Sentencia 2013-00585/3623-2014 de mayo 17 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Rad.: 17001-23-33-000-2013-00585-01(3623-14)

Actor: Gloria Amparo Claros Mejía

Demandado: Municipio de Manizales - Personería de Manizales - Procuraduría General de la Nación.

Consejero Ponente:

Dr. Gabriel Valbuena Hernández

Bogotá D.C., diecisiete de mayo de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Asuntos preliminares.

Análisis integral de la sanción disciplinaria.

La Sala Plena(1) de esta corporación definió que el control que ejerce el juez de lo contencioso administrativo sobre los actos administrativos sancionatorios es integral, lo cual debe entenderse bajo los siguientes parámetros:

“[…] 1. La competencia del juez administrativo es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria; 2. La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo; 3. La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial; 4. La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley; 5. Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza; 6. El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos; 7. El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria; 8. El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva […]”.

El control de legalidad integral de los actos administrativos sancionatorios, así propuesto, comprende implicaciones para el juez de lo contencioso administrativo, que lo habilitan para lo siguiente:

Aunque en principio el análisis de la legalidad del acto demandado está enmarcado en las causales de nulidad invocadas en la demanda, también es cierto que el juez puede y debe examinar otras causales conexas con derechos fundamentales, con el fin de garantizar la primacía del derecho sustancial y optimizar la tutela judicial efectiva.

Estudiar la legalidad, pertinencia y conducencia de las pruebas que sustentan la sanción, así como verificar la valoración de la prueba, lo cual comprende: (i) el análisis acerca del acatamiento al derecho de audiencia y defensa; (ii) el respeto de los principios y reglas fijadas por la Constitución y la ley disciplinaria para el recaudo del material probatorio y; (iii) se debe comprobar si el acto fue debidamente motivado.

Examinar que en la actuación disciplinaria se haya dado estricto cumplimiento a todos los principios rectores de la ley que rige la materia.

Revisar que la sanción disciplinaria corresponda a la gravedad de la falta y a la graduación que prevé la ley.

Realizar el análisis de racionalidad, razonabilidad y/o proporcionalidad de la ilicitud sustancial y de ser necesario, valorar los argumentos que sustentan la afectación sustancial del deber funcional así como las justificaciones expuestas por el disciplinado.

Solo las irregularidades sustanciales implican la nulidad del proceso disciplinario.

El derecho de defensa, el debido proceso y la presunción de inocencia son garantías constitucionales establecidas en favor de todas las partes de un proceso judicial o de una actuación administrativa.

El artículo 29 de la Constitución Política materializa esta protección al establecer que toda persona debe ser juzgada conforme a leyes preexistentes al caso que se examina, garantizándosele principios como los de publicidad y contradicción y el derecho de defensa.

Igualmente, establece la citada norma superior que toda persona se presume inocente mientras no se le haya declarado judicialmente culpable.

Sin embargo, esta Corporación quiere reiterar lo que ha sido una posición consolidada desde hace un importante tiempo, en el sentido de que no toda irregularidad dentro del proceso disciplinario genera por sí sola la nulidad de los actos administrativos sancionatorios, toda vez que lo que interesa en el fondo es que no se haya incurrido en fallas de tal naturaleza que impliquen violación del derecho de defensa y del debido proceso, o de la presunción de inocencia, es decir, solo las irregularidades sustanciales o esenciales, que implican violación de garantías o derechos fundamentales, acarrean la anulación de los actos sancionatorios.

Las pruebas y su valoración en el derecho disciplinario.

Como primera medida, en este aspecto la Sala recuerda que el artículo 128 de la Ley 734 de 2002 contempla que tanto el acto administrativo sancionatorio como toda decisión interlocutoria deben estar fundamentados en las pruebas legalmente producidas y aportadas por petición de cualquier sujeto procesal o de manera oficiosa. La citada norma consagra que la carga de la prueba, en estos procesos, le corresponde al Estado.

Así mismo, es deber de la autoridad disciplinaria encontrar la verdad real de lo sucedido, para lo cual es su obligación efectuar una valoración ponderada y razonada de las pruebas recaudadas durante el trámite administrativo. El artículo 129 de la Ley 734 de 2002 fija esta postura en los siguientes términos:

“[…] ART. 129.—Imparcialidad del funcionario en la búsqueda de la prueba. El funcionario buscará la verdad real. Para ello deberá investigar con igual rigor los hechos y circunstancias que demuestren la existencia de la falta disciplinaria y la responsabilidad del investigado, y los que tiendan a demostrar su inexistencia o lo eximan de responsabilidad. Para tal efecto, el funcionario podrá decretar pruebas de oficio […]”.

La norma desarrolla el principio de investigación integral, según el cual, la pesquisa que se efectúe dentro del proceso disciplinario, no solo debe apuntar a probar la falta del servidor público, sino además, a encontrar las pruebas que desvirtúen o eximan de responsabilidad al mismo. Lo anterior, en todo caso, no exonera a la parte investigada de presentar o solicitar las pruebas que pretenda hacer valer en su favor(2).

En lo que concierne al análisis y valoración de las pruebas, la Ley 734 de 2002, en el artículo 141, señaló también que ésta debe hacerse según las reglas de la sana crítica(3), de manera conjunta y explicando en la respectiva decisión el mérito de las pruebas en que ésta se fundamenta.

El derecho disciplinario, por contar con una dogmática propia que se ha consolidado para diferenciarlo en varios aspectos del derecho penal, teniendo en cuenta que los bienes jurídicos que protege son también diferentes, como lo son el buen funcionamiento de la administración pública con el fin de salvaguardar la moralidad pública, la transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, neutralidad, eficacia y eficiencia en el desempeño de los empleos públicos, ha venido estableciendo un margen de apreciación y de valoración probatoria más amplio y flexible que el de otras ramas del derecho sancionatorio.

En efecto, tanto la Corte Constitucional como esta Corporación han reconocido el amplio margen de que dispone el operador disciplinario para valorar las pruebas. Al respecto, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A advirtió(4):

“[…] No puede perderse de vista que en los procesos disciplinarios, como lo ha precisado en reiteradas ocasiones la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, el operador disciplinario cuenta con una potestad de valoración probatoria más amplia que la del mismo operador judicial penal(5), que le autoriza para determinar, en ejercicio de una discrecionalidad razonada, cuándo obran en un determinado proceso pruebas suficientes para moldear la convicción respecto de la ocurrencia o no de los hechos, los que, a su vez, le conducen a la certidumbre de la comisión de la falta y de la responsabilidad del investigado. Así se colige del texto mismo de las disposiciones sobre el recaudo y valoración de pruebas consagradas en la Ley 734 de 2002, tales como el artículo 128, 129, 141 y 142, entre otros […]” (resalta la Sala).

En conclusión, luego del análisis precedente y conforme a la normatividad y a la consolidada línea jurisprudencial analizada ut supra es evidente que en el derecho disciplinario el margen de apreciación y de valoración probatoria es más amplio y flexible que el de otras ramas del derecho sancionatorio, como el derecho penal, que facultan al operador disciplinario para determinar, en ejercicio de una discrecionalidad razonada, cuando obran en un determinado proceso pruebas suficientes para moldear la convicción respecto de la ocurrencia o no de los hechos que afecten el deber funcional de los empleados públicos, teniendo en cuenta los bienes jurídicos que protege el derecho disciplinario relacionados con el buen funcionamiento, moralidad y eficiencia de la administración pública.

La falta disciplinaria.

De conformidad con el expediente, el operador disciplinario calificó las siguientes faltas cometidas por la señora Gloria Amparo Claros Mejía como graves:

— Ausentarse del sitio de trabajo sin el permiso respectivo, en los días y a las horas que se relacionan en los cargos.

— No dar respuesta, en forma adecuada y oportuna a los oficios U.G.H 462 del 19 de octubre de 2009 y S.SA-G.H 00496 del 11 de marzo de 2010.

Estas faltas se encuentran establecidas en el régimen disciplinario contenido en el Código Disciplinario Único como deberes y también en el Decreto 132 de 2002 (Código de ética para los empleados del Municipio de Manizales).

