Sentencia 2013-00902 de julio 31 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 68001-23-33-000-2013-00902-01(PI)

Consejero Ponente:

Dr. Guillermo Vargas Ayala

Actor: Jhon Alexander Vivas Ramos

Demandado: José Joaquín Amaya Jaimes

Referencia: Apelación sentencia – Pérdida de investidura

Bogotá, D. C., treinta y uno de julio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. Competencia.

De acuerdo con lo previsto en el artículo 48 parágrafo 2º de la Ley 617 de 2000 y las disposiciones contenidas en el Reglamento del Consejo de Estado, corresponde a esta Sala decidir la apelación interpuesta por la parte actora.

2. Problema jurídico a resolver en esta instancia.

Teniendo en cuenta los argumentos expuestos en la apelación, debe la Sala establecer si el concejal José Joaquín Amaya Jaimes incurrió o no en un conflicto de intereses al intervenir en la discusión y aprobación del Acuerdo 1 de 2013 expedido por el concejo municipal de Piedecuesta sin haber manifestado su impedimento para participar en los debates o votaciones respectivas por ser deudor moroso del impuesto predial y estar en curso en su contra un proceso de cobro coactivo.

En ese mismo orden de ideas, deberá establecerse si la decisión recurrida violó el principio de coherencia al señalar en sus consideraciones que el interés particular del concejal en la aprobación de esa iniciativa coincidía con el de la ciudadanía en general, por cuanto los deudores morosos del impuesto predial representan tan solo el 6.27% de los propietarios de inmuebles ubicados en el municipio.

3. Análisis de los cargos.

Para poder abordar el análisis de los cuestionamientos formulados en la apelación, es preciso repasar previamente el contenido de las normas que consagran la causal de conflicto de intereses invocada en la demanda.

Pues bien, el artículo 55 de la Ley 136 de 1994 dispone lo siguiente:

“ART. 55.—Pérdida de la investidura de concejal. Los concejales perderán su investidura por:

2. Por violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o de conflicto de intereses”.

El artículo 70 numeral 2º de la Ley 136 de 1994, por su parte, establece:

“ART. 70.—Conflicto de interés. Cuando para los concejales exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas” (negrillas de la Sala).

Por otra parte, el artículo 48 numeral 1º de la Ley 617 de 2000 consagra:

“ART. 48.—Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura:

1. Por violación del régimen de incompatibilidades o de conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general” (negrillas de la Sala).

Tal como lo ha venido sosteniendo esta corporación, los conflictos de intereses están referidos a aquellas situaciones de carácter particular en las cuales puede verse comprometida la independencia, la ecuanimidad, la imparcialidad y la ponderación de los servidores públicos llamados a proferir una decisión que les compete y de cuya adopción pueden derivarse beneficios directos, particulares y concretos para ellos mismos, sus cónyuges o compañero/as permanentes, alguno de sus parientes dentro del grado de parentesco que en cada caso establezca la ley, o alguno de sus socios.

Así las cosas, el "conflicto de intereses" se configura cuando el elegido interviene en la adopción de determinadas decisiones que habrán de beneficiarlo en forma personal y directa, lo cual, en principio, envuelve un indebido aprovechamiento de su investidura(2).

Al referirse a los elementos que deben concurrir para que se configure la violación al régimen de conflicto de intereses como causal de pérdida de investidura, la Sección Primera del Consejo de Estado en repetidas ocasiones se ha remitido a las consideraciones que aparecen consignadas en la Sentencia proferida por la Sala Plena el 17 de octubre de 2000, en la cual se hacen las siguientes precisiones:

“(…) Entonces, el conflicto de intereses surge cuando el congresista tenga interés directo en la decisión de que se trate, porque le afecte de alguna manera, o afecte a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a sus parientes, o a sus socios; y así lo observe o advierta, y debe entonces declarar su impedimento. Es decir, viola el régimen de conflicto de intereses el que, a sabiendas de la situación de conflicto, no manifieste su impedimento y en su provecho participe en el asunto, o en provecho de su cónyuge o compañero o compañera permanente, o de sus parientes, o de sus socios (negrilla ajena al texto).

Ese interés, con tales características, ha de ser particular, pues si se tratara del interés general, común a todos, resultaría que los congresistas, todos ellos, en todos los casos, se encontrarían en situación de conflicto.

La situación de conflicto resulta, pues, del asunto o materia de que se trate, de las particulares circunstancias del congresista o su cónyuge o compañero o compañera permanente, o sus parientes, o sus socios, y de su conducta, en cada caso.

El interés consiste en el provecho, conveniencia o utilidad que, atendidas sus circunstancias, derivarían el congresista o los suyos de la decisión que pudiera tomarse en el asunto. Así, no se encuentra en situación de conflicto de intereses el congresista que apoye o patrocine el proyecto que, de alguna manera, redundaría en su perjuicio o haría más gravosa su situación o la de los suyos, o se oponga al proyecto que de algún modo les fuera provechoso. En ese sentido restringido ha de entenderse el artículo 286 de la Ley 5ª de 1991, pues nadie tendría interés en su propio perjuicio, y de lo que trata es de preservar la rectitud de la conducta de los congresistas, que deben actuar siempre consultando la justicia y el bien común, como manda el artículo 133 de la Constitución. Por eso, se repite, la situación de conflicto resulta de la conducta del congresista en cada caso, atendidas la materia de que se trate y las circunstancias del congresista y los suyos (…)’(3) (el resaltado es de la Sala).

Asimismo la Sala de Servicio y Consulta Civil de esta corporación, en concepto de 28 de abril de 2004 definió así la noción, finalidad y características del conflicto de intereses como causal de pérdida de investidura:

‘(…) 2. El conflicto de intereses. Es una institución de transparencia democrática que por su alcance y fundamento debe analizarse en forma concreta.

2.1. Noción. En términos generales es aquella cualidad de concurrencia antagónica entre el interés particular y el interés público que afecta la decisión a tomar y obliga a declararse impedido a quien deba tomarla.

2.2. Finalidad. El instituto del conflicto de intereses trata de impedir que prevalezca el interés privado del congresista sobre los intereses públicos, el cual, prevalido de su influencia, podría obtener provechos indebidos para sí o para terceros, es decir, evitar favorecer intereses que no sean los relativos al bien común o que la imparcialidad de sus decisiones se comprometa y distorsione por motivos personales o particulares. Se trata así de un asunto inherente al fuero interno del congresista, a un aspecto esencialmente subjetivo, el que de existir y no ser manifestado conforme al reglamento, da lugar a la recusación.

2.3. Fundamento. De allí que el fundamento del impedimento radica en que: a) el conflicto de interés afecta la transparencia de la decisión —para el caso, la motivación del voto—. En efecto, en toda decisión siempre debe haber, en forma inequívoca, un solo interés: el interés general de la ley. Por tanto, en caso de conflicto se mezclan el interés privado y el público, con lo cual queda en duda cuál fue el interés dominante. b) En que el impedimento evita que la decisión sea determinada por el interés particular en detrimento del interés público.

2.4 Necesidad de análisis en cada caso particular: La Sala estima conveniente advertir que el tema, de por sí complejo, requiere para su tratamiento del análisis de cada caso concreto, pues la conducta humana admite de manera necesaria matices y, por tanto, el instituto del conflicto de intereses, al ser del resorte del fuero interno, debe ser valorado con especial cuidado para no vulnerar los derechos del congresista o hacer inanes los alcances de la ley.

3. Requisitos para la configuración del conflicto de intereses en el caso de los congresistas. Como quiera que dicho conflicto se configura por la concurrencia de interés privado e interés público, se hace indispensable tener en cuenta, entre otros, los siguientes requisitos:

3.1 Interés privado concurrente. De acuerdo con lo expuesto, resulta indubitable que este interés debe aparecer en tal forma que comprometa objetivamente la intangibilidad del interés general perseguido, para lo cual la Sala estima necesario hacer las siguientes precisiones:

a) Existencia: Se configura el interés privado cuando hay 'exigencia para la satisfacción de necesidades humanas' —Messineo, Tomo II, p. 10—, lo cual acontece cuando surgen v. gr.: ventajas o provechos representados en derechos subjetivos, o en ventajas de tipo reparativo positivo (como indemnización por daños o detrimento de derechos) o negativo (reparación de gastos), o de tipo enriquecedor (como ganancias, utilidades, provechos, derechos, etc.), o cuando se refieren a la simple exoneración de desventajas (exoneración de obligaciones, cargas, etc.).

b) Juridicidad: Se da cuando el interés privado, protegible de ordinario, pero con la aptitud de afectar la transparencia, debido a que siendo actual y estando amparado por la ley puede perturbar el ánimo del interesado a actuar en su propio favor. Para ello debe tenerse en cuenta que el interés: 1) Es actual, cuando se ha adquirido y puede afectarse. De allí que por ausencia de este requisito quede excluido el interés futuro. 2) Es jurídico, porque se encuentra amparado por la ley. Por tanto es inaceptable el interés originado en el roce meramente social (v. gr. el de comunicación o trato) para generar conflicto de interés. Y, 3) Es afectable, cuando puede extinguirse o modificarse el que se tiene. En cambio, no se da cuando el interés es inalienable (v. gr. la vida).

c) Privado: Se da cuando el interés es de naturaleza particular de manera inequívoca y, por lo mismo, se descarta cuando se actúa movido por el interés público o general —regulación abstracta en general—. El interés puede ser individual o colectivo, referido en el primer caso, por ej., a la propiedad particular y, en el segundo, al interés común de los propietarios en una urbanización.

d) Titularidad: El interés debe radicar en el congresista o en su cónyuge, compañero (a), pariente hasta el cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad, en el caso bajo estudio.

3.2 El interés público concurrente en la decisión pertinente. Para que este interés público concurrente pueda verse menoscabado, también se hace indispensable tener en cuenta aquellos aspectos que puedan afectar que sea el único determinante de la decisión; lo cual implica que en la misma persona que tiene un interés privado, también concurran estos requisitos:

a) Calidad de congresista.

b) Intervención en las deliberaciones y votaciones.

c) Proyecto de decisión de interés público.

d) Afectación particular, consistente en que el proyecto a votar pueda afectar el interés directo del congresista, arriba mencionado.

