cual se ordena unos cambios en el catastro del municipio de Neiva” y 41-001-0170-2009 de 22 de octubre de 2009 “por la cual se ordena unos cambios en el catastro del municipio de Neiva”, expedidas por la Dirección Territorial Huila del Instituto Geográfico Agustín Codazzi; y de la licencia 11-186 de 24 de junio de 2008 “por la cual se concede licencia urbanística de subdivisión en la modalidad de reloteo”, expedida por la Curadora Urbana Segunda de Neiva, actos cuyo tenor es el siguiente:

— Resolución 41-001-0246-2007 de 21 de diciembre de 2007:

“Instituto Geográfico Agustín Codazzi

Resolución 41-001-0246-2007Fecha resolución: 21-dic-2007

Por la cual se ordenan unos cambios en el catastro del municipio de Neiva

El jefe de conservación de la dirección territorial de Huila

RESUELVE:

Ordenar la inscripción en el catastro del municipio de Neiva:

Artículo Número del predio apellidos y nombres […] Met2. […]DIRECCIÓN O VEREDA
1C 01 01 0641 0109 801 001 MUNICIPIO DE NEIVA
C 44 2W 01 Cs 28 Mz A
  ESTE Y LOS SIGUIENTES PREDIOS SE CANCELAN PORQUE PASAN A VIA PÚBLICA AMPLIACIÓN DE LA CARRERA 6W. NO CORRESPONDEN A LA PROPIEDAD HORIZONTAL. TRAMITA ING. FRANKLIN SALAZAR.
 C 01 01 0641 0110 801 001MUNICIPIO DE NEIVA
C 44 2W 01 Cs 29 Mz A
 C 01 01 0641 0111 801 001MUNICIPIO DE NEIVA
C 44 2W 01 Cs 30 Mz A
 C 01 01 0641 0112 801 001MUNICIPIO DE NEIVA
C 44 2W 01 Cs 31 Mz A
 C 01 01 0641 0275 801 001MUNICIPIO DE NEIVA
C 44 2W 01 Cs 1 Mz M
 C 01 01 0641 0276 801 001MUNICIPIO DE NEIVA
C 44 2W 01 Cs 2 Mz M
 C 01 01 0641 0277 801 001MUNICIPIO DE NEIVA
C 44 2W 01 Cs 3 Mz M
 C 01 01 0641 0278 801 001MUNICIPIO DE NEIVA
C 44 2W 01 Cs 4 Mz M
 C 01 01 0641 0279 801 001MUNICIPIO DE NEIVA
C 44 2W 01 Cs 5 Mz M
[…]  
19C 01 01 0641 0108 801 001GARZÓN CASTAÑEDA SAMUEL-RAMIRO
C 44 2W 01 Cs 5 Mz M 84
 I 01 01 0641 0108 801 001GARZÓN CASTAÑEDA SAMUEL-RAMIRO
C 44 2W 01 Cs 5 Mz M 186
  INSC. CAT. 21 12 2007 $ 14505000
SE LE INCORPORA LA CONSTRUCCIÓN Y SE MODIFICA ZONA ECONÓMICA. SE MODIFICA ÁREA DE TERRENO TENIENDO EN CUENTA REFORMAS AL REGLAMENTO DE PROPIEDAD HORIZONTAL POR APERTURA DE LA VÍA CARRERA 6W.
[…]  
120CONTRA LAS INSCRIPCIONES CATASTRALES AQUÍ SEÑALADAS PROCEDEN LOS RECURSOS DE REPOSICIÓN Y DE APELACIÓN CUANDO SE PRESENTAN MODIFICACIONES EN LOS AVALÚOS, LOS CUALES DEBEN INTERPONERSE, EL PRIMERO ANTE EL JEFE DE CONSERVACIÓN O EL JEFE DE LA OFICINA DELEGADA, SEGÚN EL CASO, Y EL SEGUNDO ANTE EL DIRECTOR TERRITORIAL.
EN TODOS LOS DEMÁS CASOS SOLO PROCEDE EL RECURSO DE REPOSICIÓN QUE PODRÁ INTERPONERSE ANTE QUIEN EXPIDIÓ LA PROVIDENCIA.
LOS RECURSOS PODRÁN INTERPONERSE DENTRO DE LOS CINCO (5) DÍAS HÁBILES SIGUIENTES AL REGISTRO. […]”(13). (Mayúsculas sostenidas del texto original y negrillas de la Sala)

— Resolución 41-001-0170-2009 de 21 de diciembre de 2007:

“Instituto Geográfico Agustín Codazzi

Resolución 41-001-0246-2007Fecha Resolución: 22-OCT-2009

Por la cual se ordenan unos cambios en el catastro del municipio de Neiva

El jefe de conservación de la dirección territorial de Huila

RESUELVE:

Ordenar la inscripción en el catastro del municipio de Neiva:

