Sentencia 2013-00813/3687-2014 de mayo 31 de 2016

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “B”

Rad.: 05001233300020130081301

Nº Interno: 3687-2014

Actor: Diana Marcela Londoño Agudelo

Demandado: Instituto Tecnológico Metropolitano

Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho

Trámite: Ley 1437 de 2011

Asunto: Contrato realidad. No se demostró la relación laboral alegada como quiera que lo probado obedece al cumplimiento de las obligaciones contractuales pactadas entre las partes.

Decisión: Confirma fallo que niega pretensiones

Consejera Ponente:

Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez

Bogotá, D.C., treinta y uno de mayo de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala

Atendiendo a las inconformidades expuestas por la parte demandante y el material probatorio obrante en el expediente, la Sala decidirá la alzada fijando para ello el siguiente:

6. Problema Jurídico.

Corresponde a la Sala determinar, si la actividad desarrollada por la señora Diana Marcela Londoño Agudelo en virtud de los contratos de prestación de servicios suscritos con el Instituto Tecnológico Metropolitano en calidad de dinamizadora de planeación local y presupuesto participativo en ejecución de convenios Interadministrativos proyecto de acompañamiento social, económico y urbanístico de la intervención de las 5 gerencias territoriales celebrado entre el municipio de Medellín-Secretaría de Desarrollo Social y el Instituto Tecnológico Metropolitano, se hizo bajo la continuada y dependiente subordinación de dicho ente académico, o si por el contrario, las obligaciones contractuales contraídas por la actora se ejecutaron bajo la coordinación y supervisión propia que se genera en este tipo de contratos estatales.

En aras de resolver el problema jurídico planteado, se abordará en primer lugar la distinción conceptual entre subordinación laboral y coordinación o supervisión contractual. En segundo orden, se procederá al análisis y estudio de las pruebas recaudadas a fin de establecer si en el caso de la accionante, la labor ejecutada fue desarrollada bajo el elemento subordinación, lo que implicaría la probanza de una verdadera relación laboral con el Instituto Tecnológico Metropolitano o si por el contrario, lo evidenciado es en efecto, el desarrollo de las obligaciones contractuales pactadas bajo la supervisión y coordinación del contratista.

i. De la subordinación laboral como elemento esencial en la relación laboral y la coordinación o supervisión en las relaciones contractual estatales.

El tema del contrato realidad ha generado importantes debates judiciales. Uno de ellos se dio con ocasión del examen de exequibilidad que realizó la Corte Constitucional al numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que establece la posibilidad de celebrar contratos de prestación de servicios con las entidades del sector público. Después de realizar precisiones constitucionales en materia de contratación estatal, de definir las características del contrato de prestación de servicios y de establecer las diferencias con el contrato de trabajo, la Corte estableció que el ejercicio de tal potestad es ajustado a la Carta Política, siempre y cuando la administración no la utilice para ocultar la existencia de una verdadera relación laboral personal subordinada y dependiente(2).

Esta corporación en fallos como el de 23 de junio de 2005, proferido dentro del expediente 0245, C.P. Jesús María Lemos Bustamante, ha reiterado la necesidad de que se acrediten fehacientemente los tres elementos propios de una relación de trabajo, como son la prestación personal del servicio, la remuneración y en especial, la subordinación y dependencia del trabajador respecto del empleador.

Así las cosas, se concluye que para acreditar la existencia de una relación laboral, es necesario probar los tres elementos referidos, pero especialmente, que el supuesto contratista desempeñó una función en las mismas condiciones de subordinación y dependencia que sujetarían a cualquier otro servidor público, constatando de ésta manera, que las actividades realizadas no son de aquellas indispensables en virtud de la necesaria relación de coordinación entre las partes contractuales.

La Carta Política de 1991 otorgó especial protección al trabajo y le reconoció su existencia como valor(3) y como derecho(4) cuya protección la confió directamente al Estado. En ese orden consagró los derechos mínimos y las garantías de los trabajadores(5) y dispuso que el legislador debe asegurar que tales derechos y garantías no sean disminuidos ni afectados.

Precisamente uno de los elementos esenciales para la existencia del contrato de trabajo es la subordinación, la cual —según el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo— faculta al empleador para exigirle al trabajador el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto a modo, tiempo y cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos internos, sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos del trabajador.

Respecto a la subordinación, se ha entendido como la aptitud que tiene el empleador para impartirle órdenes al trabajador y exigirle su cumplimiento, para dirigir su actividad laboral e imponerle los reglamentos internos de trabajo a los cuales debe someterse, todo dirigido a lograr el objetivo misional trazado.

