Sentencia 2013-00684/2024-2015 de febrero 22 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B

Rad.: 08001-23-33-000-2013-00684-01

Nº Interno: 2024-2015

Consejera Ponente:

Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez

Demandante: Josefina del Rosario Reyes Insignares

Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social(1)

Asunto: Reconocimiento pensión gracia - requisito de tiempo de servicio

Bogotá, D. C., veintidos de febrero de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala para fallar

2.1. Problema Jurídico.

De acuerdo con los cargos formulados en el recurso de apelación, le corresponde a la Sala determinar si para lograr el reconocimiento de la pensión gracia, la demandante demostró la vinculación como docente territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, y 20 años de servicio en tales condiciones, como lo concluyó el a quo; o si por el contrario, el tiempo certificado es insuficiente, y las certificaciones aportadas al proceso adolecen de las particularidades requeridas por la jurisprudencia para el efecto, como lo sugiere el apelante.

Para resolver lo anterior, la Sala analizará, el contexto normativo de la pensión gracia, y en particular el requisito del tiempo de servicio, para abordar el análisis del caso concreto.

2.2. Contexto normativo de la pensión gracia.

La pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 1913(4) para los educadores que cumplan 20 años de servicio en establecimientos educativos oficiales del orden territorial o nacionalizado, y 50 años de edad, siempre y cuando demuestren haber ejercido la docencia con honradez, eficacia, consagración, observando buena conducta. Esta prestación es compatible con la pensión de jubilación.

Así, en sentencia de 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación, con ponencia del consejero Nicolás Pájaro Peñaranda, se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia en los siguientes términos(5):

“El numeral 3º del artículo 4º ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”. (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913).

Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella. Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales”.

De conformidad con la normativa que dio origen a la pensión gracia, y la interpretación jurisprudencial efectuada en la materia, es posible concluir que esta prestación se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en colegios del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizados, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional.

En este orden, es preciso tener en cuenta, que la Ley 91 de 1989 (por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio), señaló en su artículo 15 que:

“Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”.

De lo anterior, se infiere que el derecho a la pensión gracia lo mantienen los docentes nacionalizados y territoriales que se hubieren vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980, descartándose así para aquellos que siendo nacionales, hubieren sido nombrados dentro de dicho límite temporal.

Es claro entonces, que el tiempo de servicio corresponde a 20 años que deben ser prestados exclusivamente en instituciones educativas territoriales o nacionalizadas.

El docente, como el profesional dedicado a la enseñanza a cargo del Estado en los diversos niveles de la educación, corresponde a un verdadero empleado público de naturaleza especial, que tiene una relación laboral legal y reglamentaria, que se vincula a través de acto administrativo emitido por la autoridad nominadora competente, y que debe tomar posesión de su cargo, conforme lo disponen los artículos 1º y 4º del Decreto Ley 2400 de 1968(6), en concordancia con el artículo 3º del Decreto-Ley 2277 de 1979(7).

En cuanto al tiempo de servicio y al tipo de la vinculación requerida para tener derecho a la pensión gracia, la jurisprudencia de esta corporación ha señalado respecto de su prueba:

“En principio, para efectos de la PENSIÓN DE JUBILACIÓN GRACIA (DOCENTE) se deben analizar los tiempos de servicio que acrediten los educadores teniendo en cuenta varios datos trascendentales, año por año (porque es posible que un tiempo le sirva para la prestación y otro no), a saber: EL CARGO DESEMPEÑADO (maestro de primaria, profesor de Normal, inspector de primaria, etc.) LA DEDICACIÓN (tiempo completo, medio tiempo, hora cátedra, etc.), LA CLASE DE PLANTEL donde desempeñó su labor (Normal, Industrial, Bachillerato, etc.), así como EL NIVEL DE VINCULACIÓN DEL CENTRO EDUCATIVO A LAS ENTIDADES POLÍTICAS (Nacional, nacionalizado –a partir de cuando– departamental, distrital, municipal, etc.). La época del trabajo realizado (año, con determinación clara y precisa de la iniciación y terminación de la labor) es fundamental de conformidad con las leyes especiales que rigen esta clase de pensión y la Ley 91 de 1989. La sola mención de la fecha de nombramiento no es prueba de la iniciación –desde ese momento– del servicio y la cita de la fecha de un acto de aceptación de renuncia debe ir acompañado del dato desde cuando produjo efectos, para poder tener en cuenta realmente el tiempo de servicio. Los certificados que se expidan para acreditar estos requisitos deben ser precisos en los datos fundamentales que exigen las leyes especiales que regulan esta clase de pensión(8)”.

Esta línea, ha sido mantenida por la Sala, inclusive, alrededor de situación en donde el tiempo de servicio lo certifica la misma institución educativa a donde prestó los servicios el docente; destacándose las siguientes consideraciones:

“Es necesario precisar respecto de los certificados docentes para la pensión gracia, como ya se ha dicho por esta Subsección, estos pueden ser expedidos por los mismos directivos de los centros educativos donde trabajaron los educadores y en ellos deben establecerse con claridad el cargo desempeñado, la dedicación, la clase de plantel y el nivel de vinculación del centro educativo a las entidades públicas; dichos certificados servirán de base para expedir otros en forma correcta, tal como se verifica que ocurrió en el caso del demandante pues el Secretario General de la Alcaldía municipal de La Cruz (Nariño) certificó el lapso de trabajo incluyendo el periodo comprendido del 19 de enero de 1981 al 13 de julio de 1983 en el que el docente estuvo vinculado como interino en la Escuela Rural Mita de la Laguna(9)”. (Negrillas fuera de texto original).

Entonces, lo importante de la prueba del tiempo de servicios y de la vinculación, no es la denominación que se le dé, ni la forma que adopte, sino el contenido de los datos puntuales que ofrezca alrededor del tipo de nombramiento, la autoridad que lo hace, la institución educativa a la que prestará los servicios, su naturaleza, y por supuesto los extremos temporales; pues dicha información, es la que permite esclarecer el cumplimiento de los requisitos especiales de que trata la Ley 114 de 1913 en los términos analizados.

De otro lado, resulta muy relevante señalar, que el artículo 6º de la Ley 116 de 1928(10), establece que:

“Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquélla la que implica la inspección”.

Conforme a la disposición normativa, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, es viable la sumatoria de los tiempos servidos en cualquier época, en primaria, como normalista, inclusive en labores de inspección; por lo que es evidente que la voluntad de legislador fue la establecer el referente del tiempo de servicio, y no la naturaleza en que éste sea prestado, ni el título que tenga. Así mismo, cuando se establece la sumatoria en cualquier tiempo, implica interpretar que no se requiere de la continuidad del servicio, como un todo del periodo, sino la totalización de los 20 años en las condiciones de docencia territorial o nacionalizada.

Respecto, al tiempo de vinculación, la Sala de Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 22 de enero de 2015, Exp. 0775-2014, con ponencia del consejero Alfonso Vargas Rincón, definió como regla que:

“(…), para el 29 de diciembre de 1989, fecha de expedición de la Ley 91 de 1989 la (…) ya había prestado sus servicios como docente nacionalizado, pues había sido nombrada mediante Decreto 00439 de 19 de febrero de 1979, por el periodo comprendido entre el 19 de febrero al 20 de mayo del mismo año.

Lo anterior le permite a la Sala establecer que era posible que la demandada analizara si la actora reunía los requisitos para acceder a la pensión gracia, toda vez que la expresión “docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”, contemplada objeto de análisis, no exige que en esa fecha el docente deba tener un vínculo laboral vigente, sino que con anterioridad haya estado vinculado, pues lo que cuenta para efectos pensionales es el tiempo servido; por lo tanto, la pérdida de continuidad, no puede constituirse en una causal de pérdida del derecho pensional como lo estimó el Tribunal”. (Negrillas fuera de texto original).

De esta manera, la línea jurisprudencial actual sobre el reconocimiento de la pensión gracia, es clara y pacífica alrededor de la importancia del tiempo de servicio como su referente, sin importar si es continuo o discontinuo, ni su modo de vinculación, como también en relación a que no es necesario que al 31 de diciembre de 1980, el docente debe encontrarse en servicio activo, comoquiera que el texto normativo, lo que dispone para esa fecha es el límite máximo para que el educador se vincule, siendo viable que haya sido con antelación a la mencionada calenda.

2.3. De lo probado en el proceso y caso concreto.

Del material probatorio recaudado dentro del presente proceso, se acredita lo siguiente:

Que la señora Josefina del Rosario Reyes Insignares, nació el 14 de abril de 1947(11).

Que se desempeñó como docente en la Escuela Nº 57 de niñas en Barranquilla, como consta en la Resolución 078 del 29 de marzo de 1967(12).

Por medio de Decreto 0102 del 16 de octubre de 1997(13) la señora Josefina del Rosario Reyes fue nombrada como docente en el Colegio de Bachillerato mixto de Sabanalarga (Atlántico) y el 22 de noviembre de la misma anualidad tomó posesión(14).

Posteriormente le fue reconocida una pensión vitalicia de jubilación en su condición de docente con vinculación municipal mediante Resolución 250 del 16 de mayo de 2011(15), expedida por el Secretario de Educación del Departamento del Atlántico.

A través del Decreto 431 del 28 de mayo de 2012(16) proferido por el Gobernador del Atlántico, se retiró del servicio a la accionante por el cumplimiento de la edad de retiro forzoso.