Artículo Número del predio apellidos y nombres […] Met2. […] Dirección o vereda
9C 01 01 0641 0108 801 001GARZÓN CASTAÑEDA SAMUEL-RAMIRO 186
C 44 2W 01 Cs 27 Mz A
 I 01 01 0641 0108 801 001GARZÓN CASTAÑEDA SAMUEL-RAMIRO 102
C 44 2W 01 Cs 27 A Mz A
INS. CAT. 14 07 2008 $ 463400
DCTO. 4787/2008 $4865000 01 01 2009
POR DESENGLOBE PASA PARTE AL PREDIO
01-01-0641-0285-801.
 I 01 01 0641 0285 801 001GARZÓN CASTAÑEDA SAMUEL-RAMIRO 84
C 44 2W 01 Cs 27
INS. CAT. 14 07 2008 $ 17476000
DCTO. 4787/2008 $ 18350000 01 01 2009
[…]  
139CONTRA LAS INSCRIPCIONES CATASTRALES AQUÍ SEÑALADAS PROCEDEN LOS RECURSOS DE REPOSICIÓN Y DE APELACIÓN CUANDO SE PRESENTAN MODIFICACIONES EN LOS AVALÚOS, LOS CUALES DEBEN INTERPONERSE, EL PRIMERO ANTE EL JEFE DE CONSERVACIÓN O EL JEFE DE LA OFICINA DELEGADA, SEGÚN EL CASO, Y EL SEGUNDO ANTE EL DIRECTOR TERRITORIAL.
EN TODOS LOS DEMÁS CASOS SOLO PROCEDE EL RECURSO DE REPOSICIÓN QUE PODRÁ INTERPONERSE ANTE QUIEN EXPIDIÓ LA PROVIDENCIA
LOS RECURSOS PODRÁN INTERPONERSE DENTRO DE LOS CINCO (5) DÍAS HÁBILES SIGUIENTES AL REGISTRO. […](14)”. (Mayúsculas sostenidas del texto original y negrillas de la Sala).

— Licencia 11-186 de 24 de junio de 2008.

“Licencia 11-186 de junio 24 de 2008

Por la cual se concede una licencia urbanística de subdivisión en la modalidad de reloteo

El Curador Urbano Segundo de Neiva, en uso de sus facultades legales, en especial las conferidas en la ley 388 de 1997 y los decretos 564 de Febrero 24 de 2006, 4397 de Dic 6 de 2006 y 4462 de Dic 15 de 2006

CONSIDERANDO:

Que el señor SAMUEL RAMIRO GARZÓN CASTAÑEDA, identificado con la cédula de ciudadanía número 2.103.947, actuando en nombre propio, mediante Radicación 41001-2-08-123-10-03 del 5 de Junio de 2008 presentó los requisitos exigidos para el otorgamiento de Licencia Urbanística.

Que suscriben (sic) los planos en calidad de Ingeniero ISAIAS VARGAS GONZALEZ con matrícula profesional vigente No. 25202-101476 CND.

Que la Curaduría Urbana Segunda en cumplimiento de los procedimientos establecidos en la ley comunicó ésta (sic) solicitud a DOS (2) vecino (sic) colindante (sic) del predio objeto de licencia, mediante citación por correo.

Que NO se presentaron objeciones al proyecto.

Que según el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, se efectuó una aclaración de área y linderos del predio conforme a reformas del reglamento de propiedad horizontal y apertura de una vía (Carrera 6W). Esta se refleja debidamente en el certificado de matrícula inmobiliaria.

Que efectuado el análisis jurídico este despacho procede a realizar SUBDIVISIÓN DE 1 LOTE ORIGINAL DE 186.00 M2 EN 2 (DOS) LOTES RESULTANTES LOTE 27 DE 84.00 M2 Y LOTE 27 A DE 102.00 M2 EN LA MANZANA A DE LA URBANIZACIÓN CONJUNTO RESIDENCIAL SAN SILVESTRE.

Por lo expuesto anteriormente este despacho

RESULEVE:

ART. 1º—Conceder a SAMUEL RAMIRO GARZÓN CASTAÑEDA, identificado con la cédula de ciudadanía número 2.103.947 licencia urbanística para RELOTEO del predio ubicado en la CALLE 44 NO. 2 W-01 LOTE 27 MANZANA A del CONJUNTO RESIDENCIAL SAN SILVESTRE, teléfono 8712121 de la ciudad de Neiva, Departamento del Huila, con cédula catastral número 01-01-0641-0108-801 y matrícula inmobiliaria número 200-132198.

ART. 2º—La expedición de licencias no conlleva pronunciamiento alguno acerca de la titularidad de derechos reales ni de la posesión sobre el inmueble o inmuebles objeto de ella. Las licencias recaen sobre uno o más predios y/o inmuebles y producen todos sus efectos aun cuando sean enajenados.

(…).

ART. 9º—Contra la presente Resolución proceden, los recursos de la vía gubernativa, la revocatoria directa y las acciones establecidas en el C.C.A. Para los efectos anteriores se hace entrega de una copia íntegra, auténtica y gratuita de la decisión.”(15) (Mayúsculas sostenidas, negrillas y subrayas del texto original).

