Sentencia 2013-00629 de junio 1º de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera Ponente:

Sandra Lisset Ibarra Vélez

Bogotá, D.C., primero (1º) de junio de dos mil diecisiete (2017).

Rad.: 110010325000201300629 00 (1240-2013)

Demandante: Isabel Cecilia Herrera Gutiérrez

Demandadas: Comisión Nacional del Servicio Civil y Universidad de Pamplona

EXTRACTOS: «CONSIDERACIONES

Una vez estudiados los cargos de violación expuestos por la parte demandante, los motivos de oposición aducidos por la CNSC(19) y por la Universidad de Pamplona, así como los razonamientos del Ministerio Público; concluye esta corporación, que para resolver de fondo la controversia suscitada en el proceso de la referencia, se deben estudiar el problema jurídico que a continuación se plantea:

Determinar si en el marco de la convocatoria 01 de 2005, adelantada por la CNSC, y en atención a la normativa que regula la materia, era posible homologar el título de tecnólogo exigido como requisito mínimo para desempeñar el empleo de técnico operativo código 314 grado 09, por experiencia laboral en tareas propias del cargo.

Para solucionar el problema jurídico planteado, la Sala utilizará como fuentes jurídicas, las siguientes:

Constitucionales

Constitución Política, artículos 25, 29, 125 y 130.

Legales

Ley 909 de 2004, artículo 11;

Decreto 770 de 2005;

Decreto 2539 de 2005, artículo 10; y

Decreto 785 de 2005, artículos 25 y 26.

Solución al problema jurídico: Homologación del título de tecnólogo por experiencia laboral.

La inconformidad de la actora respecto de los actos administrativos demandados recae, como se indicó en los antecedentes de la demanda, sobre la negativa de la CNSC de homologar su experiencia laboral por un título de tecnólogo en administración de empresas, economía, administración pública o ingeniería industria.

En razón de lo anterior, se debe remitir la Sala al contenido de la convocatoria 01 de 2005, en lo referente a los requisitos exigidos para el cargo de técnico operativo código 314 grado 09 y los parámetros para su eventual homologación; pues como lo ha señalado la jurisprudencia(20), la convocatoria es la norma reguladora de todo concurso, y lo dispuesto en ella es obligatorio cumplimiento para la administración, las entidades contratadas para la realización del concurso y los participantes.

Así las cosas, la convocatoria llamada por medio de la Resolución 171 de diciembre 5 de 2005, “por la cual se convoca al proceso de Selección para proveer por concurso abierto de méritos los empleos de carrera administrativa de las entidades y organismos de los órdenes nacional y territorial”; señaló en su capítulo 2.3 “Agrupación por rangos de requisitos”, que para las entidades del grupo III, es decir, departamentos, distritos y municipios especiales; los requisitos para el nivel jerárquico de técnico, rango de requisitos A), son los siguientes:

“Título de formación técnica profesional o tecnológica y experiencia; o terminación y aprobación del pensum académico de educación superior en la formación profesional y experiencia”. 

Posteriormente, en el acápite 3.2 “Consideraciones previas al registro”, se advierte a los posibles candidatos a empleos en orden territorial, que cuando fueren a optar por la aplicación de equivalencias, éstas se deben ajustar a lo dispuesto en el manual de funciones y competencias de las entidades donde se ubique el empleo, en los siguientes términos:

1. El aspirante debe determinar el grupo de entidades, nivel jerárquico y rango de requisitos del empleo al cual desea inscribirse. 

2. Identificar ciudad o municipio de aplicación de la prueba, de acuerdo con las alternativas ofrecidas en el formulario de inscripción. 

3. El aspirante debe verificar que cumple con los requisitos exigidos en el rango del nivel seleccionado. Una vez supere la prueba básica general de preselección, podrá registrarse al empleo o grupo de empleos para los cuales acredite los requisitos, dentro del mismo rango o rango inferior sin cambiar de nivel jerárquico. 