Sobre el concepto de subordinación la Corte Constitucional ha manifestado lo siguiente:

“La subordinación del trabajador al empleador como elemento distintivo y definidor del contrato de trabajo ha sido entendida, según la concepción más aceptable por la doctrina y la jurisprudencia, como un poder jurídico permanente de que es titular el empleador para dirigir la actividad laboral del trabajador, a través de la expedición de órdenes e instrucciones y la imposición de reglamentos, en lo relativo a la manera como éste debe realizar las funciones y cumplir con las obligaciones que le son propias, con miras al cumplimiento de los objetivos de la empresa, los cuales son generalmente económicos(6).

Ahora bien, una de las expresiones de esa subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador es el poder de dirección que conlleva a la facultad de impartir órdenes, de establecer las directrices que han de guiar la actividad laboral y por supuesto, la de imponer un reglamento interno que contenga las normas no sólo de comportamiento dentro de ella sino las disposiciones reguladoras de la actuación de ambas partes de la relación laboral.

De otra parte, en cuanto a la dirección y coordinación de los contratos de prestación de servicio como modalidad contractual estatal, el artículo 14 de la Ley 80 de 1993(7), establece que la dirección general y la obligación de ejercer control y vigilancia de la ejecución del contrato recaerán en las entidades estatales(8).

Atendiendo lo dispuesto en la norma precitada, esta sección ha sostenido que entre contratante y contratista puede existir una relación de coordinación en sus actividades, de manera que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento de un horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados, pero ello no significa necesariamente la configuración de un elemento de subordinación.

En desarrollo del anterior postulado, la Sección Segunda ha dicho:

“...

Aunque a primera vista se puede pensar que el cumplimiento de un horario es de suyo elemento configurativo de la subordinación transformando una relación que ab initio se consideró como contractual en laboral, lo cierto es que en determinados casos el cumplimiento de un horario es sencillamente la manifestación de una concertación contractual entre las partes, administración y particular, para desarrollar el objeto del contrato en forma coordinada con los usos y condiciones generalmente aceptadas y necesarias para llevar a cabo el cumplimiento de la labor.

...

El sub lite se encuadra dentro de tal circunstancia, pues entre el libelista y la entidad accionada hubo una relación de coordinación, que no permite configurar la existencia de una subordinación, y por tanto, no hay lugar a deducir que en realidad se hubiera encubierto una relación laboral, aun cuando los otros dos (2) elementos, prestación personal del servicio y remuneración si se hallan suficientemente probados en el expediente…(9)

Así las cosas, la subordinación es determinante para diferenciar el contrato laboral del contrato de prestación de servicios, puesto que es la mencionada característica la que fija la independencia del contratista de la administración pública y que no genera el derecho a las prestaciones sociales, motivo por el cual, a continuación la Sala analizará el material probatorio arrimado al expediente a fin de establecer, si las labores desempeñadas por la actora se realizaron bajo la continua y dependiente subordinación del Instituto Tecnológico Metropolitano o si por el contrario, lo que se existió entre la actora y el señalado ente académico, fue la ejecución de las obligaciones contractuales a cargo de la demandante, las cuales se desarrollaron en coordinación con el ente contratante.

ii. Análisis y estudio de las pruebas recaudadas.

Del alcance obligacional de los contratos de prestación de servicio suscritos entre la señora Diana Marcela Londoño Agudelo y el Instituto Tecnológico Metropolitano.

Objeto de los contratos de prestación de servicios P-2901 de 2010, P-4252 de 2010Obligaciones específicas de la contratista
Prestación de servicios profesionales para realizar la dinamización del proceso de planeación local y presupuesto participativo, en ejecución del convenio interadministrativo 4600022486 de 2009, proyecto acompañamiento social, económico y urbanístico de la intervención de las 5 gerencias territoriales y presupuesto participativo celebrado entre el municipio de Medellín-Secretaría de Desarrollo Social y el ITM. 1. Fortalecer los espacios de participación en el marco del proceso de planeación local y presupuesto participativo, tales como: asambleas barriales y veredales, consejos comunales y corregimientos, comisiones temáticas, mesas directivas y equipos de gestión durante la vigencia 2010.
2. Dinamizar el proceso de planeación del desarrollo local en las diferentes comunas y corregimientos, posibilitando su posicionamiento en la comunidad y potenciando la capacidad de incidencia en las decisiones sobre los recursos de presupuesto participativo durante la vigencia 2010.
3. Afianzar de manera permanente las relaciones con los diferentes actores participantes del proceso de planeación local y presupuesto participativo, JAL, JAC delegados de asambleas barriales y veredales, delegados de organizaciones sociales y comunitarias, veedurías y otros, generando confianza y corresponsabilidad con la administración municipal, a través de alternativas pedagógicas, de información y comunicación.
4. Apoyar las diferentes actividades relacionadas con el proceso de planeación local y presupuesto participativo tales como: seguimiento a la ejecución de iniciativas, sistematización de procesos, correspondencia y derecho de petición, atención a la comunidad, logísticas y comunicativas entre otras, durante la vigencia 2010.
5. Acompañar una línea estratégica de la dirección técnica de PL y PP para el fortalecimiento del trabajo y ampliando los conceptos, dinámicas y procesos de mejoramiento continuo durante esta vigencia.
6. Entregar a discreción de la Secretaría de Desarrollo Social o de la dirección técnica de Planeación local y presupuesto participativo un informe mensual sobre la entrega de productos ofrecidos por el contratista, de tal forma, que la ejecución del objeto contractual y la entrega de productos sea medible y cuantificable en cuento a oportunidad, calidad y cantidad.