4.2. Cuestión previa: procedencia del medio de control de nulidad

El tercero con interés directo en el proceso estima que el medio de control de nulidad invocado por la parte actora no es procedente en este caso, en tanto que (i) el lote de la manzana A del conjunto residencial San Silvestre (hoy lotes 27 y 27A) no ha sido ni es bien de uso público ni fiscal por no haberlo adquirido el municipio de Neiva, y ni ninguno de los actos acusados versa sobre actos de esa naturaleza; y (ii) el propósito de la demanda no es realmente recuperar bienes de uso público, tal como se desprende de sus pretensiones consecuenciales.

Al respecto la Sala precisa lo siguiente:

a. Prevé el numeral 2 del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 que “[e]xcepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular…cuando se trate de recuperar bienes de uso público”.

b. La demanda de nulidad, en síntesis, tiene como fundamento que los actos demandados vulneran normas superiores por afectar los intereses del municipio de Neiva, en consideración a que mediante ellos supuestamente se le despojó a esta entidad territorial de parte del área de predios de su propiedad (lotes 28, 29 y 30 de la manzana A del conjunto residencial San Silvestre) que no fue utilizada en una obra pública (construcción de la carrera 6W), y que, en su criterio, pasó a integrar el área de un predio privado (lote 27 de la manzana A de ese mismo conjunto residencial, hoy lotes 27 y 27 A, de propiedad del señor Samuel Ramiro Garzón Castañeda).

c. En el expediente obra copia auténtica de los siguientes documentos: c.1. De la escritura pública número 736 del 27 de marzo de 2007 otorgada en la Notaría Primera del Círculo de Neiva(16), referida a la compraventa de los lotes de terreno 28, 29, 30 y 31 de la manzana A y de otros lotes del conjunto residencial San Silvestre, efectuada entre la sociedad Invercasa Ltda., en calidad de vendedora, y el municipio de Neiva, en calidad de comprador: en este instrumento público y en la certificación de la Secretaría de Infraestructura y Vías de Neiva del 22 de noviembre de 2006, protocolizada en el mismo acto notarial, consta que los citados lotes se encuentran afectados por la obra pública “construcción de la carrera 6W entre calles 43 y 48 de la ciudad de Neiva”; y c.2. Del Oficio No. 1489 de 17 de mayo de 2012(17) suscrito por el Director del Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Neiva y dirigido al Instituto Geográfico Agustín Codazzi, en el que se informa que de conformidad con el plano fotográfico adjunto y una vez construida la proyección vial de la carrera 6W entre calles 43 y 48, el municipio de Neiva se reservó, entre otras, las siguientes áreas: - Lote 28 de la manzana A: 84.00 m2; - Lote 29 de la manzana A: 64.63 m2; y - Lote 30 de la manzana A: 3.12 m2.

d. De acuerdo con lo anterior, encuentra la Sala que sí es procedente el medio de control de nulidad ejercido por el municipio de Neiva, pues mediante él se pretende la nulidad de actos administrativos de contenido particular y su finalidad es la recuperación de bienes de uso público, naturaleza ésta que ostentan los lotes números 28, 29 y 30 de la manzana A, respecto de los cuales recae una afectación para el uso público, y cuya área supuestamente fue disminuida a través de las resoluciones y actos censurados. Ha precisado esta Corporación que los bienes con afectaciones al uso público se encuentran sometidos al régimen de los bienes de uso público en tanto que esa medida esté vigente, así aún no se hayan destinado a la finalidad para la que estaban previstos.

En efecto, la Sección Tercera de esta Corporación, refiriéndose al tema de la afectación señaló que este fenómeno comprende dos elementos: uno volitivo o intencional, esto es, la intención de poner el uso de un bien a disposición de público, y un elemento material, es decir, la existencia de un bien apto para el uso del público. Y precisó que pese a la inexistencia actual del bien —se trataba en el caso que analizó de un terreno con una afectación a parque recreativo, pero en el cual la obra aún no se había realizado— el régimen jurídico de los bienes de uso público debía ser aplicado.

En ese orden —dijo— la aptitud de un bien para ser calificado de uso público “no tiene que ver como lo entendieron las entidades demandadas, de que efectivamente en ese inmueble se hubiesen construido las obras públicas —parques, calles etc.— sino que dicho inmueble esté afectado para el uso público. De admitir que no es la virtualidad de la afectación sino que es la realidad del parque o la calle los que otorgarían la calidad de bien de uso público al inmueble, como en este caso, sería dejar en manos de la autoridad o de los particulares la catalogación del carácter de uso público de un bien, en contravía de las normas que les dan esa calidad y los hacen inenajenables, imprescriptibles e inembargables”(18).

En este asunto, se repite, los bienes cuya área fue supuestamente disminuida y que se quiere recuperar (lotes 28, 29 y 30 de la manzana A(19)) son bienes con afectaciones al uso público (no existe prueba en el expediente de que se hayan desafectado) y, por ende, sujetos al régimen especial de los bienes de uso público, régimen que para el caso de su recuperación permite la utilización del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011.

e. Ahora bien, en relación con los argumentos del tercero interesado, es pertinente señalar dos cosas:

En primer lugar, es cierto que el lote 27 de la manzana A (hoy lotes 27 y 27A) no es un bien de uso público, pues no fue adquirido ni afectado por el municipio de Neiva para la ampliación de la carrera 6w; sin embargo, como se anotó previamente, no es este bien el que el municipio demandante considera como bien al que se le disminuyó su área a través de los actos acusados, sino precisamente aquél al que supuestamente le fue agregada el área de los lotes 28, 29 y 30 de la manzana A.

En segundo lugar, es cierto que en las pretensiones de la demanda se incluyen unas ajenas al medio de control de nulidad, como son las relativas a la cancelación de unas escrituras públicas y de unas inscripciones en el registro inmobiliario.

Esta situación no hace improcedente el medio de control ejercido, simplemente supone que en esta sentencia tales peticiones sean rechazadas, por ser ajenas al control de legalidad en abstracto de los actos demandados.

4.3. El problema jurídico a resolver.

El objeto del presente litigio, de acuerdo con la fijación que se hizo en la Audiencia Inicial celebrada el 25 de septiembre de 2015, consiste en determinar las Resoluciones y la licencia demandadas son violatorias de las normas superiores invocadas en la demanda por desconocer supuestamente el debido proceso, el derecho de defensa y los intereses de la parte actora.

4.4. Los hechos relevantes que las partes aceptan.

En la Audiencia Inicial al momento de la fijación del litigio las partes manifestaron estar de acuerdo con los siguientes hechos:

4.4.1. Que entre la sociedad Invercasa Ltda., en calidad de vendedora, y el municipio de Neiva, en calidad de comprador, se celebró un contrato de compraventa sobre unos lotes de terreno, conforme a la escritura pública número 736 del 27 de marzo de 2007 otorgada en la Notaría Primera del Círculo de Neiva. Los lotes objeto de la compraventa se identifican en la siguiente forma:

Lote 28 de la manzana A, identificado con la cédula catastral No. 10106410109801 y matrícula inmobiliaria 200-132199, con área de 84.00 m2.

Lote 29 de la manzana A, identificado con la cédula catastral No. 10106410110801 y matrícula inmobiliaria 200-132200, con área de 84.00 m2.

Lote 30 de la manzana A, identificado con la cédula catastral No. 10106410111801 y matrícula inmobiliaria 200-132201, con área de 84.00 m2.

Lote 31 de la manzana A, identificado con la cédula catastral No. 10106410112801 y matrícula inmobiliaria 200-1322202, con área de 84.00 m2.

Lote 1 de la manzana M, con área aproximada de 112.00 m2, identificado con la cédula catastral No. 01-01-0641-0275-801 y matrícula inmobiliaria 200-132365.

Lote 2 de la manzana M, con área aproximada de 84.00 m2, identificado con la cédula catastral No. 01-01-0641-0276-801 y matrícula inmobiliaria 200-132366.

Lote 3 de la manzana M, con área aproximada de 84.00 m2, identificado con la cédula catastral No. 01-01-0641-0277-801 y matrícula inmobiliaria 200-132367.

Lote 4 de la manzana M, con área aproximada de 84.00 m2, identificado con la cédula catastral No. 01-01-0641-0278-801 y matrícula inmobiliaria 200-132368.

Lote 5 de la manzana M, con área aproximada de 84.00 m2, identificado con la cédula catastral No. 01-01-0641-0279-801 y matrícula inmobiliaria 200-132369.

4.4.2. Que el municipio de Neiva construyó la Carrera 6W sobre parte del área adquirida mediante la escritura pública número 736 del 27 de marzo de 2007, otorgada en la Notaría Primera del Círculo de Neiva.

4.4.3. Que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi profirió la Resolución número 41-001-0246-2007 de 2007 de 21 de diciembre de 2007 “por la cual se ordena unos cambios en el catastro del municipio de Neiva”, y en su artículo 1º canceló los predios adquiridos por el municipio de Neiva mediante la escritura pública número 736 del 27 de marzo de 2007 con fundamento en que pasan a vía pública por ampliación de la Carrera 6W.

4.4.4. Que en el artículo 19 de la citada Resolución número 41-001-0246-2007 de 2007 de 21 de diciembre de 2007 se dispuso lo siguiente con relación inmueble identificado con cédula catastral 01-01-0641-0108-801-001 (Calle 44 2W-01 Cs 27 Mz A): “se le incorpora la construcción y se modifica zona económica. Se modifica área de terreno teniendo en cuenta reformas al reglamento de propiedad horizontal por apertura de la vía carrera 6W”.

4.4.5. Que mediante escritura pública número 3718 del 29 de diciembre de 2006 otorgada en la Notaría Tercera del Círculo de Neiva, la sociedad Invercasa Ltda., en calidad de propietaria, enajenó al señor Samuel Ramiro Garzón Castañeda el lote 27 de la Manzana A del Conjunto Residencial San Silvestre, lote con una extensión aproximada de 84.00 m2 y distinguido en la nomenclatura de Neiva con la dirección Calle 44 No. 2W-01, Cs 27 Mz A.

