Sentencia 2013-00684/21167 de octubre 13 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: Exp. 76001233300020130068401

Núm. interno: 21167

Magistrado Sustanciador:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Demandante: Giros & Finanzas Compañía de Financiamiento S.A.

Demandado: DIAN

Asunto: Medio de control de Nulidad y restablecimiento del derecho

Régimen: Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(1)

Asunto: Decide recurso de apelación

Bogotá, trece de octubre de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «2. Consideraciones

2.1. De la competencia.

Previo a resolver el asunto de fondo, la Sala precisa que es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto por Giros & Finanzas contra la decisión del a quo que declaró probada de oficio la excepción de transacción y dio por terminado el proceso.

En efecto, de conformidad con el artículo 150 del CPACA, el Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de los autos “susceptibles de apelación”.

Además, también son apelables los autos que decidan sobre las excepciones(3) de conformidad con el inciso final del numeral sexto del artículo 180, ibídem.

Si bien se había interpretado que los únicos autos susceptibles del recurso de apelación eran los previstos en el artículo 243 del CPACA, mediante auto del 3 de julio de 2014, la Sala Plena de esta Corporación aclaró que contra la providencia que decida las excepciones también procede ese recurso(4).

Esa precisión la hizo la Sala Plena, a instancias del recurso de queja que se interpuso contra una providencia que negó el recurso de apelación contra un auto que declaró no probada una excepción previa. Se dijo en esa oportunidad:

“Así las cosas, no acertó el Tribunal en la decisión de no conceder el recurso de apelación contra la decisión que no declaró probada una excepción previa, toda vez que en los términos del artículo 180 del CPACA —norma especial— esa decisión es pasible o susceptible del recurso de apelación. Y, para efectos de competencia funcional, habrá que recurrir a lo dispuesto en el artículo 125 ibídem, es decir, que si la excepción que se declara probada da por terminado el proceso —por tratarse de una de aquellas decisiones a que se refieren los numerales 1º a 4º del artículo 243 de la misma codificación— tendrá que ser proferida por la respectiva sala de decisión del Tribunal Administrativo en primera instancia; a contrario sensu, si la providencia no declara probada la excepción y, por lo tanto, no se desprende la finalización del plenario, entonces será competencia exclusiva del ponente, y en ambos casos será procedente el recurso de apelación, en el primer caso resuelto por la respectiva sala de decisión del Consejo de Estado, y en el segundo por el Consejero Ponente a quien le corresponda el conocimiento del asunto en segunda instancia.

En efecto, el numeral 6º del artículo 180 del CPACA, determina que “el auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso…”, lo que significa que en procesos de primera instancia será procedente la apelación, mientras que tratándose de asuntos de única instancia lo procedente será el recurso de súplica.

Como se aprecia, la expresión “según el caso” sirve de inflexión para dejar abierta la posibilidad de la procedencia del recurso de apelación o de súplica dependiendo la instancia en que se desarrolle el proceso, puesto que si se trata de un asunto cuyo trámite corresponde a un Tribunal Administrativo o al Consejo de Estado en única instancia, el medio de impugnación procedente será el de súplica, mientras que si se tramita en primera instancia por un Tribunal Administrativo procederá el de apelación, bien que sea proferido por el Magistrado Ponente —porque no se le pone fin al proceso— o por la Sala a la que pertenece este último —al declararse probado un medio previo que impide la continuación del litigio—. (…)”

Ahora bien, tal como lo precisó la Sala Plena en el auto del 3 de julio de 2014, de conformidad con el artículo 125 del CPACA, por regla general, le corresponde al juez o magistrado ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite, salvo aquellos que decidan los recursos de apelación que se interpongan contra los autos enlistados en el artículo 243 del CPACA.

En ese contexto, la Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por Giros & Finanzas S.A. [parte demandante] contra la decisión del a quo que declaró probada de oficio la excepción de transacción y dio por terminado el proceso.

2.2. Problema jurídico.

El problema jurídico que deberá resolver la Sala se contrae a establecer si la terminación por mutuo acuerdo suscrita por Giros & Finanzas S.A. y la DIAN es una verdadera transacción y, por tanto, si es procedente declarar probada la excepción de transacción y dar por terminado el proceso.

Para resolver el problema jurídico, la Sala debe estudiar las siguientes figuras jurídicas 1. La transacción y 2. La terminación de la obligación tributaria por mutuo acuerdo, para establecer si se configuró la excepción decretada de oficio por la Sala Unitaria del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca:

2.3. La transacción.

En el derecho privado, la transacción, de acuerdo con el artículo 2469 del Código Civil (C.C.), es un contrato en que las partes terminan extrajudicialmente un litigio pendiente o precaven un litigio eventual. La transacción produce el efecto de cosa juzgada (C.C., art 2483).

En la transacción las partes hacen justicia por sí mismas, es, por tanto, un medio compositivo de la Litis y soluciona un conflicto de intereses y extingue las obligaciones que originaron el conflicto(5).

En principio, este medio de extinguir las obligaciones no es aplicable en materia tributaria toda vez que esta obligación tiene su origen en la ley. Sin embargo, el mismo legislador admite, en algunas ocasiones, que se pueda hacer uso de esta herramienta cuando permite que la administración de impuestos y el contribuyente puedan resolver sus diferencias y hacer un arreglo por lo adeudado. Son casos extraordinarios.

Sobre el tema lo ha dicho la Sala(6):

“Ahora bien, jurídicamente, la transacción se estableció como uno de los modos contractuales de extinguir obligaciones, a través del cual los contratantes terminan extrajudicialmente un litigio pendiente o precaven un litigio eventual (arts. 1625 y 2469 del Código Civil), y opera por ministerio de la ley.

Esta connotación contractual de la figura, en todo representativa de un acto jurídico bilateral, que implica concesiones recíprocas para concluir un litigio por pago, o para evitar iniciarlo, entraña el surgimiento de obligaciones entre las partes, que nacen del concurso real de sus voluntades (arts. 1494 y 1495, ibídem)”.

Pues bien, las características de la transacción son: i) hace tránsito a cosa juzgada; ii) En materia tributaria es excepcional; iii) termina la controversia.

Ahora bien, la transacción en el proceso debe proponerse como una excepción perentoria en cuanto se opone a las pretensiones del demandante toda vez que el asunto que se transa hace tránsito a cosa juzgada, por consiguiente, ese derecho no puede reclamarse. No obstante, en la audiencia inicial el juez puede decretarla si comprueba que se configuró, conforme con lo dispuesto en el numeral 6º del artículo 180 del CPACA.

2.4. De la terminación por mutuo acuerdo.

Para la época en que se expidieron los actos cuestionados, el legislador autorizó a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para terminar obligaciones tributarias por mutuo acuerdo, establecida como una medida temporal por la Ley 863 de 2003 en los siguientes términos:

ART. 39.—Terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos. Los contribuyentes, responsables y agentes retenedores de los impuestos nacionales, así como los usuarios aduaneros a quienes se les haya notificado o se les notifique hasta el 31 de marzo de 2004, requerimiento especial, pliego de cargos o liquidación oficial, podrán solicitar transar con la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales hasta el 30 de junio del año 2004, el sesenta por ciento (60%) del mayor impuesto discutido y el valor total de las sanciones, intereses y actualización según el caso, como consecuencia del requerimiento especial, pliego de cargos o liquidación oficial, siempre y cuando el contribuyente, responsable, agente retenedor o usuario aduanero corrija su declaración privada y pague el cuarenta por ciento (40%) del mayor impuesto propuesto.

Para tal efecto, se deberá adjuntar la prueba del pago de la liquidación privada del impuesto sobre la renta por el año gravable 2002, del pago de la liquidación privada del impuesto o retención, según el caso, correspondiente al período materia de la discusión, y la del pago de los valores transados, según el caso.

Lo dispuesto en el presente artículo aplicará en igual forma para las sanciones impuestas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales por infracciones cambiarias, aduaneras o tributarias, pudiendo el particular conciliar en cualquiera de las etapas del proceso administrativo el sesenta por ciento (60%) del valor de la misma y su correspondiente actualización cuando haya lugar a ella, para lo cual se deberá pagar el cuarenta por ciento (40%) del valor de la sanción.

La terminación por mutuo acuerdo que pone fin a la actuación administrativa tributaria prestará mérito ejecutivo de conformidad con lo señalado en los artículos 828 y 829 del estatuto tributario, y con su cumplimiento se entenderá extinguida la obligación por la totalidad de las sumas en discusión.

Los términos de corrección previstos en los artículos 588, 709 y 713 del estatuto tributario, se extenderán temporalmente con el fin de permitir la adecuada aplicación de esta disposición.

En materia aduanera, la transacción aquí prevista no aplicará en relación con la definición de la situación jurídica de las mercancías.

La fórmula de transacción deberá acordarse y suscribirse a más tardar el día 31 de julio de 2004.

PAR.—La terminación por mutuo acuerdo podrá ser solicitada por aquellos que ostenten la calidad de deudores solidarios o garantes del obligado.

En el mismo sentido el artículo 99 de la Ley 788 de 2002.

Entonces, las características de la terminación por mutuo acuerdo son: i) para que pueda solicitarse la terminación por mutuo acuerdo debe haberse notificado el requerimiento especial, un pliego de cargos, una liquidación de revisión o resolución que imponga una sanción antes de la vigencia de la Ley 863 de 2003; ii) debe referirse a un porcentaje del mayor impuesto o la totalidad de la sanción; iii) la terminación por mutuo acuerdo pone fin a la actuación administrativa, el acuerdo presta merito ejecutivo y extingue la obligación por el monto total de la suma discutida; iv) es una medida temporal

Así las cosas, la terminación por mutuo acuerdo, en materia tributaria, produce los mismos efectos que la transacción, esto es, da por terminado el litigio por voluntad expresa de las partes plasmada en las actas de terminación por mutuo acuerdo y este acuerdo hace tránsito a cosa juzgada, por tanto, sobre la misma obligación no puede plantearse una nueva discusión, pues es, precisamente, esa la finalidad de esta figura.

En el presente asunto, se pretende la nulidad de los siguientes actos administrativos:

1) Resolución 3 del 01/02/2012 por la que la DIAN rechazó la solcitud de devolución de la declaración de IVA 1999-1.

2) Resolución 4 del 01/02/2012 por la que la DIAN rechazó la solicitud de devolución de la declaración de IVA 1999-2.

3) Resolución 5 del 01/02/2012 por la que la DIAN rechazó la solitud de devolución de la declaración de IVA 1999-3.

4) Resolución 6 del 01/02/2012 por la que la DIAN rechazó la solitud de devolución de la declaración de IVA 1999-4.

5) Resolución 7 del 01/02/2012 por la que la DIAN rechazó la solitud de devolución de la declaración de IVA 1999-5.

6) Resolución 8 del 01/02/2012 por la que la DIAN rechazó la solitud de devolución de la declaración de IVA 1999-6

7) Resolución 9 del 01/02/2012 por la que la DIAN rechazó la solitud de devolución de la declaración de IVA 2000-1

8) Resolución 10 del 01/02/2012 por la que la DIAN rechazó la solitud de devolución de la declaración de IVA 2000-2

9) Resolución 11 del 01/02/2012 por la que la DIAN rechazó la solitud de devolución de la declaración de IVA 2000-3.

10) Resolución 12 del 01/02/2012 por la que la DIAN rechazó la solitud de devolución de la declaración de IVA 2000-4.

11) Resolución 13 del 01/02/2012 por la que la DIAN rechazó la solitud de devolución de la declaración de IVA 2000-5.

12) Resolución 14 del 01/02/2012 por la que la DIAN rechazó la solitud de devolución de la declaración de IVA 2000-6.

13) La nulidad de las resoluciones que resolvieron los recursos de reconsideración.

Revisados los antecedentes administrativos allegados al proceso, la Sala encuentra que las actas de terminación por mutuo acuerdo suscrita entre la DIAN y Giros & Finanzas S.A., corresponden a los siguientes periodos:

1) Primer bimestre IVA 1999, cuaderno 710, folios 16 y 17

2) Segundo bimestre IVA 1999, cuaderno 732, folios 16 y 17

3) Tercer bimestre IVA 1999, cuaderno 730, folios 16 y 17

4) Cuarto bimestre IVA 1999, cuaderno 733, folio 16 y 17

5) Quinto bimestre IVA 1999, cuaderno 736, folio 16 y 17

6) Sexto bimestre IVA 1999, cuaderno 734, folio 16 y 17

7) Primer bimestre IVA 2000, cuaderno 738, folios 16 y 17

8) Segundo bimestre IVA 2000, cuaderno 739, folios 16 y 17

9) Tercer bimestre IVA 2000, cuaderno 737, folios 16 y 17

10) Cuarto bimestre IVA 2000, cuaderno 709, folios 16 y 17

11) Quinto bimestre IVA 2000, cuaderno 735, folios 16 y 17

12) Sexto IVA 2000, cuaderno 731, folios 16 y 17

Por consiguiente, existe identidad entre las pretensiones de la demanda y lo acordado en las actas de terminación por mutuo acuerdo. Como se dijo, estas actas prestan merito ejecutivo, hacen tránsito a cosa juzgada y extinguen las obligaciones que estaban en discusión, por tanto, habrá de confirmarse la decisión adoptada en audiencia por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

Por lo expuesto, la Sala,

RESUELVE:

1. Confirmase la decisión de la Sala Unitaria del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que en la audiencia inicial declaró probada de oficio la excepción de transacción.

2. Ejecutoriada la presente providencia, envíese el expediente al despacho de origen.

Notifíquese y cúmplase».

1 La demanda fue presentada el 8 de julio de 2013.

3 El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso.

4 Por auto del 3 de julio de 2014, la Sala Plena de esta corporación aclaró el tema y precisó que contra la providencia que decida las excepciones si es procedente el recurso de apelación. Magistrado ponente Enrique Gil Botero, expediente: 25000-23-36-000-2012-00395-01(49.299)

5 Hernando Morales Molina, Curso de derecho procesal civil, parte general, Editorial ABC,1985

6 Sentencia del 2 de diciembre de 2010, expediente 76001-23-31-000-2004-04684-01 (16907), MP Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez