SENTENCIA 2013-00682 DE SEPTIEMBRE 22 DE 2016

 

Sentencia 2013-00682 de septiembre 22 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 11001-03-24-000-2013-00682-00

Consejera Ponente:

Dr. María Elizabeth García González

Acción: Simple Nulidad.

Actor: Winston Saavedra Chacón

Tesis: Los estándares de cobro persuasivo de las contribuciones parafiscales de la protección social, a los empleadores que se encuentran en mora, que fijó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, mediante los actos acusados, no violan normas superiores relacionadas con su cobro coactivo y/o judicial, ni violan los principios de eficiencia, eficacia, economía y celeridad.

Bogotá, D.C., veintidós de septiembre de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

El acto acusado parcialmente, dispone:

“RESOLUCIÓN 444 DE 2013

(Junio 28)

Por la cual se establecen los estándares de cobro que deben implementar las administradoras del sistema de la protección social”.

LA DIRECTORA GENERAL DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, UGPP.

en ejercicio de sus atribuciones legales y en especial las conferidas en los numerales 18 y 19 del artículo 6º del Decreto 575 de 2013, el parágrafo 1o del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, y

CONSIDERANDO:

Que el numeral ii) del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, asignó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social.

Que el parágrafo 1º del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, dispone que las administradoras del sistema de la protección social estarán obligadas a dar cumplimiento a los estándares de procesos que fije la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), respecto de las acciones de cobro de la mora registrada de sus afiliados.

Que el numeral 4º del artículo 179 de la Ley 1607 de 2012, señala que las administradoras del sistema de la protección social que incumplan los estándares que la UGPP establezca para el cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social, serán sancionadas hasta por doscientas (200) UVT.

Que conforme a lo dispuesto en el Decreto 575 de 2013, es función de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, implementar mecanismos de seguimiento y mejoramiento de los procesos de determinación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social que se adelanten por las administradoras, incluida la definición de estándares y mejores prácticas.

Que en cumplimiento de lo anterior y atendiendo a los principios de eficacia, economía y celeridad, se hace necesario establecer los estándares al proceso de cobro de la cartera registrada de los afiliados a las distintas administradoras del sistema de la protección social.

En mérito de lo expuesto,

RESUELVE:

CAPÍTULO I

Objeto y ámbito de aplicación

ART. 1º—Objeto. El objeto de la presente resolución es fijar estándares de procesos que deben implementar las administradoras públicas y privadas del sistema de la protección social, a las acciones de cobro de la cartera registrada de sus afiliados, en atención a los principios de economía, celeridad y eficiencia.

ART. 2º—Ámbito de aplicación. Están sujetas al cumplimiento de los estándares que se fijan en esta resolución, las administradoras públicas y privadas del sistema de la protección social; sin perjuicio, del procedimiento y los términos establecidos en la normatividad vigente para los sistemas de seguridad social en salud, pensión, riesgos laborales, subsidio familiar, SENA e ICBF.

CAPÍTULO II

Reporte de información

ART. 3º—Actualización de datos de ubicación y contacto de aportantes. … .

ART. 4º—Reporte consolidado de cartera. … .

ART. 5º—Reporte de cartera desagregada por aportante. … .

CAPÍTULO III

Acciones para la gestión de la cartera

ART. 6º—Aviso de incumplimiento en el pago al aportante. Las administradoras del sistema de la protección social, a fin de verificar el saneamiento de la obligación, deberán promover la presentación de las novedades pertinentes y suscitar el pago voluntario de la acreencia. Una vez identificado el incumplimiento en el pago por parte del obligado aportante, deberán darle aviso de este hecho dentro de los diez (10) días del mes siguiente a su causación; de conformidad con los criterios que defina para el efecto la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.

Lo antes dispuesto, no exime ni excluye las acciones de cobro que en virtud de la ley y las disposiciones reglamentarias vigentes, están obligadas a adelantar las administradoras, quienes deberán guardar evidencia de las actuaciones adelantadas para posterior verificación por parte de la UGPP.

PAR.—El presente artículo aplica para los incumplimientos generados al sistema de la protección social, una vez entrada en vigencia la presente resolución.