4.4.6. Que mediante escritura pública número 215 de 31 de enero de 2008 otorgada en la Notaría Tercera del Círculo de Neiva, el señor Samuel Ramiro Garzón Castañeda procedió a aclarar la escritura pública número 3718 del 29 de diciembre de 2006 corrida en la misma Notaría, con fundamento en lo dispuesto en la Resolución 41-001-0246-2007 de 2007 de 21 de diciembre de 2007 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, acto que se protocolizó con dicho instrumento público.

4.4.7. Que mediante escritura pública número 1219 del 14 de julio de 2008 otorgada en la Notaría Cuarta del Círculo de Neiva, el señor Samuel Ramiro Garzón Castañeda procedió a desenglobar el lote 27 de la manzana A en dos lotes (27 y 27A), el primero con una extensión aproximada de 84.00 m2 y el segundo con una extensión aproximada de 102.00 m2, previa autorización de la asamblea general de copropietarios del Conjunto Residencial San Silvestre y con base en la licencia urbanística 11-0186 del 24 de junio de 2008 expedida por la Curaduría Urbana Segunda de Neiva, documentos éstos protocolizados en el mismo acto notarial.

4.5. Análisis del caso.

4.5.1. Contenido y alcance de las acusaciones formuladas en la demanda.

Como quedó expuesto previamente, aduce el municipio demandante que con los actos acusados supuestamente se le despojó de parte del área de predios de su propiedad (lotes 28, 29 y 30 de la manzana A del conjunto residencial San Silvestre) que no fue utilizada en una obra pública (construcción de la Carrera 6W), y que, en su criterio, pasó a integrar el área de un predio privado (lote 27 de la manzana A de ese mismo conjunto residencial, hoy lotes 27 y 27A, de propiedad del señor Samuel Ramiro Garzón Castañeda). Agrega que, como las Resoluciones demandadas fueron expedidas sin que fuera vinculado a la actuación administrativa, se vulneraron sus derechos al debido proceso y a la defensa, pues no pudo presentar los argumentos respectivos para defender sus intereses. Y respecto a la licencia acusada aduce escuetamente que “…afecta los intereses del municipio de Neiva”(20).

4.5.2. El carácter jurídico de las Resoluciones del IGAC demandadas.

4.5.2.1. En orden a determinar el carácter jurídico de las Resoluciones del IGAC demandadas, por las cuales se ordenan unos cambios en el catastro del municipio de Neiva, estima la Sala pertinente referirse a la función catastral y al procedimiento administrativo especial catastral, a la luz de la normativa vigente para la fecha en que aquellas fueron expedidas que se encuentra contenida, principalmente, en la Ley 14 de 1983, con la cual se pretendió fortalecer los fiscos de las entidades territoriales estableciendo algunas reformas a la actividad catastral, en su Decreto Reglamentario 3496 de 1983, y en la Resolución 2555 de 1988, de la Dirección General del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, que reglamentó los procesos de formación, actualización de la formación y conservación del catastro nacional.

Las autoridades catastrales tendrán a su cargo las labores de formación, actualización y conservación de los catastros, tendientes a la correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica de los inmuebles. El catastro es definido en estas normas como el inventario o censo, debidamente actualizado y clasificado, de los bienes inmuebles pertenecientes al Estado y a los particulares, con el objeto de lograr su correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica(21).

El aspecto físico, se refiere a la identificación de los linderos del terreno y edificaciones del predio sobre documentos gráficos o fotografías aéreas u ortofotografías y la descripción y clasificación del terreno y de las edificaciones. El aspecto jurídico, consiste en indicar y anotar en los documentos catastrales la relación entre el sujeto activo del derecho, o sea el propietario o poseedor, y el objeto o bien inmueble, mediante la identificación ciudadana o tributaria del propietario o poseedor y de la escritura y registro o matrícula inmobiliaria del predio respectivo. El aspecto fiscal, consiste en la preparación y entrega a las Tesorerías Municipales y a las Administraciones de Impuestos Nacionales respectivas, de los avalúos sobre los cuales ha de aplicarse la tasa correspondiente al impuesto predial y demás gravámenes que tengan como base el avalúo catastral, de conformidad con las disposiciones legales vigentes. Y el aspecto económico, se refiere a la determinación del avalúo catastral del predio(22), obtenido de la adición de los avalúos parciales independientes para los terrenos y edificaciones en él comprendidos.