Objeto del contrato de prestación de servicios P-760-2011Obligaciones específicas de la contratista
Prestación de servicio como dinamizador del proceso de planeación local y presupuesto participativo, en ejecución del convenio interadministrativo 4600030251 de 2011, proyecto acompañamiento técnico y administrativo para la planeación, gestión, implementación y seguimiento de los programas y proyectos de la dirección técnica de planeación local y presupuesto participativo, desde una visión interdisciplinaria, interinstitucional y de coordinación intersectorial celebrado entre el municipio de Medellín-Secretaría de Desarrollo Social y el ITM1. Implementar de manera conjunta con el equipo zonal, un plan de trabajo para vigencia 2011 de la zona atender, que dé cuenta de los diferentes momentos del proceso con sus respectivos productos, responsables, fechas y fuentes de verificación, de conformidad con las orientaciones de la dirección técnica de PL y PP Secretaría de Desarrollo Social.
2. Presentar cronograma periódico a la dirección técnica de PL y PP Secretaría de Desarrollo Social para el desarrollo de las tareas consignadas en el plan de trabajo y las demás asignadas en las diferentes etapas del proceso.
3. Propiciar la articulación entre todo el equipo de la dirección técnica, mediante el flujo oportuno y confiable de información, identificación de aspectos a resaltar y a mejorar, propendiendo por la eficiencia y eficacia del proceso.
4. Participar en las reuniones con las instancias internas y externas que le sean solicitadas con el fin de promover la acción sinérgica de los equipos humanos con respecto a las líneas temáticas expresadas en los planes de desarrollo locales y sectoriales, en concordancia con el plan de desarrollo de la ciudad 2008-2011 “Medellín es solidaria y competitiva”.
5. Realizar análisis y construir documentos e informes del proceso de presupuesto participativo del año 2011, en cuento a su avance o retroceso y formular las recomendaciones necesarias para su adecuado funcionamiento, de conformidad con las orientaciones de la dirección técnica de PL y PP Secretaría de Desarrollo Social.
6. Prestar la asesoría y el acompañamiento que se requiera por la comunidad en asuntos referentes al programa de planeación local y presupuesto participativo, de conformidad con las orientaciones dadas por la dirección de PL y PP Secretaría de Desarrollo Social.
7. Implementar acciones de articulación temática entre presupuesto participativo y actores, acciones, proyectos, programas y estrategias que en la ciudad se realicen para fortalecer la participación ciudadana, la construcción de ciudadanía y la cultura política, en cada comuna y corregimiento, de conformidad con el plan de trabajo del área de gestión participativa de la dirección técnica de PL y PP Secretaría de Desarrollo Social.
8. Afianzar de manera permanente las relaciones con los diferentes actores participantes del proceso de planeación local y presupuesto participativo, JAL, JAC delegados de asambleas barriales y veredales, delegados de organizaciones sociales y comunitarias, veedurías y otros, generando confianza y corresponsabilidad con la administración municipal, a través de alternativas pedagógicas, de información y comunicación.

Como puede observarse de los contratos antes relacionados, el objeto contractual en uno y otro es idéntico. Sin embargo, las obligaciones contractuales específicamente pactadas en uno difieren del otro en algunos aspectos. Aunado a ello, advierte la Sala que un porcentaje de las obligaciones a cargo de la contratista debían ejecutarse de conformidad con las orientaciones dadas por la dirección de PL y PP Secretaría de Desarrollo Social, sin que ello de ninguna manera implicara que la actividad la desarrollara la actora bajo subordinación, sino que, la función debía llevarse a cabo de una manera coordinada con la Secretaría de Desarrollo Social como quiera que tales compromisos contractuales debían atender el plan de desarrollo de la ciudad de Medellín 2008-2011 “Medellín es solidaria y competitiva”.

Aunado a lo anterior, se tiene que los contratos de prestación de servicios que celebró la accionante con el Instituto Tecnológico Metropolitano derivan de los convenios interadministrativos No 4600022486 de 2009 y 4600030251 de 2011, que suscribió el ente universitario con el municipio de Medellín-Secretaría de Desarrollo Social para adelantar el “proyecto de acompañamiento social, económico y urbanístico de la intervención de las 5 gerencias territoriales y presupuesto participativo celebrado entre el municipio de Medellín-Secretaría de Desarrollo Social y el ITM”, todo ello desde una visión interdisciplinaria, interinstitucional y de coordinación intersectorial, tal como quedó indicado en el objeto contractual antes transcrito.