Seguidamente, se constata que mediante petición del 28 de septiembre de 2012(17), la demandante solicitó a la U.G.P.P. el reconocimiento y pago de una pensión gracia, que a su parecer cumplía con los requisitos exigidos en la ley.

Frente a lo anterior, la entidad demandada negó el derecho a través de la Resolución RDP 002650 del 22 de enero de 2013(18); frente a la cual la demandante presentó recurso de reposición, el cual fue resuelto en la Resolución RDP 017032 de 16 de abril(19) de 2013 y el recurso de apelación a través de la Resolución RDP 018707 del 24 de abril de la misma anualidad(20), los cuales confirmaron en todas sus partes la resolución que negó la prestación pensional.

Por medio de Certificado de Historia Laboral del FONPREMAG del 2 de agosto de 2013(21), se verifica que la actora tuvo una vinculación del orden territorial, desde el 22 de noviembre de 1997 al 1º de junio de 2012, y la fuente de financiación provino de recursos propios del Departamento del Atlántico y se señalaron tres periodos de licencias no remuneradas entre el 1º de abril al 30 de mayo de 2004, del 2 de mayo al 30 de julio de 2005 y del 1º de junio al 31 de julio de 2006.

De igual manera, el certificado emitido por la subsecretaria de talento humano de la secretaría general del departamento del 19 de septiembre de 2013(22) da cuenta del tiempo laborado por la demandante entre 21 de marzo de 1967 y el 19 de agosto de 1976.

En el anterior orden, cuestiona el apelante de manera puntual, que la actora se vinculó con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, y por lo tanto es docente del orden nacional;

Por otra parte, alegó que la accionante no cuenta con los 20 años de servicio en la docencia bajo las condiciones señaladas en la ley, pues consideró que solo acumuló 19 años y 9 meses al servicio de la docencia, al descontarle las 4 licencias no remuneradas que le fueron concedidas.

Frente al primer cargo, la Sala debe indicar que la posición jurisprudencial es clara en señalar que la vinculación territorial o nacionalizada debe darse hasta el 31 de diciembre de 1980, pero ello no quiere decir, que inexorablemente el docente deba encontrarse en situación administrativa de servicio activo, como quiera que lo importante para la pensión gracia, es el tiempo de servicio, sin importar ni su modalidad ni continuidad; pudiéndose entonces, acumular periodos discontinuos que hubieren sido consolidados antes del límite temporal antes descrito.

En este punto, encuentra la Sala, que contrario a lo afirmando en la alzada, el tiempo servido por la actora del 29 de marzo de 1967 al 3 de junio de 1977, debe ser tenido en cuenta para efectos de la pensión gracia, pues, dentro del expediente como en su momento en la actuación administrativa, militan documentos que en su conjunto permiten confirmar el ejercicio de la profesión docente en tal periodo, y que se hizo en una institución educativa del orden territorial.

En efecto, tal situación la refleja la Resolución 078 de 1967 expedida por el Secretario de Educación del Departamento del Atlántico, por medio de la cual se vinculó a la demandante al servicio educativo del Departamento del Atlántico como docente en la Escuela Nº 57 de niñas de Barranquilla; y así mismo la Resolución 168 de 1976 en la que le fue concedida una licencia no remunerada por 90 días, signada por la misma autoridad; y Resolución 0179 del 3 de junio de 1977(23), por la cual se le aceptó la renuncia.

Así las cosas, el ejercicio de la profesión docente, como las situaciones administrativas ocurridas en el periodo mencionado, suponen la existencia de una relación laboral circunscrita en los extremos temporales exigidos por la ley, esto es, estar vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 como docente territorial o nacionalizado.

Siguiendo con el segundo cargo de la apelación, la Sala, hará el cómputo de los tiempos de servicio certificados en el proceso, y descontará las licencias no remuneradas que se encuentran acreditadas. Veamos:

a) Primer periodo de servicios comprendido entre el 29 de marzo de 1967 al 31 de agosto de 1976(24):

AñoMesDía
1976831
1967329
Total  
952

Total en días: 3.574.

b) Licencia concedida mediante Resolución 168 de 1976 entre el 1º de septiembre al 1º de diciembre de 1976, por 90 días (no se deduce)(25).

c) Tiempo laborado entre el 1º de diciembre de 1976, día en que culminó la licencia otorgada y el 3 de junio de 1977 fecha de la resolución de la aceptación de la renuncia(26):

AñoMesDía
197763
1976 121
Total  
062

d) Sumatoria entre literal a) y c) :

AñoMesDía
952
062
Total  
9114

Total en días: 3.574.

e) Segundo periodo de servicios comprendido entre el 22 de octubre de 1997 al 1º de junio de 2012(27):

AñoMesDía
201261
19971022
Total  
1479

Total en días: 5.259.

f) Licencias concedidas entre el periodo del literal e) corresponden:

Licencia 1 (2004)(28)  
AñoMesDía
2004530
200441
Total  
0129
Licencia 2 (2005)(29)  
AñoMesDía
2005730
200552
Total  
0228
Licencia 3 (2006)(30)  
AñoMesDía
2006731
200661
Total  
020
Licencia 4 (2008)(31)  
AñoMesDía
2008610
2008310
Total  
030

g) Sumatoria total de las licencias para el periodo del literal e):

MesDía
129
228
2 
3 
Total 
927

Total en días: 297.

h) Descuento de las licencias del literal g) al total obtenido en el literal e):

AñoMesDía
1479
0927
Total  
13912

i) Sumatoria total del tiempo de servicios con descuento efectuado por concepto de licencias no remuneradas, es decir entre el literal d) y el h):

AñoMesDía
13912
9114
Total  
23816

Total en días: 8.536

j) Sumatoria total en días, es decir, el literal d) y e), descontando el número de días por concepto de licencias:

3574 + 5259 = 8833 - 297 = 8536.

En este contexto, la actora acreditó un total de tiempos de servicio de 23 años, 8 meses y 16 días, en términos de días, un equivalente a 8536, lo que refleja que la demandante superó con creces, el tiempo de servicio exigido por la Ley 114 de 1913, contrario a lo manifestado en la apelación.

Ahora bien, la exigencia de la vinculación territorial está probada, pues lo anterior permite concluir que los entes territoriales mientras duró la relación laboral de la demandante, sufragaron sus salarios, lo cual, constituye el referente fáctico que sustenta el reconocimiento de la pensión gracia tal como fue señalado en el primer aparte de esta providencia.

Para reforzar las conclusiones previamente señaladas, la Sala encuentra que si bien la actora es beneficiaria de una pensión de jubilación, al tenor de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, la pensión de vejez es compatible con la pensión gracia, siempre y cuando se cumpla con los requisitos previstos en la Ley 114 de 1913, los cuales como hemos visto se encuentran satisfechos.(32)

En virtud de las anteriores consideraciones, tal como lo hizo el tribunal de primera instancia, considerando las precisiones efectuadas y acogiendo el concepto emitido por el Agente del Ministerio Público ante esta corporación; la Sala encuentra que la documentación obrante en la actuación es concluyente en que la actora, cumplió con la vinculación como docente territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y acumuló más de 20 años de servicio en la docencia territorial, cumpliendo así todos los requisitos exigidos para acceder a la pensión gracia; razón por la cual, se confirmará la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley

FALLA:

1. CONFIRMAR la sentencia del 30 de octubre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Oralidad, que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por Josefina del Rosario Reyes Insignares contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para el reconocimiento de su pensión gracia; conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

Por la Secretaría de la Sección Segunda, regresar el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión».

1 En adelante UGPP.

(...).

4 “Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela”.

5 Expediente S-699, Actor: Wilberto Therán Mogollón.

6 Por el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil y se dictan otras disposiciones.

7 Por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente.

8 Sentencia del 19 de enero de 2006, Expediente 6024-05, C. P. Tarsicio Cáceres Toro.

9 Sentencia del 14 de noviembre de 2015, Expediente 2636-2014, C. P. Gerardo Arenas Monsalve.

10 Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927.

11 Folio 100 (medio magnético, Registro Civil de Nacimiento).

12 Folios 31-33.

13 Folio 39.

14 Folio 108, cuaderno 2.

15 Folios 19-22, cuaderno 2.

16 Folios 40 y 41.

17 Folios 61-63.

18 Folios 51 y 52.

19 Folios 55 y 56.

20 Folios 58 y 59.

21 Folios 42-44.

22 Folios 37 y 38.

23 Folios 35 a 36.

24 Resolución 078 del 29 de marzo de 1967 (fls. 31-33).

25 Resolución 168 de 1976 (fl. 34).

26 Resolución 0179 del 3 de junio de 1977 (fl. 36).

27 Certificado de Historia Laboral del 2 de agosto de 2013, suscrito por la Coordinadora de Oficina de Hoja de Vida de FONPREMAG (fls. 42 y 43); Decreto 0102 del 16 de octubre de 1997 mediante el cual se nombra a la docente en el municipio de Sabanalarga, Atlántico (fl. 39).

28 Resolución 0395 del 16 de abril de 2004 (fls. 143 y 144, cuaderno 2).

29 Resolución 0598 del 29 de abril de 2005 (fls. 161 y 162, cuaderno 2).

30 Resolución 0523 del 31 de mayo de 2006 (fls. 173-175, cuaderno 2).

31 Resolución 00307 del 26 de febrero de 2008 (fls. 194 y 195, cuaderno 2).

32 Este es el criterio de la Sección, tal como se refleja en la providencia del 23 de febrero de 2017 (Exp. 1809-2015), C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.