Se evidenció a lo largo del proceso disciplinario que efectivamente la conducta desplegada por la demandante al cometer las dos faltas endilgadas mencionadas ut supra, se tipifican y se subsumen en las normas que establecen los deberes de todos los servidores públicos, particularmente lo contemplado en el artículo 34 numeral 11 de la Ley 734 de 2002, sobre el deber de todo servidor público de dedicar la totalidad del tiempo reglamentario al trabajo encomendado y en el artículo 35 numeral 8º del mismo CDU, sobre la omisión de dar respuesta de manera oportuna a los oficios U.G.H 462 del 19 de octubre de 2009 y S.SA-G.H 00496 del 11 de marzo de 2010.

Al analizar la culpabilidad en el acto sancionatorio de primera instancia, se dijo lo siguiente:

“En el caso de marras es claro que la señora Gloria Amparo Claros Mejía tenía conocimiento de la falta, entre otras, por el hecho de haber sido sancionada antes por hechos similares por parte de la oficina de control interno disciplinario de la alcaldía de Manizales (fl. 249), y no obstante continuó ausentándose de su sitio de trabajo sin tramitar el permiso respectivo, lo que evidencia el conocimiento de la falta y el consecuente desinterés por dejar incurrir en la misma en ocasiones posteriores”.

“…; en igual sentido, se pudo establecer que la disciplinada no dio respuesta, en forma adecuada y oportuna a los oficios U.G.H 462 del 19 de octubre de 2009 y S.SA G.H 00496 del 11 de marzo de 2010…”.

Problemas jurídicos

Bajo el marco de lo establecido en la sentencia de primera instancia y lo alegado por la demandante en el escrito de apelación, los problemas jurídicos se concretan en los siguientes interrogantes:

Primer problema jurídico:

1. ¿Los actos administrativos sancionatorios cuestionados se encuentran afectados por desviación de poder o falsa motivación?

Segundo problema jurídico:

2. ¿El jefe de talento humano de la alcaldía de Manizales ha debido declararse impedido en el proceso disciplinario, porque estaba incurso en la causal de impedimento prevista en el numeral 8º del artículo 84 de la Ley 734 de 2002?

Tercer problema jurídico:

¿La demandante sí contestó un requerimiento que le hizo la jefatura de gestión humana de la alcaldía de Manizales acerca de que debía solicitar permiso para salir a estudiar?

Cuarto problema jurídico:

¿La tardanza de la Procuraduría General de la Nación para proferir la decisión de segunda instancia es una irregularidad con la entidad suficiente para declarar la nulidad de ese acto administrativo sancionatorio?

Quinto problema jurídico:

¿Se violó el principio de non bis ídem porque presuntamente en los actos sancionatorios demandados y en el de ejecución de una sanción (Res. 0369, feb. 29/2012) se condenó disciplinariamente a la demandante por los mismos hechos?

La Sala procederá a dilucidar cada uno de los problemas jurídicos arriba esbozados.

Primer problema jurídico:

1. ¿Los actos administrativos sancionatorios cuestionados se encuentran afectados por desviación de poder o falsa motivación?

La Sala sostendrá la tesis de que no se demostró en el presente proceso que los actos administrativos censurados se encuentran afectados por la falsa motivación o la desviación de poder.

La falsa motivación es un vicio del acto administrativo que se presenta cuando la situación de hecho que sirve de fundamento al acto administrativo se evidencia como inexistente, o cuando existiendo unos hechos, éstos han sido calificados erradamente desde el punto de vista jurídico. En el primer caso se revela el error de hecho y en el segundo el error de derecho.

A su turno, la desviación de poder se presenta cuando la autoridad que emite un acto administrativo persigue un fin diferente al previsto por el legislador en el caso en concreto, obedeciendo a un fin arbitrario o ilegal.