Siendo así las cosas, no observa la Sala que en el objeto contractual pactado en los contratos de prestación de servicios ejecutados por la demandante se haya contemplado la realización de actividades relacionadas con el objeto misional(10) del Instituto Tecnológico Metropolitano, toda vez que, como institución educativa ofrece el servicio de educación superior para la formación integral del talento humano con excelencia en la investigación, la innovación, el desarrollo, la docencia, la extensión y la administración, sin que las obligaciones a cargo de la contratista se enmarquen en el proceso de formación competencial que tiene a su cargo el alma mater.

No obstante lo anterior, alega la parte recurrente que con las declaraciones rendidas por las señoras Claudia Liliana Zuluaga Jaraba y Claudia Liliana Suárez Higuita, se demuestra que la demandante cumplía un horario diario, que tenía unos jefes de quienes recibía permanentemente órdenes y a los cuales, debía rendir informes. Además, aduce que para el desempeño de sus labores, le fue suministrado un computador y elementos de oficina como un radio y uniforme.

En efecto, reposan en el proceso las declaraciones rendidas por las declarantes Claudia Liliana Zuluaga Jaraba y Claudia Liliana Suárez Higuita, personas que por su condición de ser igualmente contratistas del Instituto Tecnológico Metropolitano, fueron citadas para que manifestaran las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se llevó a cabo la ejecución del contrato de prestación de servicios celebrado por la actora y quienes sostuvieron lo siguiente respecto del elemento subordinación:

Declaración de Claudia Liliana Zuluaga Jaraba

“… Sírvase decir al despacho si tiene conocimiento que en la planta de personal del Instituto Tecnológico Metropolitano habían otras personas que realizaran ese proceso de dinamizadores del proceso de planeación local y presupuesto participativo. CONTESTÓ: El equipo que nos tenían contratado el ITM éramos… Sírvase decir, para precisar una pregunta que se le hizo anteriormente, si en la planta de personal del Instituto Tecnológico Metropolitano había funcionarios, empleados públicos o trabajadores oficiales, si lo sabe usted, que realizaran esta misma labor. CONSTESTO: no, no, no… Díganos exactamente que le correspondía hacer a Diana Marcela Londoño. CONTESTÓ: Pues las funciones de ella era la coordinación en el territorio del presupuesto participativo, era la conformación de las asambleas, el acompañamiento a los consejos comunales, a las 9 u 11 comisiones temáticas, la entrega de las iniciativas priorizadas por la comunidad, y todo el tema de acompañamiento político y administrativo para la gestión de ese recurso. Usted sabe si Diana Marcela Londoño tenía jefe o jefes. CONSTESTO: Claro en el equipo de trabajo estábamos los dinamizadores, habían coordinadores zonales, habían coordinadores del proyecto… y habían coordinadores que eran funcionarios públicos de la alcaldía que hacían parte de la secretaria y si teníamos un jefe que era inicialmente Adriana Zafra y después Adolfo Martínez que eran los directores técnicos del programa, con ese cargo apareciendo y desde ahí se coordinaban planes de trabajo, fechas, capacitaciones y entregas de las tareas en cada uno de los territorios… Adriana Zafra y Adolfo Martínez le daban órdenes a la demandante. CONTESTÓ: Claro que sí. Que órdenes o instrucciones se dio cuenta usted que le habían impartido a la demandante. CONTESTÓ: Pues, nosotros teníamos reuniones semanales de planeación del trabajo, teníamos reuniones con todo el equipo técnico de la alcaldía que eran los coordinadores de cada secretaria en los temas de presupuesto participativo que era lo que se llamaba el equipo técnico de presupuesto, desde ahí, ella era la que coordinaba esas reuniones y de allí se impartían todas las instrucciones de trabajo porque nosotros dinamizábamos en los territorios todo el presupuesto, entonces veníamos desde cultura, planeación, obra pública, medio ambiente, ella coordinaba y de ahí recibíamos todas las órdenes. Usted sabe si a la demandante Diana Marcela Londoño le pedían informes sobre su gestión. CONTESTÓ: Claro, nosotras entregábamos informes mensuales que eran los requisitos para el pago del ITM… En las actividades diarias que ejecutaba la demandante, ella utilizaba que indumentaria. CONTESTÓ: Pues nosotros teníamos chalecos de la alcaldía y carné, pues asumíamos como funcionarios públicos, éramos quienes convocábamos las actividades con la comunidad y llegábamos con la identificación, también teníamos gorras, avantel, pendones institucionales. Esos radios de comunicación quien los suministraba. CONTESTÓ: La alcaldía, la secretaria…”

