Sentencia 2013-00827/2748-2014 de junio 2 de 2016

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”

Rad.: 250002342000201300827 (2748-2014)

Actor: Genoveva Arriaga Hinestroza

Demandado: Cajanal EICE en liquidación —hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social “UGPP”—

Consejero Ponente:

Dr. Luis Rafael Vergara Quintero

Bogotá, D.C., dos de junio de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «Consideraciones

El problema jurídico se contrae a determinar si la demandante tiene derecho a que la “UGPP” le reconozca, liquide y pague una pensión gracia, en aplicación del régimen especial consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación.

Con el objeto de resolver el problema expuesto, se relacionan a continuación las pruebas arrimadas al proceso:

— Copia de la cédula de ciudadanía de la señora Genoveva Arriaga Hinestroza, que da cuenta que la demandante nació el 4 de enero de 1956.

— Certificado GDCHO 07-02-14-00054 expedido por la profesional universitaria del grupo de talento humano de la Gobernación del Chocó, mediante el cual se acredita que la demandante prestó sus servicios en el Departamento del Chocó, como docente en el periodo comprendido entre el 25 de marzo de 1975 y el 31 de diciembre de 1976 en la institución educativa Escuela Rural Mixta de Villa Claret-Lloró, de carácter departamental y que sus salarios se pagaban con recursos del situado fiscal hoy sistema general de participaciones.

— Decreto 0116 de 25 de marzo de 1975 expedido por la Gobernadora del Chocó, mediante el cual se nombra a la actora como docente en la Escuela Rural Mixta de Villa Claret.

— Según el formato único para la expedición de certificado de historial laboral expedido por la Secretaría de Educación de Bogotá el 12 de febrero de 2014, la actora prestó sus servicios laborales de docente de primaria con tipo de vinculación laboral del orden territorial desde el 23 de noviembre de 1990 hasta el 2 de diciembre de 1990, desde el 21 de enero de 1991 hasta el 2 de diciembre de 1991, desde el 21 de enero de 1992 hasta el 1 de diciembre de 1992, y desde el 8 de febrero de 1993 y hasta el día de expedición del certificado aún se encontraba laborando y/o activa.

— Mediante Resolución 202 de 1º de febrero de 1993, el Alcalde Mayor de Bogotá nombró a la señora Genoveva Arriaga Hinestroza, como docente de tiempo completo en la planta de personal docente del Distrito Capital de Bogotá - Secretaría de Educación, tomando posesión el 8 de febrero de 1993.

De conformidad con el anterior acervo probatorio, procede la Sala a analizar la naturaleza de la pensión gracia, y el marco jurídico que le dio origen y desarrollo, para así determinar si la demandante tiene derecho al reconocimiento de esta prestación.

La Ley 114 de 1913 consagró en favor de los maestros de escuelas primarias oficiales el derecho a devengar una pensión vitalicia de jubilación, previo cumplimiento de los requisitos de edad, tiempo de servicios y calidades personales previstos en la misma. Entre los aspectos regulados por esta disposición se encuentran los relativos a la prestación del servicio por un término no menor de 20 años, las condiciones especiales en materia pensional sobre la cuantía y la posibilidad de acumular servicios prestados en diversas épocas.

Este beneficio tuvo como fundamento para su consagración las precarias circunstancias salariales en las que se encontraban los educadores de las referidas instituciones educativas, por cuanto sus salarios y prestaciones sociales estaban a cargo de entidades territoriales que no disponían de los recursos suficientes para sufragar la deuda laboral adquirida.

Es decir, que la pensión gracia se constituyó en un beneficio a cargo de la Nación encaminado a aminorar la desigualdad existente entre sus destinatarios, cuya remuneración tenía un bajo poder adquisitivo, y los educadores con nombramiento del Ministerio de Educación Nacional, que devengaban salarios superiores.

Posteriormente se expidió la Ley 116 de 1928, que en su artículo 6º estableció lo siguiente:

“…Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la pensión de jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas tanto en el campo de la enseñanza primaria como normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección...”.

Por su parte la Ley 37 de 1933, en su artículo 3º, inciso segundo, dispuso:

“…Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria...”.

Por último, el literal a) del numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 preceptúa:

“…Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación...”.

De los antecedentes normativos precitados se infiere que la pensión gracia no puede limitarse a los maestros de escuelas primarias oficiales, como se concibió en un principio, sino que ella cobija a aquellos que hubieren prestado servicios como empleados y profesores de escuela normal, o inspectores de instrucción pública o profesores de establecimientos de enseñanza secundaria, siempre que la vinculación sea de carácter municipal, departamental o distrital.

En sentencia de 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación, con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia en los siguientes términos(1):

“…El numeral 3º del artículo 4º ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”. (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913).

Despréndese de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella. Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales...”.

De conformidad con la normatividad que dio origen a la pensión gracia, y la interpretación jurisprudencial efectuada en la materia, es posible concluir que esta prestación se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en colegios del orden departamental, distrital o municipal, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional.

Del caso concreto

La demandante solicitó la pensión gracia por cumplir con los requisitos de la Ley 114 de 1913 y, especialmente, de la Ley 91 de 1989, pues acreditó haber laborado en una institución educativa del orden territorial, con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, y más de 20 años de servicio como docente.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección “C”, negó las pretensiones con fundamento en que la demandante no demostró haber desempeñado el cargo de docente del nivel territorial con anterioridad a 1980, argumentando que la vinculación laboral que se aporta al expediente con el Departamento del Chocó, no se puede tener en cuenta por cuanto los recursos con los cuales se le pagaron los salarios eran del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones, y por ende son fuente nacional.

La Ley 715 de diciembre 21 de 2001, por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros, dispone en su artículo 1º:

“Naturaleza del sistema general de participaciones. El sistema general de participaciones está constituido por los recursos que la Nación transfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política a las entidades territoriales, para la financiación de los servicios cuya competencia se les asigna en la presente ley”.

Las citadas disposiciones constitucionales son del siguiente tenor:

“ART. 356.—Modificado por el Acto Legislativo 01 de 2001, Modificado por el Acto Legislativo 01 de 1993, Desarrollado por la Ley 1176 de 2007. Modificado por el Acto Legislativo 01 de 1995.

“ART. 2º—El artículo 356 de la Constitución Política de Colombia quedará así:

Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de los departamentos, distritos, y municipios. Para efecto de atender los servicios a cargo de éstos y a proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios.

Los distritos tendrán las mismas competencias que los municipios y departamentos para efectos de la distribución del sistema general de participaciones que establezca la ley.

Para estos efectos, serán beneficiarias las entidades territoriales indígenas, una vez constituidas. Así mismo, la ley establecerá como beneficiarios a los resguardos indígenas, siempre y cuando estos no se hayan constituido en entidad territorial indígena.

“INC. 4º—Modificado por el artículo 1º, Acto Legislativo 04 de 2007, así:

Los recursos del sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios se destinarán a la financiación de los servicios a su cargo, dándoles prioridad al servicio de salud, los servicios de educación, preescolar, primaria, secundaria y media, y servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, garantizando la prestación y la ampliación de coberturas con énfasis en la población pobre.

“ART. 357.—Desarrollado por la Ley 1176 de 2007, Modificado por el Acto Legislativo 01 de 1995, Modificado por el Acto Legislativo 01 de 2001, Modificado por el artículo 4º, Acto Legislativo 04 de 2007, así:

El sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios se incrementará anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos corrientes de la Nación durante los cuatro (4) años anteriores, incluido el correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución.

(…)”

Respecto de los anteriores preceptos, en pronunciamiento del 27 de agosto de 2015, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, radicado 2014-00287, con ponencia del Consejero Dr. Germán Alberto Bula Escobar, precisó:

“Los artículos 356(2) y 357(3) de la Constitución que se analizan, fueron modificados por el Acto Legislativo 1 de 30 de julio de 2001 que entró en vigencia el 1º de enero de 2002. Mediante esta reforma se suprimió el situado fiscal —cesión que hacía la Nación a los departamentos y distritos de un porcentaje de sus ingresos corrientes—, y se creó el sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios. La novedad más relevante radica en incluir a las entidades territoriales, en particular a los departamentos y distritos, como “destinatarios directos”, dejando así de ser “cesionarios” de estos recursos nacionales.(4) En efecto, dentro del proceso de descentralización, la Constitución debe asignar competencias a las entidades territoriales para lo cual es consecuente en ordenar la transferencia de los recursos necesarios para el efecto, al punto que prohíbe descentralizar competencias sin que previamente se asignen los recursos fiscales suficientes para atenderlas (art. 356, inc. 9º).

Ahora bien, para implementar esta reforma se expidió la Ley 715 de 21 de diciembre de 2001, cuyo artículo 1º se refirió a la naturaleza del sistema general de participaciones en los siguientes términos:

“ART. 1º—Naturaleza del sistema general de participaciones. El sistema general de participaciones está constituido por los recursos que la Nación transfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política a las entidades territoriales, para la financiación de los servicios cuya competencia se les asigna en la presente ley.”(5)

En consecuencia, los recursos que antiguamente la Nación cedía por disposición constitucional a las entidades territoriales bajo las modalidades de situado fiscal para departamentos y distritos, y de participación en los ingresos corrientes de la Nación en favor de los municipios, actualmente son asignados directamente por la Constitución a todas las entidades territoriales bajo el denominado sistema general de participaciones, lo cual implica, como ya se dijo, que son sus titulares directos. Evidentemente estos recursos no son producidos por las entidades territoriales y en esa medida deben ser considerados exógenos, aun cuando no “recursos nacionales”.

Por compartirlo plenamente, la Subsección acoge el concepto trascrito, pues no le queda duda de que los dineros girados a las entidades territoriales provenientes del situado fiscal —hoy sistema general de participaciones— con el propósito de cubrir pasivos pensionales de salud, educación y otros sectores, hacen parte de los recursos propios de los entes territoriales.

En estas condiciones, teniendo claro que la demandante se vinculó al servicio docente antes del 31 de diciembre de 1980 y que su vinculación fue de carácter territorial, no queda duda de que cumple la exigencia establecida en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989.

En relación con el tiempo de servicio, se comprobó que la señora Genoveva Arriaga Hinestroza prestó sus servicios laborales docente territorial de la siguiente forma:

TABLA1
 

Considera entonces la Sala, que las súplicas de la demanda están llamadas a prosperar, en razón a que en el proceso se acreditó que la demandante cumplió en forma suficiente los requisitos que exige la ley para acceder a la pensión especial reclamada, pues tenía la condición de docente territorial, cumplió 50 años de edad el 4 de enero de 2006, su vinculación se efectuó antes del 31 de diciembre de 1980, exactamente el 25 de marzo de 1975 y el estatus pensional lo adquirió el 8 de julio de 2009, fecha en la que cumplió los 20 años de servicio.

Se reconocerá entonces la pensión a partir del 8 de julio de 2009 (fecha en la cual cumplió 7.200 días o 20 años de servicio), en cuantía equivalente al 75% del promedio de la asignación básica y de todos los factores salariales devengados por la actora durante el año anterior a la causación del derecho, reajustada en forma legal, por estar sometida a un régimen especial de pensiones por ser beneficiaria de la pensión gracia, que se causa sin estar afiliado a la Caja Nacional de Previsión Social, es decir sin que se requiera de aportes a ésta.

La pensión que se reconoce tendrá los reajustes de ley. Así mismo, el monto de la condena que resulte se ajustará, mes por mes, en los términos del artículo 187 del CPACA, acudiendo para ello a la siguiente fórmula:

FORMULA1
 

En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es lo dejado de percibir por la actora desde la fecha a partir de la cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, por el índice inicial vigente para la fecha en que debió hacerse el pago.

Por tratarse de pagos de tracto sucesivo la fórmula se aplicará separadamente, mes por mes, empezando por la primera mesada pensional que se dejó de devengar, y para los demás emolumentos (primas) teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos.

De la condena en costas

Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016(6), respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la regulación de la condena en costas, de un criterio “subjetivo” a uno “objetivo valorativo”.

Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se “dispondrá” sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del CGP; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.

Así mismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Ac. 1887/2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura), la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas; que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia.

Conforme a las anteriores reglas, se condenará en costas de las dos instancias a la entidad demandada, las cuales serán liquidadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la Sentencia de 04 de abril de 2014, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección “C” negó las súplicas de la demanda incoada por la señora Genoveva Arriaga Hinestroza contra Cajanal EICE en liquidación —hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social “UGPP”—. En su lugar, se dispone:

DECLÁRASE la nulidad de las resoluciones UGM 004121 de 16 de agosto de 2011 y UGM 038835 de 16 de marzo de 2012, expedidas por Cajanal EICE en liquidación —hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social “UGPP”—, mediante las cuales se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la demandante.

ORDÉNASE a Cajanal EICE en liquidación —hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social “UGPP”—, el reconocimiento y pago de la pensión jubilación gracia a la señora Genoveva Arriaga Hinestroza efectiva a partir del 8 de julio de 2009 en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios anterior a la fecha en que adquirió el status.

Las sumas que resulten de esta condenase actualizarán, aplicando para ello la fórmula indicada en la parte motiva de esta sentencia.

Devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(1) Expediente S-699, actor: Wilberto Teherán Mogollón.

(2) El artículo 356 de la Constitución ha sido modificado por los actos legislativos 2 y 4 de 2007.

(3) El artículo 357 de la Constitución ha sido modificado por el Acto Legislativo 4 de 2007.

(4) Ver concepto de la Sala de Consulta Nº 1737 de 18 de mayo de 2006.

(5) Se indicó en el parágrafo 1º del artículo 2º de la misma ley que no hacen parte del sistema general de participaciones los recursos del Fondo Nacional de Regalías y los definidos por el artículo 19 de la Ley 6ª de 1992 como exclusivos de la Nación, en virtud de las autorizaciones otorgadas al Congreso por una única vez en el artículo 43 transitorio de la Constitución Política.

(6) Rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: William Hernández Gómez.