Con el propósito de estructurar el catastro y mantenerlo actualizado y vigente, así como de realizar el avalúo catastral, la normatividad citada consagra tres actuaciones administrativas de naturaleza catastral que consisten en lo siguiente:

La formación catastral es el proceso por medio del cual se obtiene la información correspondiente a los predios de una unidad orgánica catastral o parte de ella, teniendo como base sus aspectos físico, jurídico, fiscal y económico. Las autoridades tendrán el deber de formar los catastros en los períodos señalados por la ley, con el fin de revisar los elementos físico y jurídico del catastro y eliminar las posibles disparidades en el avalúo catastral originadas en mutaciones físicas, variaciones de uso o de productividad, obras públicas o condiciones locales del mercado inmobiliario. El proceso de formación termina con la resolución por predio de la cual las autoridades catastrales, a partir de la fecha de dicha providencia, ordenan la inscripción en el catastro de los predios que han sido formados y establecen que el proceso de conservación se inicia al día siguiente, a partir del cual, el propietario o poseedor podrá solicitar la revisión del avalúo de acuerdo con el artículo 9º de la Ley 14 de 1983; en la misma providencia, la cual será debidamente publicada, se determinará que los avalúos resultantes de la formación entrarán en vigencia el 1º de enero del año siguiente a aquel en que fueron ejecutados. El avalúo de la formación catastral se obtendrá para zonas homogéneas geoeconómicas teniendo en cuenta los valores unitarios que las autoridades catastrales determinen para edificaciones y terrenos(23).

La actualización de la formación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a renovar los datos de la formación catastral, mediante la revisión de los elementos físico y jurídico del catastro y la eliminación en el elemento económico de las disparidades originadas por cambios físicos, variaciones de uso o de productividad, obras públicas, o condiciones locales del mercado inmobiliario. La información obtenida y los cambios encontrados se anotarán en los documentos catastrales pertinentes. El proceso de actualización termina con la resolución por medio de la cual las autoridades catastrales, a partir de la fecha de dicha providencia, ordenan la renovación de la inscripción en el catastro de los predios que han sido actualizados y establecen que el proceso de conservación se inicia el día siguiente a partir del cual, el propietario o poseedor podrá solicitar la revisión del avalúo de acuerdo con el artículo 9º de la Ley 14 de 1983; en la misma providencia, la cual será debidamente publicada, se determinará que los avalúos resultantes de la actualización de la formación, entrarán en vigencia el 1º de enero del año siguiente a aquel en que fueron ejecutados. El avalúo de la actualización de la formación es el avalúo catastral corregido para eliminar disparidades provenientes de cambios físicos, variaciones de uso o de productividad, obras públicas o condiciones locales del mercado inmobiliario(24).

La conservación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a mantener al día los documentos catastrales de conformidad con los cambios que experimente la propiedad raíz en sus aspectos físico, jurídico, fiscal y económico. La conservación se inicia al día siguiente en el cual se inscribe la formación o la actualización de la formación en el catastro, y se formaliza con la resolución que ordena la inscripción en los documentos catastrales de los cambios que se hayan presentado en la propiedad raíz. La conservación del catastro tiene los siguientes objetivos: i) Mantener al día los documentos catastrales de acuerdo con los cambios que experimente la propiedad inmueble; ii) Asegurar la debida conexión entre el Notariado, el Registro y el Catastro; iii) Designar de manera técnica los inmuebles en los documentos públicos y en los actos y contratos en general; iv) Establecer la base para la liquidación del impuesto predial, y de otros gravámenes y tasas que tengan su fundamento en el avalúo catastral; v) Actualizar la carta catastral y otras cartas temáticas; y vi) Proporcionar la información que sobre los recursos básicos se posea, para la promoción del desarrollo económico y social del país(25). El avalúo de la conservación catastral se formaliza con la resolución que ordena la inscripción en los documentos catastrales de las transformaciones en los respectivos inmuebles.

4.5.2.2. La función catastral, dada su finalidad y las actividades que la caracterizan, constituye un procedimiento administrativo especial consagrado en la normativa mencionada(26), que no está sujeto a los procedimientos administrativos ordinarios que regula el Código Contencioso Administrativo salvo en lo no contemplado en ella y siempre y cuando resulte compatible(27).

La Corte Constitucional, recogiendo un pronunciamiento del Consejo de Estado sobre la materia, se refirió al contenido y alcance de las garantías procesales en tal actuación administrativa especial, y precisó al respecto que la normativa consagrada en los artículos 29 a 40 del Decreto 3946 de 1983 ofrece la posibilidad de que los avalúos catastrales resultantes del sometimiento de un predio a un proceso de formación catastral o de actualización de la formación catastral puedan ser revisados mediante el mecanismo legalmente establecido de la revisión del avalúo dentro del proceso de conservación catastral, el cual se inicia al día siguiente de la clausura del proceso de formación catastral o de la actualización de la misma (L. 14/1983, art. 9º, D.R. 3496/1983, art. 30, y Res. 2555/1988, art. 129).

Agregó que, como lo señala esa misma regulación, a través de esa revisión, los propietarios o poseedores de los predios objeto de la formación o de la actualización, en forma directa o por conducto de sus apoderados o representantes legales, pueden solicitar ante la autoridad catastral de la jurisdicción en que se encuentre ubicado el respectivo inmueble o en su defecto ante el Tesorero Municipal, que la administración revise la decisión adoptada durante esas etapas, con el propósito de que la modifique, siempre y cuando se demuestre por el interesado que el avalúo asignado no se ajustó a las características y condiciones del predio formado o actualizado mediante las pruebas necesarias, tales como planos, certificados de autoridades administrativas, financieras, declaraciones extrajuicio, etc., que una vez decretadas se practicarán en un término de 10 días. Esas características y condiciones hacen referencia a los límites, tamaño, uso, clase y número de construcciones, ubicación, vías de acceso, clases de terreno y naturaleza de la producción, condiciones locales del mercado inmobiliario y demás informaciones pertinentes.