Declaración de Claudia Liliana Suárez Higuita

“… Sírvase decir el despacho si la labor que ustedes realizaban se (sic) realizaba permanentemente dentro de una oficina y en caso afirmativo en cual o si se realizaba por fuera recorriendo algún sector de la ciudad. CONTESTÓ: Nosotras la mayor parte del tiempo la pasábamos en la Secretaría de Desarrollo Social por varios motivos, primero porque nuestra labor tenía mucho que ver con comunidad y ese era el punto de atención a líderes y para atender quejas y reclamos, teníamos toda la información en el equipo de la oficina, en algunos momentos teníamos que ir a campo con los chalecos y toda la reglamentación de seguridad que se pide para algunas comunidades… Usted en esta declaración ha hablado del jefe o sus jefes, a quienes se refieren usted cuando se refiere de sus jefes y por qué los denomina así. CONTESTÓ: Yo identifico como un jerarquía de jefes. Uno el coordinador de zona que era como el responsable que todas las actividades planeado se llevaran a cabo y haciendo el acompañamiento u y la supervisión como el cumplimento de las actividades y había otra persona que era a como el coordinador del programa que era como el jefe de mayor jerarquía y otros jefes más que era el secretario y el director técnico… Díganos el nombre de las personas que actuaron como jefes de la demandante: Bueno de su equipo zonal estuvo con Fernando Cardona que fue coordinador de zona, estuvo también Johana Ramírez que fue coordinadora de zona y como eje de más rango, Adriana Zafra y Adolfo Martínez. Adriana Zafra y Adolfo Martínez estaban vinculados porque entidad. CONTESTÓ: También por el ITM. Que órdenes, instrucciones o parámetros estas personas vio usted que le impartieron a la demandante. CONTESTÓ: Pues órdenes, no solo a la demandante sino a todo el equipo de trabajo, como cumplir unas fechas estipuladas para unos trabajos, ejemplo, a más tardar el 8 de mayo, todas las asambleas barriales deben estar realizadas y haga lo que tenga que hacer, pero ese día son las asambleas barriales deben estar. O por ejemplo, hay una reunión y es imparajitable contra con todo el equipo profesional, o hay un evento zonal en donde va estar el jefe mayor, el alcalde y debemos estar… Con que periodicidad era citada la demandante a reuniones. CONTESTÓ. Hacíamos una reunión semanal donde presentábamos avances de lo que se presentaba en el campo y también de que dificultad se presentaba en el trabajo y aprovechábamos y hacíamos planeación. Díganos quien convocaba a citaba esa reuniones. CONTESTÓ: La directora o coordinadores de zona… Que instrumentos o utensilios utilizaba la demandante y quien se los suministraba. CONTESTÓ: Nosotras teníamos como un espacio, una oficina y teníamos un computador, un closet donde guardábamos libros, actas, carpetas… Ese vestido mencionado por usted que consiste en un chaleco y gorra también, era suministrado por el ITM o el municipio de Medellín. CONTESTÓ. No te sabría decir, de donde venía, no se esa información…”

Al respecto, observa la Sala que sobre las presuntas órdenes recibidas por la actora, las deponentes manifestaron en primer lugar, que la señora Diana Marcela Londoño desarrollaba o ejercía funciones de “Coordinación en el territorio del presupuesto participativo, era la conformación de las asambleas, el acompañamiento a los consejos comunales, a las 9 u 11 comisiones temáticas, la entrega de las iniciativas priorizadas por la comunidad, y todo el tema de acompañamiento político y administrativo para la gestión de ese recurso”, siendo ello un aspecto relevante para el caso en debate, toda vez que, en el contrato quedó claramente pactado que las obligaciones a que se comprometía la accionante se ejecutarían de conformidad con las orientaciones de la dirección técnica de PL y PP Secretaría de Desarrollo Social, ello atendiendo a que los tres (3) contratos de prestación de servicios suscritos con el Instituto Tecnológico Metropolitano se dieron en el marco de la ejecución de los convenios interadministrativos 460002246 de 2009 y 4600030251 de 2011 que celebraron el municipio de Medellín-Secretarías de Desarrollo Social y el ITM, lo que ameritaba que existiese un trabajo coordinado entre la contratista y la Secretaría de Desarrollo Social del municipio de Medellín.

Entonces, las instrucciones que recibía la demandante obedecían a las obligaciones contractuales pactadas, como quiera que el objeto del contrato implicaba un acercamiento con la comunidad, siendo que el mismo no podía llevarse a cabo de cualquier manera, ni en cualquier tiempo, sino que la labor ejecutada por la actora debía tener en cuenta los compromisos contractuales del plan de desarrollo de la ciudad de Medellín 2008-2011 “Medellín es solidaria y competitiva”.