Ahora bien, quien alega estos vicios del acto administrativo debe demostrar fehacientemente y sin espacio a la duda, con el fin de llevar al juez al absoluto convencimiento y persuasión de que los actos presuntamente afectados por estos vicios, desvirtúan contundentemente la presunción de legalidad de los actos administrativos, máxime si se trata de actos administrativos sancionatorios que han sido el resultado de todo un proceso disciplinario en el que se han surtido una serie de etapas procesales con el respeto de los principios del derecho de defensa y el debido proceso.

La Sala observa que los actos sancionatorios cuestionados en el presente proceso son producto de investigaciones llevadas a cabo por autoridades disciplinarias autónomas e independientes de la alcaldía de Manizales (como lo son la Personería de Manizales y la Procuraduría Regional de Caldas), entidad en la que trabaja la demandante, y no se evidencia en el proceso ningún nexo causal entre la supuesta persecución de la que fue objeto por el jefe de talento humano de la citada entidad accionada y las decisiones tomadas en los actos censurados por esas autoridades disciplinarias que, se itera, son independientes de la jefatura de talento humano de la alcaldía de Manizales y no aparecen en el expediente elementos suasorios que demuestren que existe un nexo causal entre la presunta persecución alegada por la demandante y los actos administrativos sancionatorios censurados.

Las meras y simples afirmaciones de la demandante, no constituyen un elemento probatorio, ni menos aún llevan al juzgador a la persuasión en el grado de certeza acerca de que, efectivamente, los actos censurados están afectados por los vicios de falsa motivación y desviación de poder.

En consecuencia, la Sala estima que la parte demandante no demostró que los actos cuestionados estuvieren afectados por falsa motivación y desviación de poder, tal como lo analizó el a quo.

Por lo tanto, este cargo no tiene vocación de prosperidad.

Segundo problema jurídico:

2. ¿El jefe de talento humano de la alcaldía de Manizales estaba incurso en la causal de impedimento prevista en el numeral 8º del artículo 84 de la Ley 734 de 2002?

La Sala sostendrá la tesis de que el jefe de talento humano de la alcaldía de Manizales no estaba incurso en la causal establecida en el numeral 8º del artículo 84 de la Ley 734 de 2002, habida cuenta de que él no actuó en los procesos disciplinarios como autoridad disciplinaria.

En ese orden, la Sala recuerda que el artículo 84 de la Ley 734 de 2002 establece unas causales de impedimento y recusación en los procesos disciplinarios para los servidores que ejerzan la acción disciplinaria de la siguiente forma:

“ART. 84.—Causales de impedimento y recusación. Son causales de impedimento y recusación, para los servidores públicos que ejerzan la acción disciplinaria, las siguientes: …”.

La Sala, una vez examinado el expediente, vislumbra que el jefe de talento humano de la alcaldía de Manizales no actuó a lo largo del proceso disciplinario como autoridad disciplinaria, es decir, no ejerció la acción disciplinaria, toda vez que se evidencia que la primera instancia del proceso disciplinario fue llevada a cabo por la Personería de Manizales y el acto sancionatorio 001 del 9 de mayo de 2011 (fls. 37-48, cdno. 1) fue emitido por el mismo personero municipal del citado municipio de Manizales.

De igual forma se evidencia que la segunda instancia que confirmó la sanción impuesta por la Personería de Manizales fue desarrollada y resuelta por la Procuraduría General de la Nación a través del Procurador Regional del departamento de Caldas (fls. 49-57, cdno. 1).

En cuanto a la Resolución 369 del 29 de febrero de 2012 (fls. 58-60, cdno. 1), es el acto que simplemente ejecutó la orden dada por los precedentes actos administrativos sancionatorios, el cual fue suscrito por el alcalde de Manizales como máxima autoridad administrativa y nominadora del citado municipio y en el cual aparecen las firmas de otros funcionarios de la administración municipal, entre los cuales se encuentra el jefe de talento humano.

En lo que concierne a la Resolución 408 del 02 de marzo de 2012, que declaró la inhabilidad por tres años de la demandante, de conformidad con lo previsto en el numeral 2º del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, fue suscrita también por el alcalde de Manizales como máxima autoridad administrativa y nominadora del citado municipio y por otros funcionarios más de la administración municipal entre los que se encontraba el jefe de talento humano.