NOTA: Si opta por la aplicación de las equivalencias para el cumplimiento de los requisitos mínimos por rango y nivel jerárquico en los términos establecidos en los decretos 2772 y 785 de 2005 para los órdenes nacional y territorial respectivamente, debe tener en cuenta que su aplicación está supeditada a que las equivalencias estén contempladas en el manual de funciones y competencias de las entidades donde se ubique el empleo, situación que deberá prever el aspirante para escoger el empleo o grupo de empleos en la segunda fase del presente proceso. Si opta por la equivalencia, lo hace bajo el pleno conocimiento de este hecho. 

En el mismo sentido, se pronunció en el capítulo 6º, “Oferta pública de empleos de carrera”; donde la CNSC señaló que:

La Comisión Nacional del Servicio Civil publicará en la página www.cnsc.gov.co la oferta pública de empleos de carrera, OPEC, a proveer. 

La oferta pública de empleos de carrera contendrá la identificación de los empleos a ser provistos en este proceso de selección. Incluirá la denominación, código y grado de los empleos, funciones y asignación básica, requisitos y competencias requeridas, número de empleos a proveer, ubicación y si admite o no, equivalencias según el rango preseleccionado por nivel jerárquico, (...). 

Entonces, del contenido de la convocatoria 01 de 2005, se colige que tanto los requisitos como la posible aplicación de equivalencias de éstos, se encuentran supeditados a lo establecido en la respectiva oferta pública de empleos de carrera y en el manual de funciones y competencias de la entidad donde se encuentre el empleo al cual se aplica, en el caso particular, la Gobernación de Sucre.

Así las cosas, la Gobernación de Sucre mediante Decreto 1395 de 2006,(21) «por el cual se adopta el Manual de Funciones y Competencias Laborales, correspondiente a los empleados de la Planta de Personal de la Administración Central del Departamento de Sucre», señaló las competencias y funciones del servidor público que ejerza cargo de nivel técnico; así mismo, estableció en el artículo 5º, que:

«ART. QUINTO.Cuando para el desempeño de un empleo se exija una profesión, arte u oficio debidamente reglamentado, la posesión de grados, títulos, licencias, matrículas o autorizaciones previstas en las leyes o sus reglamentos no podrán ser compensados por experiencia u otras calidades, salvo cuando las mismas leyes así lo establezcan». 

Adicionalmente, en el manual específico de funciones y competencias laborales,(22) para el cargo de técnico operativo, código 314, grado 09, al cual se reitera aspiraba la demandante, en lo relativo a los requisitos mínimos de estudio y experiencia para acceder al empleo ofertado, la Gobernación señaló que el concursante debía acreditar el título de tecnólogo en administración de empresas, economía, administración pública o ingeniería industrial, además de treinta (30) meses de experiencia técnico profesional relacionada con las funciones del cargo.

Y en cuanto a las equivalencias, se acogió a las establecidas en el artículo 25, en su numeral 25.2.2 del Decreto 785 de 2005.

En razón de la información proporcionada por la Gobernación de Sucre, la CNSC(23) procedió a someter el empleo Nº 6332, técnico operativo, código 314, grado 09, a concurso de méritos por medio de la convocatoria Nº 001 de 2005, exigiendo el cumplimiento de los mencionados requisitos.

Entonces, del marco jurídico expuesto, se encuentra que la convocatoria somete la homologación de requisitos a lo dispuesto en el Decreto 2772 de 2005, que en su artículo 27 señala:

ART. 27.Prohibición de compensar requisitos. Cuando para el desempeño de un empleo se exija una profesión, arte u oficio debidamente reglamentado, los grados, títulos, licencias, matrículas o autorizaciones previstas en las normas sobre la materia no podrán ser compensados por experiencia u otras calidades, salvo cuando la ley así lo establezca. 

Así mismo, tanto la convocatoria como el manual específico de funciones y competencias de la entidad, se acogen a lo contenido en el artículo 25, numeral 25.2.2 del Decreto 785 de 2005. En lo pertinente, los mencionados Decretos rezan:

«ART. 25.Equivalencias entre estudios y experiencia. Las autoridades territoriales competentes, al establecer el manual específico de funciones y de requisitos, no podrán disminuir los requisitos mínimos de estudios y de experiencia, ni exceder los máximos señalados para cada nivel jerárquico. Sin embargo, de acuerdo con la jerarquía, las funciones, las competencias y las responsabilidades de cada empleo, podrán prever la aplicación de las siguientes equivalencias: 

(...) 

25.2.2. Tres (3) años de experiencia relacionada por título de formación tecnológica o de formación técnica profesional adicional al inicialmente exigido, y viceversa». 

Se tiene entonces, que la demandante se inscribió en el concurso para el cargo Nº 6332, conociendo de antemano los requisitos exigidos para éste: acreditar mínimo 30 meses de experiencia en funciones similares y un título de Tecnólogo en Administración de Empresas o afines. Se tiene también, que la accionante esperaba que el segundo de estos requisitos le fuera homologado por su experiencia, adquirida en el ejercicio del mismo cargo al cual aspiraba, pero en virtud de un nombramiento en provisionalidad; en los términos del citado artículo 25.2.2 del Decreto 785 de 2005.

En este orden de ideas, la demandante aportó los documentos, que bajo su entendimiento, eran los exigidos para el cargo, bajo el supuesto de que se le concediera la homologación de título de tecnóloga por experiencia. Así, se tiene que aportó la siguiente documentación:

— Decreto número 819 de 23 de diciembre de 2002 “Por el cual se hace un nombramiento en provisionalidad” proferido por la Gobernación de Sucre, donde se nombró a la señora Isabel Herrera Gutiérrez, en el cargo de técnico, código 401, grado 09; a folio 26.

— Acta de posesión Nº 15435 de 23 de diciembre de 2002, en el cual la señora Isabel Herrera Gutiérrez, se posesionó en el cargo de técnico, código 401, grado 09; a folio 27.

— Certificación laboral de 14 de enero de 2011, expedida por la asesora de recursos humanos del Departamento de Sucre, en la que se indica que la señora Isabel Herrera Gutiérrez, se ha desempeñado en el cargo de técnico, código 401, grado 09, en la Gobernación de Sucre, desde el 23 de diciembre de 2002; y se enlistan las funciones realizadas; obrante a folios 28-30.

— Copia simple del diploma por el cual el Instituto de Administración y Finanzas de Cartagena le confirió a la señora Isabel Herrera Gutiérrez el título de técnico profesional en administración de empresas, a folio 31.

— Copia simple del acta de grado Nº 00031 expedida por el Instituto de Administración y Finanzas de Cartagena a nombre de la señora Isabel Herrera Gutiérrez, a folio 32.

Ahora bien, de la lectura de la norma que pretende la demandante que le sea aplicada, se colige que ésta hace referencia a la posibilidad de implementar equivalencias de experiencias por título, sólo a partir del cumplimiento del requisito mínimo exigido. En este caso, el requisito mínimo para acceder al empleo Nº 6332 de la convocatoria Nº 001 de 2005, era el de acreditar un título de tecnólogo.

Así las cosas, se desprende del análisis probatorio, al igual que de lo manifestado por la misma accionante en la demanda, que en efecto, no aportó el título mínimo de tecnólogo requerido, sino que en cambio, adjuntó un título de técnico profesional en administración de empresas.

En este orden de ideas, en lo referente a las equivalencias de experiencia por títulos, la jurisprudencia se ha pronunciado en sentido de que esta homologación es aceptada pero respecto a títulos adicionales al mínimo exigido para el respectivo cargo.

Sobre el tema, esta corporación se pronunció en la sentencia de radicación Nº 08001-23-33-000-2013-00350-01, con ponencia del consejero de Estado Luis Rafael Vergara Quintero(24); en la cual el tutelante pretendía que se le equiparara la experiencia entre estudio y experiencia, toda vez que no aportó las certificaciones requeridas en el momento para ello. Así las cosas, manifestó la Sala:

Se tiene entonces que siempre que se certifique un título profesional adicional y/o estudio de posgrado en las modalidades de especialización, maestría y doctorado, según sea el caso, adicional a los exigidos para acceder al cargo en concurso, es posible hacer uso de las equivalencias, correspondiente a dos, tres o cuatro años de experiencia, (...). 