Para que la demandante pudiese cumplir con el objeto contratado, se requería ineludiblemente del acercamiento que la misma tuviese con la comunidad, razón por la cual, el horario y el sitio dispuesto para la realización de las actividades contractuales deviene de la necesidad de generar atención a la población, pero sin que ello implique actos de subordinación, entre otras, porque la sede donde adelantaba sus actividades la demandante no son de propiedad del contratante, ni tampoco fue probado que así lo haya dispuesto el Instituto Tecnológico Metropolitano.

Respecto de los informes periódicos que debía presentar la accionante, se tiene que si bien es cierto que las declarantes sostuvieron que la actora radicaba mensualmente informes acerca de la labor ejecutada, lo cierto es que al proceso no se aportó una sola prueba que permita verificar lo expuesto por las testigos, de tal suerte que, la presentación de tales informes al ser una acción de naturaleza documentada, era necesario que al plenario se allegara evidencia de la misma a fin de contrastar lo dicho por las manifestantes frente a lo recaudado y de esa manera, obtener certeza sobre tal hecho.

De igual manera, si aceptáramos en gracia de discusión la presentación de tales informes a cargo de la accionante, se tiene que, los mismos obedecen a obligaciones contractuales necesarias para el reconocimiento y pago de los honorarios pactados. En otras palabras, dichos informes constituyen ese acto por medio del cual, la contratista relaciona las actividades ejecutadas, acompañada de las evidencias necesarias para acreditar el cumplimiento de la obligación contractual que sustenta o soporta el pago de los honorarios.

Lo anterior apunta a la verificación o constatación que debía hacer la entidad contratante sobre la labor contratada, el seguimiento y control que debía llevar el Instituto Tecnológico Metropolitano acerca de la debida ejecución del contrato y del cumplimiento oportuno de las obligaciones contractuales contraídas por la demandante.

De otra parte, en lo concerniente a la entrega de bienes e insumos de trabajo, no existe claridad frente a quien realizó la entrega de los mismos a la contratista, como quiera que las declarantes manifestaron no tener esa información o no saber realmente quien suministraba los implementos tales como chalecos, gorras, computador entre otros. Lo aseverado es que la contratista señora Diana Marcela Londoño Agudelo contaba con una oficina ubicada en la Secretaría de Desarrollo Social, pero ello debido a que la labor contratada en gran manera se realizaba con la comunidad, por lo que la Sala infiere que dicho lugar constituía para la Secretaría de Desarrollo Social el mejor punto de ubicación que le permitiera a la comunidad identificar con mayor facilidad a donde debía comparecer para radicar las quejas, peticiones y demás asuntos relacionados con la actividad que coordinaba la actora, valga decir, la conformación de las asambleas, el acompañamiento a los consejos comunales, a las comisiones temáticas, la entrega de las iniciativas priorizadas por la comunidad, y todo el tema de acompañamiento político y administrativo para la gestión de ese recurso.

No puede perderse de vista que el Instituto Tecnológico Metropolitano contrató los servicios de la señora Diana Marcela Londoño Agudelo mediante contratos de prestación de servicios como dinamizadora del proceso de planeación local y presupuesto participativo en el municipio de Medellín, atendiendo a los conocimientos específicos de la actora para el desarrollo de una función que es ajena a la naturaleza y objeto misional de la entidad contratante.

En los anteriores términos, considera la Sala que los elementos probatorios recaudados no permiten tener por demostrado la relación laboral deprecada por la demandante, dado que la prestación del servicio que llevó a cabo la misma de manera personal y el pago de los honorarios recibidos se causaron en razón al cumplimiento de las obligaciones contractuales suscritas con el contratante.

Aunado a ello, estima la Sala que el asunto bajo estudio no se encuadra dentro de los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la Sentencia C-614 de 2009(11), que define el concepto de función permanente, que sumado a la prestación de servicios personales, subordinación y salario, resulta determinante para delimitar el campo de la relación laboral y el de la prestación de servicios.

En el caso concreto, el carácter temporal de la labor contratada no fue desvirtuada, no siendo posible que se probare el criterio funcional de que trata la sentencia citada en precedencia para la existencia o configuración de los elementos típicos de la relación laboral, por cuanto que, la función de dinamizadora de los procesos de planeación local y presupuesto participativo en el municipio de Medellín contratada por el ITM no se enmarca dentro de las actividades que debía adelantar la entidad pública como propia u ordinaria, ni existe personal del pluricitado ente académico que tuviese asignada dicha competencia, tal como fue manifestado por las declarantes, ni tampoco se demostró documentalmente, que conforme al manual de funciones del prenotado instituto existiese personal a cargo de la comentada labor o funciones.

Así mismo, no se acreditó el criterio temporal o de habitualidad, pues, los contratos de prestación de servicios que suscribió la demandante surgieron para la ejecución de los convenios interadministrativos suscritos entre el Instituto Tecnológico Metropolitano, lo cuales, tuvieron temporalidades limitadas. Es así como el contrato de prestación de servicio P-2901 de enero 28 de 2010, tuvo una duración de ciento ochenta días. De igual manera, el contrato de prestación de servicios P4252 del 30 de julio de 2010 tuvo una duración de ciento cuarenta y tres días y finalmente, el contrato P-760 de enero 24 de 2011 tuvo una duración de once meses y unos días, teniendo como característica éste último, que las actividades contractuales pactadas no eran idénticas a las contenidas en los contratos anteriores.

En ese mismo hilo de pensamiento, no se demostró el criterio de excepcionalidad y continuidad, en tanto las actividades contratadas por prestación de servicios eran ajenas y novedosas para el ente contratante, no relacionadas con su componente misional, puesto que las mismas surgieron en virtud de los convenios interadministrativos que fueron suscritos entre la institución académica y el municipio de Medellín, de tal suerte que, agotado o ejecutado el convenio, no se requería de la continuación de la actividad contratada.

Por último, aduce la demandante que no es cierto que el Instituto Tecnológica Metropolitano no haya conocido de su estado embarazo, para lo cual, se remite a lo manifestado por las declarantes y lo certificado por PES Sura en fecha 18 de abril de 2013.

La mujer durante el embarazo y la lactancia tiene una especial protección estatal, sin distinción y un deber prestacional también a cargo del Estado. Es decir, se trata de una protección no sólo de aquellas mujeres que se encuentran en el marco de una relación laboral sino, en general, de todas las mujeres.

Así mismo, el espectro de protección a la mujer embarazada o lactante se extiende al ámbito del trabajo(12), habitualmente conocida como fuero de maternidad. El fin de la protección en este caso es impedir la discriminación constituida por el despido, la terminación o la no renovación del contrato por causa o con ocasión del embarazo o la lactancia.

La Corte Constitucional ha señalado, que las disposiciones constitucionales y las normas internacionales establecen una garantía reforzada a la estabilidad en el trabajo de las mujeres que se encuentran en el periodo de embarazo y lactancia. En este sentido, la Corte indicó que “en desarrollo del principio de igualdad y en aras de garantizar el derecho al trabajo de la mujer embarazada (…) tiene un derecho constitucional a una estabilidad laboral reforzada, pues una de las manifestaciones más claras de discriminación sexual ha sido, y sigue siendo, el despido injustificado de las mujeres que se encuentran en estado de gravidez, debido a los eventuales sobre costos o incomodidades que tal fenómeno puede implicar para las empresas(13)”.

En Sentencia SU 070 de 2013, la Corte Constitucional puntualizó lo pertinente a la procedencia de medidas protectoras en mujeres embarazadas, señalando que resulta exigible únicamente la demostración de que la mujer haya quedado en embarazo en desarrollo de la alternativa laboral que la vincula. Esto significa que la protección no dependerá de si la mujer embarazada notifica a su empleador su condición antes de la culminación del contrato o la relación laboral.

Pues bien, descendiendo al caso concreto, encuentra la Sala que la parte actora allegó con el escrito de demanda, respuesta dada por la EPS Sura de fecha 18 de abril de 2013, acerca de sí para la fecha 29 de enero de 2012, la demandante se encontraba en estado de embarazo, a lo cual, manifestó que “… es menester señalar que esta información está registrada en su historia clínica…”

De igual forma, la mencionada empresa prestadora de salud hizo saber que “… la historia clínica está sometida a reserva, cuya custodia la tiene la institución prestadora de servicios de salud en la que fue atendida y no la entidad promotora de salud EPS, dado que el servicio no es prestado directamente por nuestra parte. Por tal razón, le sugerimos trasladar su oficio a la Institución Prestadora de Salud donde recibió atención en salud, quienes son las encargadas de la custodia del documento que contiene la información por usted requerida”. Así mismo, obra relación de la incapacidad y licencia de maternidad que fue expedida por la red de servicios de EPS Sura, en la cual, se puede observar que la licencia tuvo fecha de inicio el día 10 de septiembre de 2012.

De las anteriores pruebas, no es posible que la Sala determine con plena certeza que la demandante para la fecha 29 de enero de 2012, época en que se produjo la terminación del último contrato de prestación de servicios suscrito entre la accionante y el Instituto Tecnológico Metropolitano, aquella se encontrare en estado de gravidez, toda vez que, de acuerdo con la respuesta emitida por la entidad promotora de salud EPS Sura, dicha información radicaba en la historia clínica de la paciente y bajo la custodia de la IPS que generó su atención, sin que al plenario se aportara dentro de la oportunidad procesal tal prueba documental.