La Sala resalta que este acto no fue emitido como resultado de un proceso disciplinario sino que fue fruto de una inhabilidad sobreviniente establecida en el precitado artículo 38 numeral 2º de la Ley 734 de 2002, la cual se refiere a que cuando cualquier empleado o funcionario de las entidades estatales sea sancionado disciplinariamente tres o más veces durante un período de cinco años, por faltas graves o leves dolosas o por ambas, como se evidencia que ocurrió con la demandante (fls. 33-36, cdno. 1), se incurre en causal de inhabilidad que tendrá una duración de tres (3) años contados a partir de la ejecutoria de la última sanción.

En efecto, la norma en mención establece lo siguiente:

“ART. 38.—Otras inhabilidades. También constituyen inhabilidades para desempeñar cargos públicos, a partir de la ejecutoria del fallo, las siguientes:

(…)

2. Haber sido sancionado disciplinariamente tres o más veces en los últimos cinco (5) años por faltas graves o leves dolosas o por ambas. Esta inhabilidad tendrá una duración de tres años contados a partir de la ejecutoria de la última sanción”.

La Sala quiere significar entonces que esta inhabilidad sobreviniente no es una nueva sanción sino que surge como consecuencia de haberse proferido una tercera sanción disciplinaria a un mismo funcionario o empleado público en un lapso de cinco (5) años, como una medida de protección de la administración, sobre los bienes jurídicos que protege el derecho disciplinario relacionados con los principios de la función administrativa establecidos en el artículo 209 de la Constitución Política, frente a la reincidencia o la comisión de varias faltas disciplinarias de los servidores públicos en el citado período de 5 años.

Como consecuencia de lo anteriormente analizado, no tiene razón la accionante al alegar que el jefe de talento humano de la alcaldía de Manizales estaba incurso en alguna de las causales de impedimento y recusación establecidas en el artículo 84 de la Ley 734 de 2002, porque es evidente y diáfano en el sub lite que ese funcionario no ejerció como autoridad disciplinaria en el proceso disciplinario (tanto en la primera como en segunda instancia) que culminó con la expedición de los actos administrativos sancionatorios atacados.

Por lo tanto, este cargo tampoco tiene vocación de prosperidad.

Tercer problema jurídico:

¿La demandante contestó o no un requerimiento que le hizo la jefatura de gestión humana de la alcaldía de Manizales acerca de que debía solicitar permiso para salir a estudiar en horas laborales?

La Sala sostendrá la tesis de que, una vez revisado el material probatorio, se acreditó que la demandante no contestó el requerimiento que le hizo la alcaldía de Manizales en el sentido de que debía solicitar permiso para salir a estudiar en horas laborales.

La Sala vislumbra que no existe material acreditativo que demuestre que la accionante respondiera el requerimiento concreto que le hiciera su empleador, en cuanto a que tenía que solicitar permiso para estudiar en horas laborales.

Más aún, se demostró en el proceso que a la demandante se le hicieron varios requerimientos, recordándole incluso las normas sobre otorgamientos de permisos que obran en el manual específico de funciones y competencias.

En ese orden, se le requirió, por ejemplo, con el oficio U.G.H. 422, recibido por la demandante el 8 de octubre de 2009.

También se le requirió mediante oficio U.G.H, recibido el 22 de octubre de 2009.

Nuevamente se le requirió mediante oficio S.S.A-GH 00496, recibido el 15 de marzo de 2010.

No obstante lo anterior, la investigación disciplinaria demostró que la señora demandante no obtuvo ningún tipo de permiso por parte de la alcaldía de Manizales para ausentarse de su sitio de trabajo en horas laborales.

Incluso la Sala observa que la misma actora reconoce que no respondió tales requerimientos al expresar que sí los respondió pero a través de un certificado que presentó de un centro de estudios.

Es evidente que lo que debía haber hecho es haber otorgado una respuesta personal, directa y concreta en su condición de servidora pública que debe cumplir sus deberes y obligaciones, ante los requerimientos expresos de su empleador, lo cual no ocurrió en el presente caso.