Por lo tanto, luego de establecer que las demandadas, Comisión Nacional de Servicio Civil, CNSC, y la Universidad de Pamplona, actuaron de conformidad la Constitución, la ley y las demás normas rectoras de los concursos de méritos para acceder a cargos públicos.

Al igual que de establecer la imposibilidad de aplicar las equivalencias aducidas por la demandante; toda vez que las homologaciones de experiencia por título se aplican sobre los requisitos adicionales y no sobre los mínimos exigidos para un cargo; se concluye que los actos administrativos demandados no incurrieron en la vulneración de las normas legales y reglamentarias invocadas en la demanda, razón por la cual mantiene su presunción de legalidad.

En consecuencia, se negará la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho invocada y solicitada por la accionante.

Condena en costas en la Ley 1437 de 2011.

Las costas han sido definidas como “aquella erogación económica que corresponde efectuar a la parte que resulte vencida en un proceso judicial”.(25)

Así las cosas, el artículo 188(26) de la Ley 1437 de 2011(27) estableció que, salvo en los procesos en los que se ventile un interés público, la sentencia «dispondrá» sobre la condena en costas.

Al respecto, esta corporación ha manifestado que con la expedición del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se estatuyó un criterio objetivo(28) frente a dicho aspecto. Sin embargo, debe existir un margen de análisis mínimo que permita al juez la valoración de las circunstancias que la justifiquen.(29)

El término «dispondrá», de acuerdo la Real Academia de la Lengua Española, es sinónimo de “decidir, mandar, proveer”, por lo que la intención del legislador no fue otra que otorgar la facultad de decidir si efectivamente hay lugar a las mismas ante la culminación de una causa judicial.

La anterior interpretación se ajusta a lo previsto en el artículo 365 del Código General del Proceso, el cual señala que la condena en costas se impone en los procesos y actuaciones posteriores a aquellos “(...) en que haya controversia (...)” y “(...) sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.

En el presente asunto, la parte demandada Comisión Nacional del Servicio Civil, CNSC, solicitó en la contestación de la demanda que se condene a la demandante en costas y gastos procesales. Sin embargo, no se observa una conducta de mala fe que involucre abuso del derecho, pues aunque la demandante esbozó argumentos que no prosperaron, estos fueron jurídicamente razonables.

Adicionalmente, en el expediente no obra evidencia de su causación.

Por lo tanto no se condenará a la accionante al pago de éstas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la ley,

RESUELVE

1. NEGAR las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la accionante, Isabel Cecilia Herrera Gutiérrez, contra la Comisión Nacional del Servicio Civil y la Universidad de Pamplona; por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

2. No condenar en costas.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sección Segunda, Subsección B, en sesión de la fecha, por los

Consejeros: Carmelo Perdomo Cuéter—Sandra Lisset Ibarra Vélez—César Palomino Cortés».

19 Comisión Nacional del Servicio Civil.

20 Sobre el tema ver las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de junio 23 de 2016, de radicado 13001-23-33-000-2016-00247- 01(AC), C.P. Dra. María Elizabeth García González; Consejo de Estado, Sección Segunda, Rad. 11001-03-25-000-2009-00068-00(1061-09), sentencia de 4 de mayo de 2016, C.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve; Corte Constitucional SU-446 de 2011.

21 A folios 45 a 51 del expediente

22 A folios 54 a 62.

23 Comisión Nacional del Servicio Civil.

24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, fallo de fecha 24 de febrero de 2014.

25 Corte Constitucional, Sentencia C-539 de 1999, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.

26 “ART. 188.—Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.

27 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA.

28 Sin embargo, en esta oportunidad la Subsección A varía aquella posición y acoge el criterio objetivo para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho) al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe). Se deben valorar aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365.

29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Bogotá D.C., tres (3) de noviembre de dos mil dieciséis (2016). Rad. 25000-23-42-000-2013-01959-01(2655-14) Actor: Teresa Elena Sánchez Bermúdez. Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones).