Sentencia 2013-00718 de febrero 2 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Radicación: 150012333000201300718 01 (1218-2015)

Consejera Ponente:

Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez

Actor: María Consuelo del Pilar Barrera Rossi

Demandado: CAJANAL hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP

Trámite: Ley 1437 de 2011

Asunto: Prescripción de las mesadas pensionales

Bogotá, D.C., dos de febrero de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala para fallar

Antes de definir el problema jurídico, la Sala encuentra necesario y pertinente hacer claridad sobre el fondo del asunto que se someterá a consideración, para lo cual se hará la síntesis del caso objeto de estudio a continuación:

La demandante presentó solicitud de reconocimiento de la pensión gracia, resuelta a su favor con efectos fiscales a partir del 1º de octubre de 2006 por prescripción trienal.

Estando en desacuerdo con CAJANAL en cuanto a la fecha de la efectividad de la pensión, solicitó que se reliquidara la pensión con el fin de obtener el goce a partir del 19 de abril de 2003, pues a su juicio debieron tener en cuenta la primera petición para los efectos de la prescripción de las mesadas.

La Sala estima, que el fondo del asunto no se trata de una reliquidación pensional, aunque las partes hayan utilizado dicho término para determinar el derecho aludido, pues una vez estudiado el caso, se entiende que la pretensión de la accionante ha consistido en obtener el reconocimiento de la pensión gracia en una fecha anterior a la concedida.

Ahora bien, quedando claro lo anterior, procede la Sala a determinar el problema jurídico así:

Problema jurídico

¿Cómo debe computarse el término de la prescripción fijado por la ley para los derechos laborales cuando existen varias peticiones sobre el mismo?

Análisis de la prescripción de las mesadas pensionales

En el presente caso, se observa que la demandante radicó ante CAJANAL, dos peticiones para obtener el reconocimiento de la pensión gracia: la primera, el 19 de abril de 2006 acompañada de su respectivo certificado de factores salariales; y la segunda, el 1º de octubre de 2009 acompañada de otro certificado con valores superiores.

El tribunal de primera instancia coligió que la interrupción de la prescripción operó con la presentación de la primera petición de acuerdo con lo dispuesto en los decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, argumentando que la demora injustificada del ente previsional en dar respuesta a la misma, no le eximía de reconocer y pagar la prestación a partir del 15 de abril de 2003.

A contrario sensu, el ente previsional que en este caso es la apelante, reconoció la prestación teniendo en cuenta la segunda petición, pues con ésta se aportó el certificado de factores salariales que sirvió para liquidar de forma más beneficiosa la pensión, y aplicó la prescripción de las mesadas causadas desde el 30 de septiembre de 2006 hacia atrás, pues consideró que entre ambas peticiones transcurrieron más de 3 años. Estos argumentos son los mismos que presenta en la alzada.

En virtud de lo anterior, se esbozarán los aspectos legales y jurisprudenciales pertinentes para dilucidar la prescripción que se presenta en este debate.

El Decreto 3135 de 1968(11) dispuso en su artículo 41 lo siguiente:

“ART. 41.—Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este decreto prescribirán en tres años contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual”.

El Decreto 1848 de 1969(12) por su parte expresó al respecto:

“ART. 102.—Prescripción de acciones.

1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible.

2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual”.

De las normas reseñadas, la Sala concluye lo siguiente:

1. Las acciones que emanan de los derechos laborales y prestacionales, prescriben en 3 años contados a partir de la fecha en que se hicieron exigibles.

2. El simple reclamo escrito de la titular, interrumpe la prescripción por una sola vez y por un lapso igual.

Ahora bien, la jurisprudencia de la corporación ha expuesto al respecto varios pronunciamientos relacionados con la prescripción de las mesadas pensionales, dentro de los cuales se citarán los siguientes, que tratan de un caso similar al que se estudia:

La Subsección B de la Sección Segunda en sentencia de 27 de agosto de 2015(13) expuso:

“El Decreto 3135 de 26 de diciembre de 1968 por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales, en el artículo 41 sobre la prescripción de los derechos dispone:

{ART. 41.—Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual}.

La norma en comento señala que las acciones que surjan de los derechos de los trabajadores o empleados pueden prescribir si no se reclaman oportunamente esto es dentro de los 3 años siguientes a su exigibilidad. Y agrega la norma que el reclamo escrito del empleado o trabajador ante la respectiva autoridad competente interrumpe ese término por una sola vez y por el mismo tiempo.

El Decreto 1848 de 4 de noviembre de 1969, por el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968, en el artículo 102 dispone lo siguiente sobre la prescripción:

{ART. 102.—PRESCRIPCIÓN DE ACCIONES: 1. Las acciones que emanen de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible.

2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual.}

Las dos disposiciones consagran las condiciones que se deben cumplir para que los derechos que tienen origen en ellas prescriban si no se presenta reclamación por escrito ante la entidad o empresa obligada al reconocimiento. Como plazo perentorio se señaló 3 años que se contabilizan a partir de que la obligación es exigible”.

Por su parte la Subsección A en sentencia de 2 de julio 2015(14) dijo:

“El artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 establece la figura de la prescripción en un lapso de tres (3) años y regula que el simple reclamo del trabajador interrumpe la prescripción por un lapso igual. Es decir, es dable pregonar la prescripción de los derechos por un periodo máximo de seis (6) años.

Este fenómeno prescriptivo opera cuando concurran todas las circunstancias, entre ellas, que sea evidente la exigibilidad frente a la cual se observe inactividad injustificada del interesado o titular del derecho en lograr su cumplimiento, como se presenta en el caso del sub lite al encontrarse que entre la primera solicitud de reconocimiento de la pensión (mayo 14/2002) y la segunda petición que se presentó bajo los mismos argumentos (abr. 10/2008) transcurrieron más de 5 años.

La anterior situación significa que la primera petición del 14 de mayo de 2002 interrumpió la prescripción pero sólo por tres años más que se cumplieron el 14 de mayo de 2005 y en el sub lite se encuentra que la segunda petición de reconocimiento sólo se radicó hasta el 10 de abril de 2008”.

De lo anterior se concluye, que el término de prescripción empieza a correr a partir de la fecha en que el derecho se haya hecho exigible, y que la interrupción se presenta en un lapso igual contados desde presentación de la reclamación administrativa.

Es decir, que luego de presentada la petición de un derecho, el interesado cuenta con 3 años para demandar el reconocimiento del derecho, en caso de que la entidad requerida sea renuente a dar respuesta a la misma, so pena de activarse el fenómeno prescriptivo, y de esta manera evitar la pérdida del derecho a las prestaciones periódicas que se llegaren a ver afectadas por el transcurso del tiempo.

Caso concreto

Expuesto y estando claro el fenómeno de la prescripción, para resolver el caso en concreto, se recuerda:

1. La demandante afirmó haber cumplido los requisitos de ley para obtener el derecho a la pensión gracia el 26 de enero de 2002.

2. El 19 de abril de 2006, presentó solicitud de reconocimiento de la prestación aludida ante CAJANAL, anexando un certificado de factores salariales expedido el 9 de marzo del mismo año.

3. El 1º de octubre de 2009, elevó otra solicitud que le permitiera gozar de su derecho, adjuntando un nuevo certificado de factores salariales de 23 de septiembre del mismo año.

4. CAJANAL a través de la Resolución PAP 011274 de 30 de agosto de 2010(15), resolvió ambas solicitudes que versaban sobre el mismo derecho, reconociendo la pensión gracia a partir del 26 de enero de 2002, pero con efectos fiscales desde el 1º de octubre de 2006, pues tuvo en cuenta para tal fin, el certificado de factores salariales el aportado con la segunda petición, que resultó más beneficioso para la accionante.

En consecuencia, en cuanto a la prescripción, tuvo como fecha de interrupción el 1º de octubre de 2006, pues le dio validez a la petición presentada en la misma fecha del 2009.

La situación particular presentada, evidencia que entre ambas solicitudes transcurrieron más de 3 años, razón por la cual, es importante continuar con el análisis del caso más a fondo, por lo que se traerán a colación las siguientes normas, que a juicio de ésta Sala, debieron ser tenidas en cuenta por la interesada para evitar las consecuencias que hoy se debaten:

El artículo 40 del Código Contencioso Administrativo(16), vigente para la época de los hechos, precisó la figura del silencio administrativo negativo con el fin de evitar que los administrados se vieran imposibilitados para continuar ejerciendo sus derechos ante la jurisdicción contenciosa, dada la negligencia de la administración en dar respuesta a una petición.

Dice la norma:

“ART. 40.—Modificado por el artículo 1º, Decreto Nacional 2304 de 1989. Silencio negativo. Transcurrido un plazo de tres meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que ésta es negativa.

La ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades ni las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos de la vía gubernativa con fundamento en él, contra el acto presunto”.

Por su parte el artículo 135 dispuso:

ART. 135.—Modificado por el artículo 22, Decreto Nacional 2304 de 1989.

La demanda para que se declare la nulidad de un acto particular, que ponga término a un proceso administrativo, y se restablezca el derecho del actor, debe agotar previamente la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio negativo.

El silencio negativo, en relación con la primera petición también agota la vía gubernativa. 

Sin embargo, si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, los interesados podrán demandar directamente los correspondientes actos” (resalta la Sala).

Así las cosas, se tiene que una vez transcurridos 3 meses a partir de la presentación de la primera petición(17) sin que se haya obtenido respuesta por el ente previsional, se presume el silencio de la administración y se entiende agotada la vía gubernativa(18) ante la configuración del silencio administrativo negativo.

En consecuencia, la accionante podía acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa a partir del 21 de julio de 2006, para ejercer la acción judicial pertinente con miras a obtener el derecho pretendido.

La doctrina colombiana ha desarrollado el silencio de la administración, desde la perspectiva de una connotación garante para el administrado, que en palabras del doctor Enrique Gil Botero ha expresado lo siguiente(19):

“La voluntad administrativa no siempre es expresa, en algunas oportunidades el legislador debe sustituir el pronunciamiento de la autoridad fijando mediante norma el contenido de la decisión, bien sea este positivo o negativo al interés perseguido por el ciudadano cuando inicia un procedimiento administrativo”.

Por su parte, el doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa, en su publicación: “Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I, 9ª ed. París 1984, número 6”, definió el silencio de la administración como una sanción que le impone la ley ante la renuencia a responder las peticiones formuladas por los administrados.

Dijo el tratadista:

“Sanción que el ordenamiento jurídico impone a la administración en mora de ofrecer una respuesta a una solicitud que le ha sido formulada. La institución que se estudia tiene entonces un escenario concreto en el que se desarrolla: las actuaciones administrativas que se inician en virtud del ejercicio del derecho de petición en interés particular, por lo que es fácil deducir que los efectos del pronunciamiento que presume la ley son igualmente de alcance individual y subjetivo”.

Encuentra la Sala, que el silencio administrativo es una figura garantista que busca que la administración pública resuelva las peticiones que en interés particular formulen los ciudadanos dentro de los términos previstos en la ley, en orden a garantizar el derecho constitucional fundamental de petición consagrado en el artículo 23 de nuestra Carta Magna, y en caso de que se deje vencer dicho plazo sin la notificación de una decisión expresa, darle al peticionario la oportunidad de acudir ante el juez si el silencio de la administración tiene efectos negativos, o de obtener lo solicitado, si ese silencio tiene efectos positivos.

Expuestos los fundamentos jurídicos y fácticos del caso objeto de estudio, se concluye que:

1. La reclamación del derecho debió presentarse una vez cumplidos los requisitos de ley, que como se denota en el proceso, se configuró el 26 de enero de 2002, fecha a partir de la cual empezó a correr el término de la prescripción de la prestación.

2. Sólo hasta el 19 de abril de 2006, la demandante presentó escrito de solicitud de reconocimiento de la pensión, sin obtener respuesta del ente previsional, y agotada la vía gubernativa tampoco instauró la demanda ante ésta jurisdicción, dejando transcurrir el tiempo con los efectos y consecuencias que produce la prescripción.

3. El 1º de octubre de 2009, la accionante radicó nueva solicitud de reconocimiento y pago de la prestación, que CAJANAL reconoció mediante la Resolución PAP 01274 de 30 de agosto de 2010 a partir del 26 de enero de 2002 con efectos fiscales desde el 1º de octubre de 2006.

4. En cuanto a la prescripción, ésta se interrumpió con la presentación de la segunda petición, es decir, la del 1º de octubre de 2009, y por lo tanto, surte sus efectos sobre las mesadas correspondientes a los períodos desde el 30 de septiembre de 2006 hacia atrás.

5. La pensión gracia se mantiene en las condiciones en que fue reconocida en la Resolución PAP 01274 de 30 de agosto de 2010, por lo tanto, no prosperan las pretensiones de la demanda, las cuales estaban centradas en obtener el reconocimiento y pago de las diferencias causadas entre los años 2003 y 2006, dada la aplicación de la prescripción por el ente previsional, la cual se confirma en esta providencia.

Expuesto todo lo anterior, la Sala considera que le asiste razón a la apelante, y en consecuencia, se revocará la sentencia de primera instancia y se negarán las pretensiones de la demanda, dejando claro que la prestación se mantiene en favor de la demandante en las condiciones reconocidas.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVOCAR la sentencia de 11 de agosto de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

2. NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

3. Por intermedio de la secretaría de la Sección Segunda, devuélvase el expediente al tribunal de origen, y déjense las constancias respectivas.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»

11 “Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado, y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales”.

12 “Por el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968”.

13 M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicado 0432-2014.

14 M.P. Luis Rafael Vergara Quintero, radicado 2621-2014.

15 Visible a folios 3 a 5.

16 Decreto 1 de 1984.

17 El día 19 de abril de 2006.

18 Establecida en el Código Contencioso Administrativo vigente para la época de los hechos, como el requisito previo para acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa, para demandar la nulidad de los actos administrativos controvertidos.

19 En el XII Congreso Nacional y III Internacional de Servicios Públicos Domiciliarios, celebrado en Cartagena. Año 2010, cuya ponencia trató sobre «Regulación ¿Hacia una nueva función administrativa?»