En consecuencia, este cargo tampoco tiene vocación de prosperidad.

Cuarto problema jurídico:

¿La tardanza de la Procuraduría General de la Nación para proferir la decisión de segunda instancia es una irregularidad con la entidad suficiente para declarar la nulidad de ese acto administrativo sancionatorio?

La Sala sostendrá la postura de que el hecho de haber proferido la Procuraduría General de la Nación la decisión de segunda instancia cierto tiempo después del término establecido en la norma, no constituye una irregularidad suficiente para declarar la nulidad del acto administrativo sancionatorio.

La Sala reitera lo que se analizó ut supra en el sentido de que no toda irregularidad dentro del proceso disciplinario genera por sí sola la nulidad de los actos administrativos sancionatorios, toda vez que lo que interesa, en el fondo, es que no se haya incurrido en fallas de tal naturaleza que impliquen violación del derecho de defensa y del debido proceso, o de la presunción de inocencia, es decir, solo las irregularidades sustanciales o esenciales, que implican violación de garantías o derechos fundamentales, acarrean la anulación de los actos sancionatorios.

En el caso en concreto se vislumbra que el hecho de que hubiere existido una tardanza para proferir el acto administrativo sancionatorio de segunda instancia, este hecho de por sí solo no produjo una violación al derecho de defensa y al debido proceso, porque se evidencia que se respetaron los derechos fundamentales de la accionante, como quiera que tuvo la oportunidad de contradecir las pruebas y desarrollar su defensa a lo largo de toda la actuación disciplinaria y en toda la actuación procesal que se surtió ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Adicionalmente, la Sala quiere resaltar que al momento de analizar la observancia rigurosa y estricta de los términos administrativos y judiciales, se deben tener en cuenta aspectos como la congestión y la complejidad de los asuntos, temas que generalmente superan la capacidad humana de los servidores públicos y de los operadores judiciales.

Por tales razones, la Sala reitera que este tipo de irregularidades no tienen la entidad suficiente para declarar la nulidad de los actos administrativos sancionatorios, porque de la tardanza en proferir la decisión sancionatoria de segunda instancia no se demostró que ella originó una violación al debido proceso, al derecho de defensa de la demandante.

Por todo lo anteriormente expuesto este cargo tampoco tiene vocación de prosperidad.

Quinto problema jurídico:

¿Se violó el principio de non bis ídem porque presuntamente en los actos sancionatorios demandados y en el de ejecución de una sanción (Res. 369, feb. 29/2012) se condenó disciplinariamente a la demandante por los mismos hechos?

El principio de non bis ídem se ha conocido tanto por la jurisprudencia como por la doctrina como una disposición derivada del principio fundamental del debido proceso que garantiza que una persona no sea sancionada varias veces por el mismo hecho o que se le impongan varias sanciones en el mismo proceso, salvo que una sea accesoria a la otra.

En ese orden, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-244 de 1996, manifestó lo siguiente:

“Este principio que, de acuerdo con la jurisprudencia y la doctrina, tiene como objetivo primordial evitar la duplicidad de sanciones, sólo tiene operancia en los casos en que exista identidad de causa, identidad de objeto e identidad en la persona a la cual se le hace la imputación.

La identidad en la persona significa que el sujeto incriminado debe ser la misma persona física en dos procesos de la misma índole.

La identidad del objeto está construida por la del hecho respecto del cual se solicita la aplicación del correctivo penal. Se exige entonces la correspondencia en la especie fáctica de la conducta en dos procesos de igual naturaleza.

La identidad en la causa se refiere a que el motivo de la iniciación del proceso sea el mismo en ambos”.

El alcance de este principio se ha reiterado en el mismo sentido en posteriores pronunciamientos que constituyen precedentes de la Corte Constitucional.

En efecto, en Sentencia C-870 de 2002 la Corte Constitucional estableció lo siguiente:

“El principio non bis in idem prohíbe que una persona, por el mismo hecho, (i) sea sometida a juicios sucesivos o (ii) le sean impuestas varias sanciones en el mismo juicio, salvo que una sea tan solo accesoria a la otra”.

En la misma Sentencia C-870 de 2002 se precisó que el referido principio es extensible a diferentes formas del derecho sancionador, como el derecho disciplinario.

“La jurisprudencia constitucional ha extendido el principio non bis in ídem a un ámbito diferente al penal, puesto que ha estimado que éste forma parte del debido proceso sancionador. De tal manera que cuando la finalidad de un régimen es regular las condiciones en que un individuo puede ser sancionado personalmente en razón a su conducta contraria a derecho, este principio es aplicable”.

“La aplicación del principio non bis in ídem no está restringida al derecho penal, sino, como lo ha dicho esta Corporación, “se hace extensivo a todo el universo del derecho sancionatorio del cual forman parte las categorías del derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional, el derecho de punición por indignidad política (impeachment) y el régimen jurídico especial ético-disciplinario aplicable a ciertos servidores públicos (pérdida de investidura de los Congresistas)”. El principio analizado hace parte de las garantías a las que tiene derecho el sindicado, en sentido amplio, por procesos disciplinarios”.

Frente al caso en concreto, la sala constata que los actos sancionatorios enjuiciados no afectaron el principio del non bis ídem por las siguientes razones: i) la demandante no fue sancionada más de dos veces por los mismos hechos y ii) a la accionante tampoco se le impusieron varias sanciones dentro del mismo proceso disciplinario por los mismos hechos.

i) La demandante no fue sancionada más de dos veces por los mismos hechos.

Se revela claramente dentro del expediente que en el primer acto cuestionado, la Resolución 1 del 9 de mayo de 2011, se le impuso a la demandante una sanción de suspensión del cargo por el término de tres meses e inhabilidad especial por el mismo término, como sanción accesoria a la suspensión.

El otro acto sancionatorio cuestionado la Resolución 43 del 13 de septiembre de 2011, simplemente confirma la Resolución 1 del 9 de mayo de 2011, en consecuencia, no es otra sanción adicional por los mismos hechos.

En ese orden, el tercer acto cuestionado, la Resolución 369 del 29 de febrero de 2012, tal como se analizó en precedencia, simplemente ejecutó lo decidido en los actos administrativos sancionatorios.

ii) A la accionante tampoco se le impusieron varias sanciones dentro del mismo proceso disciplinario por los mismos hechos.

Ahora bien, en lo relacionado con la Resolución 408 del 2 de marzo de 2012, tal como se analizó ut supra, la inhabilidad de tres años declarada en esa resolución no es una nueva sanción sino que se originó como consecuencia de haberse proferido una tercera sanción disciplinaria a la demandante en un lapso de 5 años, hecho que tipificó la inhabilidad sobreviniente prevista en el artículo 38 numeral 2º de la Ley 734 de 2002.

En consecuencia, se itera, tal inhabilidad sobreviniente no es una nueva sanción por los mismos hechos sino una medida de protección de la administración sobre los bienes jurídicos que protege el derecho disciplinario, relacionados con los principios de la función administrativa establecidos en el artículo 209 de la Constitución Política, frente a la comisión por parte de los servidores públicos de tres faltas disciplinarias en un período de cinco (5) años.

En efecto, el objetivo del artículo 38 numeral 2º de la Ley 734 de 2002, es lograr la efectividad en la prestación del servicio público, y asegurar la obediencia, la disciplina y el comportamiento ético, la moralidad y la eficiencia de los servidores públicos (C. Cons., C-341/96), con miras a asegurar el buen funcionamiento de los diferentes servicios a cargo del Estado.

Ahora bien, si en gracia de discusión se planteara que lo que alega la demandante es que fue sancionada por los mismos hechos en los dos procesos disciplinarios anteriores al tercero analizado y que dieron origen a los actos sancionatorios cuestionados, tampoco tendría razón la demandante puesto que la Sala vislumbra que en los dos procesos anteriores la demandante fue sancionada por hechos diferentes desde el punto de vista fáctico y de tiempo, es decir, por hechos acaecidos en fechas anteriores a la tercera sanción, y que además fueron sancionados con medidas diferentes en cada uno de los tres casos (fls. 33-36, cdno. 1).

Otra situación muy distinta es que la demandante hubiere podido reincidir en el mismo tipo de conductas endilgadas (ausentarse del lugar de trabajo sin el correspondiente permiso), lo que no significa, de ninguna manera, que se le hubiere sancionado varias veces por los mismos hechos.

En consecuencia de todo lo anteriormente analizado, ese cargo tampoco tiene vocación de prosperidad.

Finalmente y de acuerdo con el artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que remite en los aspectos no regulados en ese cuerpo normativo al Código General del Proceso, se condenará en costas en esta instancia a la parte demandada, toda vez que resultó vencida en juicio, al confirmarse la sentencia de primera instancia, conforme con lo establecido en el numeral 3º del artículo 365 del Código General del Proceso.

En conclusión: En suma, al no encontrarse probado ninguno de los cargos endilgados en contra de los actos acusados, la Subsección confirmará la sentencia apelada por las razones expuestas en esta providencia.

Decisión

Por todo lo anteriormente expuesto y una vez analizadas y valoradas las pruebas en conjunto como lo establece la sana crítica, la Sala procederá a confirmar la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas el 25 de junio de 2014, dentro del proceso promovido por la señora Gloria Amparo Claros Mejía contra el Municipio de Manizales, la Personería de Manizales y la Procuraduría General de la Nación.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas el 25 de junio de 2014, dentro del proceso promovido por la señora Gloria Amparo Claros Mejía contra el municipio de Manizales, la Personería de Manizales y la Procuraduría General de la Nación, que negó las pretensiones de la demanda por las razones expuestas en la parte motiva.

2. CONDENAR en costas en esta instancia a la parte demandante conforme lo expuesto en la parte motiva.

3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen previas las anotaciones pertinentes en el programa “Justicia Siglo XXI”.

Notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión».

(1) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 9 de agosto de 2016, ref.: 1 10010325000201 100316 00 (121 0-11), Demandante: Piedad Esneda Córdoba Ruíz, M.P. William Hernández Gómez.

(2) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez, Bogotá D.C. 15 de mayo de 2013, rad.: 11001-03-25-000-2011-00571-00(2196-11). Actor: Jorge Eduardo Serna Sánchez, Demandado: Procuraduría General de la Nación.

(3) En sentencia del 8 de abril de 1999, exp. 15258, M.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce, el Consejo de Estado sostuvo que la valoración probatoria corresponde a las operaciones mentales que hace el juzgador al momento de tomar la decisión para conocer el mérito y la convicción de determinada prueba. Por su parte la sana crítica, es la comprobación hecha por el operador jurídico que de acuerdo con la ciencia, la experiencia y la costumbre sugieren un grado determinado de certeza de lo indicado por la prueba.

(4) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, Bogotá, D.C., 13 de febrero de 2014, rad. 11001-03-25-000-2011-00207-00(0722-11), Actor: Plinio Mauricio Rueda Guerrero, Demandado: Fiscalía General de la Nación.

(5) Al respecto en Sentencia T-161 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo precisó la Corte: “[…] En cuanto a la autoridad pública encargada de adelantar el proceso penal es evidente que se trata de funcionarios investidos de poder jurisdiccional cuyas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada, mientras, por regla general, el proceso disciplinario está a cargo de autoridades administrativas cuyas decisiones pueden ser impugnadas ante la jurisdicción contencioso administrativa; además, en materia de tipicidad la descripción de la conducta señalada en la legislación penal no atiende a los mismos parámetros de aquella descrita por la legislación disciplinaria, pues en ésta última el operador jurídico cuenta con un margen mayor de apreciación, por cuanto se trata de proteger un bien jurídico que, como la buena marcha, la buena imagen y el prestigio de la administración pública, permite al “juez disciplinario” apreciar una conducta y valorar las pruebas con criterio jurídico distinto al empleado por el funcionario judicial, teniendo en cuenta, además, que en el proceso disciplinario se interpreta y aplica una norma administrativa de carácter ético […]”.