Indicó, además, que la decisión que resulte de esa revisión admite su impugnación mediante una regulación especial que consagra un trámite que permite el ejercicio de los recursos de reposición, ante el mismo funcionario que pronunció la providencia, y el de apelación, ante el inmediato superior, con el objeto de que se aclare, modifique o revoque. En los demás casos, y siempre que no haya modificaciones del avalúo, como por ejemplo en el cambio de nombre, etc. las autoridades catastrales actúan en única instancia(28).

Concluyó la Corte Constitucional que “el mecanismo de revisión del avalúo de los resultados de las etapas de formación y actualización de la formación catastral, de origen legal (L. 14/1983, art. 9), detenta toda la entidad jurídica para asegurar que los cuestionamientos que resulten de las decisiones adoptadas por las autoridades catastrales se tramiten con observancia de los derechos al debido proceso y defensa (C.P., art. 29) y con protección de los derechos e intereses de los administrados, en el entendido de que se desarrolla bajo los mandatos de los principios de publicidad, doble instancia, contradicción de la prueba, revisión de la decisión, impugnación de la providencia que desata la solicitud de revisión, en la forma y términos previamente establecidos(29)”.

4.5.2.3. Del régimen jurídico antes expuesto, es claro para la Sala que el ejercicio de la función catastral se somete a un procedimiento administrativo especial, en el que las garantías del debido proceso y el derecho a la defensa se surten ex post a la resolución por la cual se determina el avalúo catastral del inmueble resultante de las etapas de formación y actualización catastral, y su objeto consiste únicamente en la revisión de éste, correspondiendo al interesado demostrar que el avalúo asignado no se ajustó a las características y condiciones del predio formado o actualizado.

En relación con las actuaciones previas a la resolución por la cual se establece el avalúo catastral, la normativa jurídica que regula la materia —según se observa— no consagra un tipo de procedimiento administrativo que imponga a la autoridad el deber de vincular formalmente a éste a los propietarios o poseedores de los inmuebles, siendo por ello precisamente que las resoluciones por las cuales se forma o se actualiza el catastro son decisiones que solamente son publicadas. Además, estas resoluciones no son objeto de procedimiento especial ni de control administrativo en aspectos de los inmuebles como el aspecto jurídico [referido a la relación entre el sujeto activo del derecho, o sea el propietario o poseedor, y el objeto o bien inmueble], y en efecto no pueden serlo, si se tiene en cuenta que, como expresamente lo dispone el artículo 18 de la Resolución 2555 de 1988, la inscripción en el catastro, esto es, la incorporación de la propiedad inmueble en el censo catastral, dentro de los procesos de formación, actualización de la formación o conservación, no constituye título de dominio, ni sanea los vicios que tenga una titulación o una posesión. La función catastral ciertamente no tiene como objeto dirimir controversias sobre la propiedad inmueble sino formar, actualizar y conservar los catastros en orden a la debida identificación de los inmuebles.

4.5.2.4. En el anterior contexto, concluye la Sala que las Resoluciones del IGAC acusadas en este proceso no constituyen actos administrativos definitivos, al no contener una decisión de fondo que cree, modifique o extinga una situación jurídica referida al avalúo catastral ni al derecho de dominio de los inmuebles en ellas mencionados, de modo que no son susceptibles de control jurisdiccional. En consecuencia, la Sala de oficio declarará la excepción de actos no susceptibles de control judicial y se inhibirá de pronunciarse de fondo acerca de los cargos de nulidad formulados contra aquellos.

4.5.3. Examen de legalidad de la Licencia Urbanística acusada.

Como se señaló en páginas precedentes, en la demanda se aduce escuetamente que la Licencia 11-186 de 24 de junio de 2008 “por la cual se concede licencia urbanística de subdivisión en la modalidad de reloteo”, expedida por la Curadora Urbana Segunda de Neiva “…afecta los intereses del municipio de Neiva”.

Este cargo tampoco tiene vocación de prosperidad, en primer lugar, porque carece de prueba la afirmación de la parte actora según la cual la mayor extensión del predio identificado como Lote 27 de la manzana A del conjunto residencial San Silvestre (hoy lotes 27 y 27A) corresponda precisamente al área de terreno de los lotes del municipio de Neiva que no fueron utilizados en la construcción de la Avenida 6W. De esta forma, no está probada la supuesta afectación del derecho de propiedad del municipio demandante.

En segundo término, este cargo de nulidad también debe denegarse toda vez que, como lo dispone expresamente el artículo 29 del Decreto 564 de 2006(30) —normativa vigente cuando se expidió la licencia demandada— “[l]a expedición de licencias no conlleva pronunciamiento alguno acerca de la titularidad de derechos reales ni de la posesión sobre el inmueble o inmuebles objeto de ella”.

De otro lado, es pertinente señalar que la Curaduría Urbana Segunda de Neiva en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 24 del Decreto 564 de 2006 envió a los vecinos colindantes del predio objeto de licencia una citación para que se hicieran parte de la actuación e hicieran valer sus derechos, siendo uno de ellos precisamente el municipio de Neiva, cuya oficina de correspondencia recibió el oficio respectivo(31). En el expediente administrativo que allegó la Curaduría como anexo de la contestación de la demanda, no se encuentra respuesta o intervención alguna del municipio de Neiva(32). Igualmente le envió una comunicación para que se notificara personalmente de la Licencia Urbanística que expidió, la cual fue radicada en la oficina de correspondencia del municipio de Neiva(33), no obstante que esa actuación solo debía surtirse respecto del solicitante y de cualquier persona que se hubiere hecho parte dentro del trámite, según lo prevé el artículo 33 del citado Decreto.

4.6. Conclusión.

Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala se inhibirá para pronunciarse de fondo respecto de la legalidad de las Resoluciones del IGAC demandadas, por no ser actos demandables, y denegará las pretensiones de la demanda respecto de la Licencia Urbanística demandada, por no haber sido desvirtuada su presunción de legalidad.

4.7. Costas.

Finalmente ha de resolverse lo relacionado con la condena en costas dado que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 dispuso que las sentencias proferidas en esta jurisdicción deben pronunciarse sobre ellas. En efecto, la citada norma establece lo siguiente: “Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.

De acuerdo con lo anterior y teniendo en cuenta que el presente asunto fue promovido en ejercicio del medio de control de nulidad con el objeto la recuperación de bienes de uso público, propósito que tiene un claro interés público, no hay lugar a proferir una condena en costas.

En consonancia con lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.

FALLA:

1. DECLARAR PROBADA DE OFICIO la excepción de actos no susceptibles de control judicial respecto de las Resoluciones 41-001-0246-2007 de 2007 de 21 de diciembre de 2007 y 41-001-0170-2009 de 22 de octubre de 2009, expedidas por la Dirección Territorial Huila del Instituto Geográfico Agustín Codazzi. En consecuencia, INHIBIRSE de pronunciamiento de fondo acerca de la legalidad de estas resoluciones,

2. DENEGAR LAS DEMÁS PRETENSIONES DE LA DEMANDA, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

3. SIN CONDENA EN COSTAS.

4. Una vez quede en firme la presente sentencia, procédase por Secretaría al archivo del expediente, dejando las constancias a que hubiere lugar.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase».

(13) Folios 35 a 60 del cuaderno principal.

(14) Folio 60 del cuaderno principal.

(15) Folio 62 del cuaderno principal.

(16) Folios 224 a 256 del cuaderno principal.

(17) Folios 139 y 140 del cuaderno principal.

(18) Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 22 de noviembre de 2001, proferida en el proceso con radicación número 76001-23-31-000-1994-9876-01(12859), C.P. María Helena Giraldo Gómez.

(19) Folios 139 y 140 del cuaderno principal.

(20) Folio 16 del cuaderno principal.

(21) Ley 14 de 1983, art. 3º; Decreto 3496 de 1983, arts. 1º y 2º y Resolución 2555 de 1998, art. 1º.

(22) El avalúo catastral consiste en la determinación del valor de los predios, obtenido mediante investigaciones y análisis estadístico del mercado inmobiliario (Decreto 3496 de 1983, art. 7º).

(23) Decreto 3496 de 1983, arts. 8 y 11 y Resolución 2555 de 1988, arts. 28 y 61.

(24) Decreto 3496 de 1983, arts. 9 y 13 y Resolución 2555 de 1988, arts. 88, 90 y 91.

(25) Decreto 3496 de 1983, art. 12 y Resolución 2555 de 1988, art. 92.

(26) Así fue reconocido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-377 de 1997, y por la Sección Primera del Consejo de Estado, entre otras, en las Sentencia de 7 de febrero de 1991 (Exp. 1120, C.P. Librado Rodríguez Rodríguez), 5 de octubre de 2000 (Exp. 5884. C.P. Manuel S. Urueta Ayola), y 24 de julio de 2008 (Exp. 25000-23-27-000-2002-02030-01, C.P. Camilo Arciniegas Andrade).

(27) C.C.A., art. 1º.

(28) La forma y términos para formular los recursos, plazos para decidir, entre otros, se encuentran regulados en el D.R. 3496 de 1983, arts. 32-40 y en la Resolución No. 2555 de 1988, el Título V, Capítulo I.

(29) Sentencia T-377 de 1997. En esta providencia, la Corte cita in extenso la Sentencia de 7 de febrero de 1991 de la Sección Primera del Consejo de Estado, antes mencionada en la nota de pie de página núm. 25.

(30) Por el cual se reglamentan las disposiciones relativas a las licencias urbanísticas; al reconocimiento de edificaciones; a la función pública que desempeñan los curadores urbanos; a la legalización de asentamientos humanos constituidos por viviendas de Interés Social, y se expiden otras disposiciones.

(31) Folio 331 del cuaderno principal.

(32) Folios 316 a 364 del cuaderno principal.

(33) Folio 340 del cuaderno principal.