En ese orden, precisa la Sala que la norma procesal delimitó las oportunidades para que las partes aportaran y solicitaran las pruebas que pretendían hacer valer en el proceso, lo que conllevaba indefectiblemente a las partes al cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 212 de la Ley 1437 de 2011, disposición que establece lo siguiente: “Para que sean apreciadas por el juez las pruebas deberán solicitarse, practicarse e incorporarse al proceso dentro de los términos y oportunidades señaladas en este código”.

Y a renglón seguido la norma prementada indica que “En primera instancia, son oportunidades para aportar y solicitar la práctica de pruebas: la demanda y su contestación…”, por lo tanto, al no ser aportada por la actora su historia clínica, ni haber sido solicitada como prueba para que se oficiara a la respetiva IPS, no podría existir oportunidad distinta a la fijada por la ley para acreditar el hecho alegado.

Lo anterior, por cuanto el señalamiento de términos judiciales con un alcance perentorio, no sólo preserva el principio de preclusión o eventualidad sino que, también, permite, en relación con las partes, asegurar la vigencia de los principios constitucionales de igualdad procesal y seguridad jurídica, ya que al imponerles a éstos la obligación de realizar los actos procesales en un determinado momento, so pena de que precluya su oportunidad, a más de garantizar una debida contradicción, a su vez, permite otorgar certeza sobre el momento en que se consolidará una situación jurídica.

De igual manera, no es posible apelar al hecho notorio para tener por demostrado el estado de embarazo argüido por la accionante, puesto que, para la época de culminación de la relación contractual estatal, apenas se estaría en las primeras semanas del proceso de gestación, ello teniendo en cuenta la época para la cual fue otorgada la licencia de maternidad, lapso que no permite a la Sala establecer con precisión la fecha de embarazo de la actora, por lo que, al no quedar demostrado tal supuesto de hecho, no resulta posible determinar la procedencia de la garantía constitucional de protección reforzada a la que aspira la demandante.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B” administrando justicia en nombre de la República, y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR la sentencia de fecha 30 de mayo de 2014, por medio de la cual, el Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda, de acuerdo a las razones esgrimidas en la presente providencia

2. Por secretaría, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

(2) Corte Constitucional. Sentencia C-154-97 M.P. Hernando Herrera Vergara.

(3) Preámbulo “en ejercicio de su poder soberano, representado por sus delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente, invocando la protección de Dios, y con el fin de fortalecer la unidad de la Nación y asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo, y comprometido a impulsar la integración de la comunidad latinoamericana, decreta, sanciona y promulga la siguiente

(4) “ART. 25.—El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas.

(5) “ART. 53.—El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales:

Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.

El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales.

Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna.

La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores.

(6) Corte Constitucional. Sentencia C-386 del 5 de abril de 2000 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).

(7) Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.

(8) “ART. 14.—De los medios que pueden utilizar las entidades estatales para el cumplimiento del objeto contractual. Para el cumplimiento de los fines de la contratación, las entidades estatales al celebrar un contrato:

1. Tendrán la dirección general y la responsabilidad de ejercer el control y vigilancia de la ejecución del contrato. En consecuencia, con el exclusivo objeto de evitar la paralización o la afectación grave de los servicios públicos a su cargo y asegurar la inmediata, continua y adecuada prestación, podrán en los casos previstos en el numeral 2º de este artículo, interpretar los documentos contractuales y las estipulaciones en ellos convenidas, introducir modificaciones a lo contratado y, cuando las condiciones particulares de la prestación así lo exijan, terminar unilateralmente el contrato celebrado…”.

(9) Sentencia de la Subsección “B”, del 19 de febrero de 2004, exp. 0099-03.

(10) Misión: El Instituto Tecnológico Metropolitano-ITM, de Medellín, es una institución universitaria de carácter público y del orden municipal, que ofrece el servicio de educación superior para la formación integral del talento humano con excelencia en la investigación, la innovación, el desarrollo, la docencia, la extensión y la administración, que busca habilitar para la vida y el trabajo con proyección nacional e internacional desde la dignidad humana y la solidaridad, con conciencia social y ambiental. Tomado de la página web http://www.itm.edu.co/1mision.aspx

(11) Sentencia C-614 del 2 de septiembre de 2009. En ella la Corte Constitucional sostuvo que: “(…) En este orden de ideas, la Sala reitera a las autoridades administrativas que el vínculo contractual para el desempeño de funciones permanentes y propias del objeto de la entidad contratante debe ser retirado de la dinámica laboral administrativa, no sólo porque desdibuja el concepto de contrato estatal, sino porque constituye una burla para los derechos laborales de los trabajadores al servicio del Estado, pues su incumplimiento genera graves consecuencias administrativas y penales.

(12) Sentencias T-088 de 2010, T-169-08, T-069 de 2007, T-221-07, entre otras.

(13) Sentencia T-005 de 2009.