3.3 Conflicto de interés. De la concurrencia objetiva de los dos intereses mencionados puede desprenderse inequívocamente la existencia de un conflicto de interés como causal de impedimento o recusación. En tanto que este fenómeno no se estructuraría, de una parte, cuando no concurra alguno de los requisitos mencionados para los referidos intereses, y, de otro, cuando simplemente se trata de mera apreciación subjetiva de conflicto sin sustento en elementos objetivos. (…)’(4).

Según estos pronunciamientos la causal solo se configura con un interés directo, particular y concreto, en este caso del concejal, en el asunto objeto de estudio, frente al cual tiene poder de decisión, en razón de sus funciones.

De la misma manera, la Sala Plena(5) ha sido enfática en sostener que si el interés se confunde con el que asiste a todas las personas o a la comunidad en general, en igualdad de condiciones, no existe conflicto, pues en tal caso estaría actuando en interés de la colectividad y no en el suyo propio”.

Además de lo anterior, en sentencia dictada el 27 de enero de 2005(6), la Sala puntualizó que es deber de todos los servidores públicos manifestar los impedimentos y conflictos de intereses en que pudieren estar incursos, pues unos y otros pueden comprometer su objetividad, imparcialidad o independencia al momento de adoptar las decisiones de su competencia. La Sala ha venido sosteniendo al respecto que la causal de pérdida de investidura se configura no solamente por el hecho de encontrarse en determinada situación personal o familiar que puede resultar afectada en forma directa y específica por la respectiva decisión, sino también por el hecho de no haber manifestado o dado a conocer dicha situación.

Para la Sala es claro que el concejal Amaya Jaimes tenía un interés específico y directo en la expedición del Acuerdo 1 de 2013, por ostentar en ese momento la condición de demandado en un proceso de cobro coactivo promovido por la Secretaría de Hacienda municipal con el propósito de hacer efectivo el recaudo de los impuestos prediales que él adeudaba, correspondientes a varias vigencias fiscales, cuya cuantía se redujo en más de $4´000.000.oo al entrar en vigencia el acuerdo antes mencionado. Paralelamente al interés particular antes señalado, es claro que la medida de alivio tributario contenida en el Acuerdo 1 de 2013 también aplicaba a los demás inmuebles que estuviesen en mora en el pago del impuesto predial, los cuales representan el 6,27% de los 40.314 predios inscritos en el catastro municipal. Por lo anterior, puede afirmarse que esa determinación, además de favorecer en forma directa al demandado por ser uno de los deudores morosos del impuesto predial, también favorecía de manera concurrente y en igualdad de condiciones a los demás deudores de ese tributo municipal.

Si bien el artículo 48 numeral 1 de la Ley 617 de 2000 establece que “No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general”, no puede soslayarse que el artículo 70 numeral 2 de la Ley 136 de 1994, arriba trascrito, consagra de manera puntual que cuando un concejal tiene un interés personal y directo en la decisión que debe adoptar la Corporación a la cual pertenece, “(…) deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas”.

Vistas así las cosas, la Sala considera que el demandado incurrió en la causal de pérdida de la investidura prevista en el artículo 48 numeral 1 de la Ley 617 de 2000, por no haber manifestado su impedimento para intervenir en el trámite del proyecto de acuerdo tantas veces aludido, tal como lo ordena artículo 70 numeral 2 de la Ley 136 de 1994, motivo por el cual procederá a revocar la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Santander y a atender las súplicas de la demanda, acogiendo los argumentos de la apelación y el concepto del procurador delegado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Primero: REVOCAR la Sentencia apelada proferida 6 de noviembre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Santander y en su remplazo, DECLARAR LA PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA que ostenta el señor José Joaquín Amaya Jaimes como concejal del municipio de Piedecuesta, Santander.

Segundo: REMITIR copia de esta providencia al presidente del concejo municipal de Piedecuesta (Santander), para lo de su competencia.

Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase».

(2) En ese sentido se puede consultar la Sentencia de 27 de agosto de 2002 proferida dentro del radicado 11001-03-15-000-2002-0446-01(PI-043).

(3) C.P. Mario Rafael Alario Méndez. Expediente: AC 11116. Actor: Luis Andrés Penagos Villegas.

(4) C.P. Flavio Augusto Arce Rodríguez. Expediente: 1572. Actor: Ministro del Interior y de Justicia. Referencia: Congresistas. Conflicto de intereses. Proyecto de acto legislativo para restablecer la institución de la reelección presidencial.

(5) Sentencia de 23 de agosto de 1998. Expediente: AC-1675. Actora: Aura Nancy Pedraza Piragauta y Concepto de 27 de mayo de 1999. Expediente 1191. Actor: Ministro del Interior.

(6) Expediente: 2004-00684, M.P. Rafael E. Ostau De Lafont.