ART. 8º—Acciones persuasivas. Una vez las administradoras del sistema de la protección social cuenten con el título que presta mérito ejecutivo para hacer efectivo el cobro de la obligación, deberán adelantar las acciones persuasivas necesarias para requerir del deudor el pago voluntario de la obligación, previo al inicio de las acciones judiciales o de jurisdicción coactiva.

Para efecto de una correcta gestión de cobro persuasivo, las administradoras del sistema de la protección social, deberán contactar al deudor como mínimo dos veces dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes a la firmeza del título ejecutivo respectivo. El primer contacto lo deberá realizar dentro de los quince (15) días y el segundo dentro de los treinta (30) días siguientes, sin superar el término máximo establecido.

Las administradoras del sistema de la protección social o quien estas designen deberán dejar constancia de todas las actuaciones persuasivas realizadas.

PAR.—La Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, definirá los criterios que deben utilizar las administradoras, para dar inicio a las acciones judiciales o de jurisdicción coactiva sin agotar acciones persuasivas.

ART. 9º—Inicio de las acciones de cobro coactivo o judicial por parte de las administradoras. Una vez agotadas sin éxito las acciones persuasivas cuando estas correspondan, las administradoras del sistema de la protección social iniciarán las actuaciones de cobro coactivo o judicial pertinentes, sin perjuicio de lo previsto por la normatividad legal vigente. …”.

Lo primero que la Sala aclara es que la potestad reglamentaria es una atribución Constitucional que tiene el Presidente de la República para desarrollar la ley, por lo cual le está vedado ampliar o restringir el sentido de la misma o suprimir o modificar las disposiciones legales vigentes; el acto parcialmente acusado fue expedido por la directora general de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, que no ejerce la potestad reglamentaria; circunstancia diferente sería que las disposiciones acusadas se hubieran expedido sin competencia o violen normas superiores, que es lo que la Sala debe estudiar en este proceso.

La Ley 100 de 1993, sobre los estándares de cobro por parte de las administradoras del sistema de la protección social, establecía:

“ART. 24.—Acciones de cobro. Corresponde a las entidades administradoras de los diferentes regímenes adelantar las acciones de cobro con motivo del incumplimiento de las obligaciones del empleador de conformidad con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional. Para tal efecto, la liquidación mediante la cual la administradora determine el valor adeudado, prestará mérito ejecutivo”.

Y el artículo 2º del Decreto 2633 de 1994, reglamentó la anterior disposición y consagró:

“ART. 2º—Del procedimiento para constituir en mora al empleador. Vencidos los plazos señalados para efectuar las consignaciones respectivas por parte de los empleadores, la entidad administradora, mediante comunicación dirigida al empleador moroso lo requerirá, si dentro de los quince (15) días siguientes a dicho requerimiento el empleador no se ha pronunciado, se procederá a elaborar la liquidación, la cual prestará mérito ejecutivo de conformidad con el artículo 24 de la Ley 100 de 1993”.

La tarea de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social, ha sido función de la UGPP desde su creación mediante la Ley 1151 de 2007, artículo 156 y, más específicamente, el Decreto-Ley 169 de 23 de enero de 2008, “por el cual se establecen las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se armoniza el procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social”, previó que la UGPP debía recomendar estándares a los procesos de determinación y cobro que le corresponden a las Administradoras y demás entidades del sistema de la protección social.

Ahora bien, el acto parcialmente acusado fue expedido en virtud de las facultades conferidas a la UGPP en el parágrafo del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 y en los numerales 18 y 19 del artículo 6º del Decreto 575 de 2013, que consagran:

• Ley 1607 de 26 de diciembre de 2012, “Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”.

“ART. 178.—Competencia para la determinación y el cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social. La UGPP será la entidad competente para adelantar las acciones de determinación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social, respecto de los omisos e inexactos, sin que se requieran actuaciones persuasivas previas por parte de las administradoras.

PAR. 1º—Las administradoras del sistema de la protección social continuarán adelantando las acciones de cobro de la mora registrada de sus afiliados, para tal efecto las administradoras estarán obligadas a aplicar los estándares de procesos que fije la UGPP. La UGPP conserva la facultad de adelantar el cobro sobre aquellos casos que considere conveniente adelantarlo directamente y de forma preferente, sin que esto implique que las administradoras se eximan de las responsabilidades fijadas legalmente por la omisión en el cobro de los aportes.

…”.

• Decreto 575 de 22 de marzo de 2013, “Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se determinan las funciones de sus dependencias”.

“ART. 6º—Funciones. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, cumplirá con las siguientes funciones:

18. Implementar mecanismos de seguimiento y mejoramiento de los procesos de reconocimiento pensional, determinación y cobro de contribuciones parafiscales de la protección social que adelanten las administradoras, incluida la definición de estándares y mejores prácticas a los que deberán guiar dichos procesos.

19. Colaborar e informar, cuando lo estime procedente, a las entidades y órganos de vigilancia y control del Sistema, las irregularidades y hallazgos que conozca o del incumplimiento de estándares definidos por la unidad”.

De conformidad con las normas pretranscritas a las administradoras del sistema de la protección social les corresponde adelantar las acciones de cobro de la mora registrada de sus afiliados, aplicando de manera obligatoria los estándares de procesos que fije la UGPP, entidad que debe implementar mecanismos para la determinación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social que adelanten dichas administradoras, incluyendo la definición de estándares y mejores prácticas, lo cual es acorde con lo dispuesto por la Ley 100 de 1993, que dispone:

“ART. 2º—Principios. El servicio público esencial de seguridad social se prestará con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación:

a) Eficiencia. Es la mejor utilización social y económica de los recursos administrativos, técnicos y financieros disponibles para que los beneficios a que da derecho la seguridad social sean prestados en forma adecuada, oportuna y suficiente;

…”. (Resaltado fuera de texto)

De lo anterior se colige que la UGPP tenía competencia para expedir las normas acusadas sin que se advierta extralimitación alguna, cumplió con una de sus obligaciones sin transgredir las normas superiores que le ordenaron implementar mecanismos y fijar estándares y mejores prácticas para el cobro de las contribuciones parafiscales.

La inconformidad del actor se centra además, en que las disposiciones acusadas de la Resolución 444 de 2013, afectan los recursos y servicios de salud, específicamente, el POS y la eficiencia en el cobro de los aportes parafiscales, porque, de un lado, se aumentan los gastos de administración de las administradoras contrariando lo dispuesto por el artículo 182 de la Ley 100 de 1993 y, por otro, el cobro persuasivo dilata el cobro coactivo y/o judicial.

El artículo 182 mencionado, declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-130 de 2002, reza:

“ART. 182.—De los ingresos de las entidades promotoras de salud. Las cotizaciones que recauden las entidades promotoras de salud pertenecen al sistema general de seguridad social en salud.

Por la organización y garantía de la prestación de los servicios incluidos en el plan de salud obligatorio para cada afiliado, el sistema general de seguridad social en salud reconocerá a cada entidad promotora de salud un valor per cápita, que se denominará unidad de pago por capitación, UPC. Esta unidad se establecerá en función del perfil epidemiológico de la población relevante, de los riesgos cubiertos y de los costos de prestación del servicio en condiciones medias de calidad, tecnología y hotelería, y será definida por el consejo nacional de seguridad social en salud, de acuerdo con los estudios técnicos del Ministerio de Salud.

PAR. 1º—Las entidades promotoras de salud manejarán los recursos de la seguridad social originados en las cotizaciones de los afiliados al sistema de cuentas independientes del resto de rentas y bienes de la entidad.

Para la Sala, no se vislumbra afectación a los recursos del POS, pues en todo caso, la UPC debe ser utilizada por las prestadoras del servicio de manera que garanticen el POS y los gastos de administración no pueden superar un porcentaje de la UPC, de lo cual se colige que la UPC tiene dos componentes, a saber: a) para la prestación de los servicios de salud contenidos en el POS y b) un porcentaje legal para los gastos de administración que incluye el derecho a percibir utilidades, de manera que siempre un aumento en la UPC necesariamente implica un aumento en los dos componentes, sin que el segundo pueda exceder un porcentaje establecido en la ley.

En efecto, la Ley 1438 de 19 de enero de 2011, “Por medio de la cual se reforma el sistema general de seguridad social en salud y se dictan otras disposiciones”, que el actor considera violado con las disposiciones acusadas, en su artículo 23 dispone:

“ART. 23.—Gastos de administración de las entidades promotoras de salud. El Gobierno Nacional fijará el porcentaje de gasto de administración de las entidades promotoras de salud, con base en criterios de eficiencia, estudios actuariales y financieros y criterios técnicos. Las entidades promotoras de salud que no cumplan con ese porcentaje entrarán en causal de intervención. Dicho factor no podrá superar el 10% de la unidad de pago por capitación.

Los recursos para la atención en salud no podrán usarse para adquirir activos fijos, ni en actividades distintas a la prestación de servicios de salud. Tampoco lo podrá hacer el régimen subsidiado.

Nota: Inciso primero y segundo declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-262 de 2013.

PAR. TRANS.—Lo previsto en este artículo se reglamentará para que el porcentaje máximo de administración entre a regir a más tardar el primero de enero de 2013. El Gobierno Nacional contará con seis (6) meses para hacer las revisiones necesarias con base en estudios técnicos sobre el porcentaje máximo señalado en el presente artículo y podría realizar las modificaciones del caso. Hasta tanto no se defina el régimen subsidiado seguirá manejando el 8%”.

Visto lo anterior, lo que observa la Sala es que el actor no soportó su demanda con estudios técnicos ni argumentos sólidos para pretender la nulidad de las disposiciones demandadas, por afectación del POS.

En cuanto a la supuesta violación a los principios de eficiencia y economía, que el actor endilga a los artículos acusados 6º, 8º y 9º de la Resolución 444 de 2013, lo que observa la Sala es lo siguiente:

El artículo 2º del Decreto 2633 de 1994, antes transcrito, regula el procedimiento para constituir en mora al empleador sin que establezca términos para efectuar el requerimiento de pago, solamente dispone que una vez hecho éste, el empleador tiene 15 días para pronunciarse, so pena de que se elabore la liquidación la cual presta mérito ejecutivo, y las disposiciones demandadas no establecen requisitos adicionales a este procedimiento; esta norma no menciona la obligatoriedad de proceder a efectuar acciones de cobro en forma inmediata, como lo explicó el Ministerio Público.

El artículo 6º acusado de la Resolución 444 de 2013, lo que dispone es que se avise al aportante el incumplimiento de su obligación dentro de los 10 días del mes siguiente a su causación, lo cual no excluye las acciones de cobro; el artículo 8º ídem, dispone un procedimiento posterior a la constitución del título ejecutivo, consistente en efectuar acciones persuasivas, que no contradicen el Decreto 2633 de 1994, porque, se repite, no menciona la obligatoriedad de proceder al cobro coactivo y/o judicial, en forma inmediata; y el artículo 9º ibídem, establece el inicio de las acciones de cobro coactivo y/o judicial una vez agotada sin éxito la etapa persuasiva.

Entonces los principios que el actor considera vulnerados, no lo fueron y, por el contrario, el aviso al deudor y el cobro persuasivo, evitan incurrir en los gastos que implica el cobro coactivo y/o judicial y propende por obtener el pago voluntario de la obligación por parte del empleador sin dilaciones y promoviendo su comportamiento diligente, evitando en lo posible un desgaste a largo plazo y ahorrando recursos del sistema, como bien lo explicaron la entidad demandada y el Ministerio Público, razón por la cual se descarta la violación del principio de celeridad; en cuanto al cargo de exceso de requisitos que el actor endilga a los actos acusados, es una apreciación de éste que resulta ser más de conveniencia que de legalidad, que es lo que compete a esta jurisdicción estudiar.

Por lo anterior, la Sala denegará las pretensiones de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

En firme esta providencia, archívese el expediente previas las anotaciones de rigor.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»