Sentencia 2013-00911 de enero 25 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de enero de dos mil dieciocho (2018).

Consejera Ponente:

María Elizabeth García González

Ref.: Expediente 25000-23-41-000-2013-00911-01.

Medio de control: nulidad y restablecimiento del derecho.

Actor: Condominio Campestre El Peñón.

EXTRACTOS: «V. CONSIDERACIONES DE LA SALA

El a quo estimó que las resoluciones acusadas se encontraban viciadas de nulidad, dado que (i) derivaron una consecuencia errada del supuesto normativo contenido en el artículo 55, literal b) del Decreto 1541 de 1978, esto es, que la solicitud de concesión de aguas superficiales solo puede adelantarse por el propietario, poseedor o tenedor con autorización de los dos primeros y (ii) vulneraron el derecho colectivo al medio ambiente, dado que en la actuación administrativa se demostró que el condominio tiene un interés directo en la concesión de aguas superficiales sobre el Lago Mayor o Lago Grande El Peñón Inn y, por tanto, se encuentra en la mejor posición para preservar el ecosistema allí contenido, con independencia de la titularidad que tenga sobre el mismo la sociedad CAMELOT MILENIO RC. S EN C.

Para resolver, la Sala (i) efectuará un recuento de los hechos probados, (ii) examinará las normas aplicables al caso concreto de cara al contenido de las resoluciones demandadas y (iii) resolverá los recursos de las partes.

Lo probado en el proceso 

— La actuación administrativa que dio lugar a la demanda se inició con la solicitud elevada por el Condominio el 21 de junio de 2000 ante la CAR, con el fin de captar agua del Río Bogotá en caudal de 60 lps. para el mantenimiento de los niveles de los lagos que se ubican dentro del Condominio(15).

— Mediante Auto DRG 974 de 29 de junio de 2000, la entidad requirió al Condominio para que allegara el certificado de libertad y tradición del predio, por cuanto la solicitud se había elevado en calidad de propietario(16).

— A través de la Resolución 375 de 19 de julio de 2000, la CAR otorgó permiso provisional para que el Condominio efectuara el bombeo de aguas provenientes del Río Bogotá a los lagos del Condominio y solo hasta alcanzar su nivel máximo, mientras se culminaba el trámite de concesión(17).

— Con fundamento en el informe técnico de visita Nº 009 de 17 de enero de 2000, la CAR expidió la Resolución DRG-571 de 15 de septiembre de 2000, mediante la cual amplió los usos del recurso hídrico otorgados por la Resolución 375 de 2000(18).

— En Resolución 681 de 14 de noviembre de 2000, la CAR, basada en el informe técnico Nº 529 de 7 de noviembre de 2000(19), impuso medida preventiva al Condominio consistente en la suspensión de la obra de construcción del sistema de tratamiento de aguas para riego sobre la margen derecha del Río Bogotá. El mencionado Informe resaltó que la sociedad Acueducto El Peñón se estaba abasteciendo con aguas del Río Bogotá, las cuales eran conducidas al Lago Mayor, del cual era usuario el Condominio.

— A folio 175 se observa el informe técnico Nº 695 de 28 de noviembre de 2000, en el cual consta que mediante Resolución 2729 de 27 de septiembre de 1994 la CAR otorgó concesión de aguas a la sociedad Acueducto El Peñón en un caudal de 30.24 lps., proveniente del Río Bogotá para usos domésticos, riego, abrevadero y recreación por un término de 10 años, pero que no se estaban cumpliendo los usos autorizados.

— La CAR practicó visitas técnicas de seguimiento los días 8 de marzo, 10 de abril y 3 de septiembre de 2001(20).

— La CAR expidió la Resolución DRTAM 080 de 23 de marzo de 2001, mediante la cual impuso medida preventiva al Condominio, para la suspensión inmediata de la captación ilegal de aguas provenientes del Río Bogotá y retiro de la tubería ubicada paralelamente a la planta de tratamiento(21).

— En Concepto Técnico Nº 753 de 14 de diciembre de 2006, se recomendó otorgar concesión de aguas superficiales “[...] en un caudal de 41 lps, para ser derivados de la fuente de uso público denominada Río Bogotá, cuyo sitio de captación se encuentra georreferenciado en las coordenadas planas X=0968470 y Y= 0923348 y a una altura sobre el nivel del mar de 301 metros; el uso de la concesión será exclusivamente solamente para el riego de los campos de golf, áreas verdes, recreacional y sostenimiento de los lagos [...]”(22).

— El 29 de mayo de 2009, el Condominio solicitó a la CAR que se le otorgara permiso para realizar la relimpia del Lago Mayor, en razón a que “[...] el Condominio Campestre el Peñón cuenta con un lago mayor y otros menores, los cuales son abastecidos por las aguas del Río Bogotá. Dichas aguas poseen sedimentos los cuales por años han ido colmatando el lago hasta el punto que existen zonas que poseen una profundidad de 60 centímetros, lo que impide y dificulta el desarrollo de actividades náuticas y deportivas [...]”.

— En escrito de 17 de junio de 2009 y con ocasión de la solicitud de relimpia elevada por el Condominio, el representante legal de la sociedad CAMELOT MILENIO RC. S EN C. puso de presente a la CAR que adquirió mediante escritura pública Nº 1688 de 4 de octubre de 1999 de la Notaría 5ª de Cartagena, el predio denominado Lago Grande El Peñón a la sociedad Acueducto El Peñón. En consecuencia, solicitó a la Corporación abstenerse de tramitar cualquier solicitud relacionada con dicho predio(23), lo que reiteró en escrito de 7 de octubre de 2010(24).

— En respuesta, la CAR le informó que la solicitud de relimpia fue denegada mediante escrito de 19 de junio de 2009, dados los hechos probados frente a la titularidad del bien(25).

— A través del informe técnico Nº 690 de 22 de diciembre de 2011, se recomendó:

“[...] Negar la concesión de aguas al CONDOMINIO CAMPESTRE EL PEÑÓN para el llenado y sostenimiento del predio denominado Lago Mayor (43 Has), ubicado dentro del Condominio, por no ser los propietarios de dicho predio, conforme a las razones expuestas.  

Otorgar al CONDOMINIO CAMPESTRE EL PEÑÓN... concesión de aguas de la fuente superficial de uso público denominada Río Bogotá, en un caudal de 41.32 lps., con destino a satisfacer las necesidades de uso riego y uso para mantenimiento de niveles de los 12 lagos del predio CONDOMINIO CAMPESTRE EL PEÑÓN, excluyendo el Lago Mayor, ubicado en la Vereda Portachuelo del Municipio de Girardot – Cundinamarca, de acuerdo con las especificaciones contenidas en la siguiente tabla [...]”(26) 

— Durante los meses de noviembre y diciembre de 2011, la CAR practicó análisis físico químicos y bacteriológicos a los afluentes y efluentes de diversas plantas de tratamiento, dentro de las cuales se encuentra la del Condominio Campestre El Peñón.

— En Auto OPAM Nº 065 de 7 de febrero de 2012, se decidió una solicitud de declaratoria de impedimento presentada por el Condominio(27).

— La solicitud de concesión de aguas fue resuelta el 1º de junio de 2012, a través de la Resolución Nº 1382 de 2012, confirmada por la Resolución 2625 de 2012.

— El representante legal del Condominio interpuso recurso de reposición contra el artículo 4º de la Resolución 2625 de 2012, decidido mediante Resolución 0311 de 4 de marzo de 2013.

— A folio 1141(28) reposa la Resolución 991 de 24 de junio de 2013, “Por la cual se adoptan medidas ambientales para la protección y conservación de un ecosistema y se toman otras determinaciones”.

— Consta en el expediente administrativo que la CAR adelantó la consolidación del Sistema de Humedales de su jurisdicción, para lo cual realizó visitas técnicas al Condominio los días 27 de diciembre de 2011 y 15 de enero de 2013(29).

— Con la contestación de la demanda la sociedad CAMELOT MILENIO RC. S EN C., allegó copia de las sentencias proferidas por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Girardot y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca, el 4 de junio de 2013 y 26 de marzo de 2014, respectivamente, en las que se denegaron las pretensiones elevadas por el Condominio en el proceso ordinario de declaración de pertenencia promovido contra CAMELOT MILENIO RC. S EN C.

— A folio 819 del cuaderno Nº 2 se visualiza el dictamen pericial decretado en la audiencia inicial y practicado por el perito Auxiliar de la Justicia Juan Felipe Gómez Olaya.

— Mediante el proveído de 24 de octubre de 2017, la magistrada ponente ordenó oficiar a la CAR, para que remitiera un informe con el fin de dilucidar asuntos de la controversia. En respuesta, la CAR señaló que: 1) Para el estudio de los componentes topográficos, batimétricos, bióticos y sociales, se encuentra adelantando el «[...] concurso número 18 de 2017, cuyo objeto es: “Realizar la caracterización biofísica y descripción del componente social de los humedales identificados y priorizados en la Jurisdicción de la CAR, incluyendo su delimitación y determinación de la cota máxima de inundación y su correspondiente área de protección”, dentro del cual se encuentra incluido el Lago Mayor del Condominio El Peñón, con el fin de realizar un monitoreo final de las condiciones del Lago y en conjunto con el estudio remitido, generar las medidas de manejo pertinentes [...]». 2) Con relación a las actas de visita de seguimiento y control, informó que elaboró los informes técnicos 402, 475, 575, 576 de 2013; 055 y 056 de 2014; y 845 de 2017, de los cuales adjuntó copia. 3) Sobre las medidas adoptadas por el Condominio en cumplimiento de lo ordenado en la Resolución Nº 991 de 24 de junio de 2013, indicó que de conformidad con el informe técnico 845 de 27 de octubre de 2017, « [...] el Condominio está haciendo un uso integral de la concesión temporal de los 13 lps, para ser captada de la fuente hídrica Río Bogotá (...). De la misma manera, para mantener los niveles del denominado Lago Grande El Peñón como hábitat de especies de flora y fauna, está utilizando la infraestructura de captación, conducción y tratamiento (...) en condiciones adecuadas de operación [...]». 4) Respecto de la situación actual del Lago Grande el Peñón, aseguró que las condiciones actuales son buenas, según lo consignado en el Informe Técnico 845 de 27 de octubre de 2017.

Del contenido de los actos acusados: 

(i) Resolución 1382 de 2012

Para los efectos del estudio de los recursos de apelación, conviene destacar que en la Resolución 1382 de 2012 acusada, la CAR puso de presente que existe un conflicto entre la sociedad CAMELOT MILENIO RC. S EN C. y el Condominio, relacionado con la titularidad del predio objeto de controversia, pero que en todo caso no es de competencia de la autoridad ambiental dirimirlo, por lo que se limitó a verificar el cumplimiento de los requisitos legales para la concesión de aguas superficiales.

Con fundamento en ello, encontró que el Condominio, en calidad de propietario, elevó solicitud de concesión de aguas del Río Bogotá para satisfacer necesidades de uso pecuario y riego de trece lagos localizados al interior de la copropiedad. Posteriormente, la sociedad CAMELOT MILENIO RC. S EN C. se opuso a la solicitud alegando sus derechos de propietaria del predio, conforme al folio de matrícula inmobiliaria Nº 307-017510. Que dando aplicación al artículo 55, literal b), del Decreto 1541 de 1978, el interesado en presentar solicitud de concesión de aguas debe aportar la autorización del propietario o poseedor, cuando se trata del mero tenedor, lo cual no fue acatado por el Condominio, pues, de una parte en el formulario de solicitud no alegó ser tenedor y, de otra, la sociedad propietaria manifestó expresamente que no había otorgado autorización al Condominio para la petición de concesión. Que tampoco el peticionario cumplió con lo dispuesto en el literal c) ibídem, pues aunque durante el trámite administrativo cambió su calidad a la de “poseedor” del predio, no aportó “prueba adecuada de la posesión”. Que si el Condominio “no acredita la condición de propietario o poseedor del Lago Grande El Peñón, como en efecto ha ocurrido, consecuentemente lo que procede es que la Corporación no otorgue a su favor la concesión de aguas superficiales para derivar del Río Bogotá, para el mantenimiento del nivel de agua del lago artificial denominado LAGO GRANDE EL PEÑÓN INN, decisión que es resultado de declararse fundada o sustentada la oposición presentada por la sociedad CAMELOT MILENIO RC. S EN C., toda vez que del certificado de tradición Nº 30-17510 se desprende que es la sociedad propietaria del lago en mención”.

(ii) Resolución 2625 de 2012

Al desatar el recurso de reposición presentado por el Condominio, la CAR señaló que la oposición de la sociedad CAMELOT MILENIO RC. S EN C al trámite de concesión se ajustó a lo previsto en el artículo 60 del Decreto 1541 de 1978, aun cuando tal precepto no hubiese sido invocado en los diferentes escritos elevados por dicha sociedad ante la Corporación. Que a pesar de que en la actuación administrativa se emitieron distintos informes técnicos que recomendaban concepto favorable para la concesión de aguas, esa entidad debía verificar no solo la viabilidad técnica sino también jurídica de la petición. Que, por ello, debía ajustarse a los requisitos señalados en el artículo 55 ídem, en cuanto a la exigencia del certificado de la Oficina de Instrumentos Públicos. Agregó que, según el concepto técnico de la Subdirección de Recursos Naturales, el Lago Mayor no constituye un ecosistema natural, sino un lago artificial y no cumple con los requisitos para ser declarado zona de protección bajo las categorías establecidas por la legislación ambiental.

De los argumentos del recurso de la entidad demandada 

1. La CAR expone que el Tribunal interpretó erróneamente el Decreto 1541 de 1978, pues si bien es cierto los artículos 36 y 54 señalan quiénes pueden presentar solicitudes de concesión, no lo es menos que el artículo 55 exige unos requisitos específicos en los casos en que se eleva la solicitud en calidad de mero tenedor, para lo cual debe adjuntarse autorización del propietario o poseedor.

Al respecto, es preciso remitirse a la normativa sobre concesión de aguas, que encuentra regulación en el Decreto 2811 de 1974 —Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente—, en los siguientes términos:

ART. 88.—Salvo disposiciones especiales, solo puede hacerse uso de las aguas en virtud de concesión”. 

ART. 92.—Para poder otorgarla, toda concesión de aguas estará sujeta a condiciones especiales previamente determinadas para defender las aguas, lograr su conveniente utilización, la de los predios aledaños y, en general, el cumplimiento de los fines de utilidad pública e interés social inherentes a la utilización.

No obstante lo anterior, por razones especiales de conveniencia pública, como la necesidad de un cambio en el orden de prelación de cada uso, o el acaecimiento de hechos que alteren las condiciones ambientales, podrán modificarse por el concedente las condiciones de la concesión, mediante resolución administrativa motivada y sujeta a los recursos contencioso administrativos previstos por la ley”. 

ART. 96.—El dueño o el poseedor de predio o industria podrá solicitar concesión de aguas. También podrá hacerlo el tenedor, a nombre del propietario o del poseedor”. 

Por su parte, el Decreto 1541 de 1978, señala al respecto:

ART. 36.—Toda persona natural o jurídica, pública o privada, requiere concesión para obtener el derecho al aprovechamiento de las aguas para los siguientes fines.

a. Abastecimiento doméstico en los casos que requiera derivación;

b. Riego y silvicultura;

c. Abastecimiento de abrevaderos cuando se requiera derivación;

d. Uso industrial;

e. Generación térmica o nuclear de electricidad;

f. Explotación minera y tratamiento de minerales;

g. Explotación petrolera;

h. Inyección para generación geotérmica;

i. Generación hidroeléctrica;

j. Generación cinética directa;

k. Flotación de maderas;  

l. Transporte de minerales y sustancias tóxicas;  

m. Acuicultura y pesca;  

n. Recreación y deportes;  

o. Usos medicinales, y  

p. Otros usos minerales”.

ART. 41.—Para otorgar concesiones de agua, se tendrá en cuenta el siguiente orden de prioridad:  

a. Utilización para el consumo humano, colectivo o comunitario, sea urbano o rural;  

b. Utilización para necesidades domésticas individuales;  

c. Usos agropecuarios comunitarios, comprendidas la acuicultura y la pesca;  

d. Usos agropecuarios individuales, comprendidas la acuicultura y la pesca;  

e. Generación de energía hidroeléctrica;  

f. Usos industriales o manufactureros;  

g. Usos mineros;  

h. Usos recreativos comunitarios, e  

i. Usos recreativos individuales”.

Frente al procedimiento para la concesión de aguas, los artículos 54 y siguientes (sección III) del Decreto 1541 de 1978 establecen:

ART. 54.—Las personas naturales o jurídicas y las entidades gubernamentales que deseen aprovechar aguas para usos diferentes de aquellos que se ejercen por ministerio de la ley requieren concesión, para lo cual deberán dirigir una solicitud al Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente, Inderena, en la cual expresen:  

a. Nombres y apellidos del solicitante, documentos de identidad, domicilio, nacionalidad. Si se trata de una persona jurídica, pública o privada, se indicará su razón social, domicilio, los documentos relativos a su constitución, nombre y dirección de su representante legal;  

b. Nombre de la fuente de donde se pretende hacer la derivación, o donde se desea usar el agua;  

c. Nombre del predio o predios, municipios o comunidades que se van a beneficiar, y su jurisdicción;  

d. Si los usos son de aquellos relacionados en los puntos d) a p) del artículo 36 de este decreto, se requerirá la declaración de efecto ambiental. Igualmente se requerirá la declaración cuando el uso contemplado en los puntos b) y c) del mismo artículo se destine a explotaciones agrícolas o pecuarias de carácter industrial;  

e. Información sobre la destinación que se le dará al agua;  

f. Cantidad de agua que se desea utilizar en litros por segundo;  

g. Información sobre los sistemas que se adoptarán para la captación, derivación, conducción, restitución de sobrantes, distribución y drenaje, y sobre las inversiones, cuantía de las mismas y término en el cual se van a realizar;  

h. Informar si se requiere establecimiento de servidumbre, para el aprovechamiento del agua o para la construcción de las obras proyectadas;  

i. Término por el cual se solicita la concesión;  

j. Extensión y clase de cultivos que se van a regar;  

k. Los datos previstos en el capítulo IV de este título, para concesiones con características especiales;  

l. Los demás datos que el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente, Inderena, y el peticionario consideren necesarios”.

ART. 55.—Con la solicitud se debe allegar.  

a. Los documentos que acrediten la personería del solicitante;  

b. Autorización del propietario o poseedor cuando el solicitante sea mero tenedor, y  

c. Certificado actualizado del registrador de instrumentos públicos y privados sobre la propiedad del inmueble, o la prueba adecuada de la posesión o tenencia”. (Resaltado fuera del texto original).

ART. 56.—Presentada personalmente la solicitud, se ordenará la práctica de una visita ocular a costa del interesado. Esta diligencia se practicará con la intervención de funcionarios idóneos en las disciplinas relacionadas con el objeto de la visita”. 

ART. 57.—Por lo menos con diez (10) días de anticipación a la práctica de la visita ocular el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente, Inderena, hará fijar en lugar público de sus oficinas y de la alcaldía o de la inspección de la localidad, un aviso en el cual se indique el lugar, la fecha y el objeto de la visita, para que las personas que se crean con derecho a intervenir puedan hacerlo”. 

“[...] ART. 58.—En la diligencia de visita ocular se verificará por lo menos lo siguiente.  

[...] 

d. Si las obras proyectadas van a ocupar terrenos que no sean del mismo dueño del predio que se beneficiará con las aguas, las razones técnicas para esta ocupación [...]”. (Resaltado fuera del texto original).

ART. 60.—Toda persona que tenga derecho o interés legítimo, puede oponerse a que se otorgue la concesión.

La oposición se hará valer ante el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente, Inderena, antes de la visita ocular o durante esta diligencia, exponiendo las razones en las cuales se fundamenta y acompañando los títulos y demás documentos que el opositor crea convenientes para sustentarla. El Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente, Inderena, por su parte, podrá exigir al opositor y al solicitante de la concesión los documentos, pruebas y estudios de orden técnico y legal que juzgue necesarios, fijando para allegarlos un término que no excederá de treinta (30) días.  

La oposición se decidirá conjuntamente en la resolución que otorgue o niegue la concesión”. (Resaltado fuera del texto original).

ART. 61.—Cumplidos los trámites establecidos en los artículos anteriores, dentro de los quince (15) días siguientes a la práctica de la visita ocular o del vencimiento del término para la prueba si lo hubiere fijado, el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente, Inderena, decidirá mediante providencia motivada si es o no procedente otorgar la concesión solicitada”.

ART. 62.—El Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente, Inderena, consignará en la resolución que otorga concesión de aguas por lo menos los siguientes puntos.  

a. Nombre de la persona natural o jurídica a quien se le otorga;  

b. Nombre y localización de los predios que se beneficiarán con la concesión, descripción y ubicación de los lugares de uso, derivación y retorno de las aguas;  

c. Nombre y ubicación de la fuente de la cual se van a derivar las agua;  

d. Cantidad de aguas que se otorga, uso que se va a dar a las aguas, modo y oportunidad en que se hará el uso;  

e. Término por el cual se otorga la concesión y condiciones para su prórroga;  

f. Obras que debe construir el concesionario, tanto para el aprovechamiento de las aguas y restitución de los sobrantes como para su tratamiento y defensa de los demás recursos, con indicación de los estudios, diseños y documentos que debe presentar y el plazo que tiene para ello;  

g. Obligaciones del concesionario relativas al uso de las aguas y a la preservación ambiental, para prevenir el deterioro del recurso hídrico y de los demás recursos relacionados, así como la información a que se refiere el artículo 23 del Decreto-Ley 2811 de 1974;  

h. Garantías que aseguren el cumplimiento de las obligaciones del concesionario, incluidas las relativas a la conservación o restauración de la calidad de las aguas y sus lechos; su forma de constitución será establecida mediante acuerdo de la junta directiva del Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente, Inderena;  

i. Cargas pecuniarias;  

j. Régimen de transferencia al Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente, Inderena, al término de la concesión, de las obras afectas al uso de las aguas, incluyendo aquellas que deba construir el concesionario y obligaciones y garantías sobre su mantenimiento y reversión oportuna;  

k. Requerimientos que se harán al concesionario en caso de incumplimiento de las obligaciones, y  

l. Causales para la imposición de sanciones y para la declaratoria de caducidad de la concesión”.

ART. 63.—El encabezamiento y la parte resolutiva de la resolución que otorga una concesión de aguas serán publicados en el Diario Oficial o en la “Gaceta Departamental”, a costa del interesado.  

Dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de la ejecutoria de la resolución, el concesionario deberá presentar al Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente, Inderena, el recibo del pago de la publicación, y dentro de un término de diez (10) días, contados a partir de la publicación, deberá allegar tres ejemplares del periódico oficial para agregarlos al expediente”. 

ART. 64.—Para que se pueda hacer uso de una concesión de aguas se requiere que las obras hidráulicas ordenadas en la resolución respectiva hayan sido construidas por el titular de la concesión y aprobadas por el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente, Inderena, de acuerdo con lo previsto en el título VIII de este decreto”. 

La regla general para el uso de aguas de dominio público se encuentra establecida en el citado artículo 88 del Decreto 2811 de 1974, que señala que, salvo disposiciones especiales, solo puede hacerse uso de las aguas en virtud de concesión.

En armonía con lo anterior, el artículo 36 del Decreto 1541 de 1978 señala que toda persona natural o jurídica, pública o privada, requiere concesión para obtener el derecho al aprovechamiento de las aguas, con los fines específicos allí definidos.

La Ley 99, en el artículo 31, numeral 9°, señaló como competencia de las corporaciones autónomas regionales: “[...] Otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente. Otorgar permisos y concesiones para aprovechamientos forestales, concesiones para el uso de aguas superficiales y subterráneas y establecer vedas para la caza y pesca deportiva [...]”.

Acerca del procedimiento de concesión de aguas, la Sala, mediante sentencia de 24 de febrero de 2004 (Exp. 2000-00369-01, C.P. Dra. Olga Inés Navarrete Barrero), precisó:

“[...] La concesión como figura jurídica para autorizar a los particulares el uso de algunos recursos naturales no significa que el Estado quede exonerado de sus responsabilidades ambientales, pues es su deber vigilar que el concesionario utilice el recurso natural de acuerdo con las normas constitucionales y legales. En este sentido el artículo 61 del Código de Recursos Naturales señala los elementos que deben contener las resoluciones que otorgan, una concesión como la duración, las obligaciones del concesionario para evitar el deterioro de los recursos o del ambiente, las sanciones en caso de incumplimiento y las causales de caducidad o de revocatoria de la concesión. 

Igualmente el artículo 92 de la misma normatividad establece que toda concesión de aguas debe estar sujeta a condiciones especiales previamente determinadas para conservar las aguas, lograr su conveniente utilización, la de los predios aledaños y, en general, el cumplimiento de los fines de utilidad pública e interés social inherentes a la utilización. De otro lado el artículo 133 especifica los deberes de los usuarios de esas concesiones de aguas, entre las cuales se puede destacar la obligación que tienen de permitir la vigilancia y control de las autoridades [...]”.(30) 

En lo que concierne al punto de discusión sobre la calidad que debe acreditar el interesado para la solicitud de concesión, se observa que tanto el Decreto 1541 de 1978 (arts. 51 y 55) como el 2811 de 1974 (art. 96), exigen que la efectúe el propietario, poseedor o tenedor(31). Las normas en comento prescriben:

ART. 51.—En caso de que se produzca la tradición del predio beneficiado con una concesión, el nuevo propietario, poseedor o tenedor, deberá solicitar el traspaso de la concesión dentro de los sesenta (60) días siguientes, para lo cual presentará los documentos que lo acrediten como tal y los demás que se le exijan con el fin de ser considerado como nuevo titular de la concesión”. (Resaltado fuera del texto original).

“[...] ART. 55.—Con la solicitud se debe allegar... 

b) Autorización del propietario o poseedor cuando el solicitante sea mero tenedor [...]”. (Resaltado fuera del texto original).

ART. 96.—El dueño o el poseedor de predio o industria podrá solicitar concesión de aguas. También podrá hacerlo el tenedor, a nombre del propietario o del poseedor”. (Resaltado fuera del texto original).

Lo anterior permite inferir que quien solicite la concesión de aguas debe acreditar la titularidad del derecho que lo autoriza para dicha gestión bien sea que se trate del propietario, poseedor o tenedor del predio. En cada caso la autoridad ambiental deberá verificar que, si se trata del propietario, debe allegar junto con la solicitud el certificado de tradición y libertad del inmueble; si se trata del poseedor, debe aportar la prueba que lo acredite como tal; y si la calidad que se alega es la de tenedor, tiene que demostrarse tal hecho, además de adjuntarse la autorización del propietario o poseedor, como expresamente lo señala el artículo 55, literal c) del Decreto 1541 de 1978.

Ahora bien, la tesis del a quo para declarar la nulidad de las resoluciones demandadas consistió en que:

“[...] Contrario a lo argumentado en los actos administrativos demandados, del contenido del literal b) del artículo 55 del Decreto 1541 de 1978 no se desprende que sean los propietarios, poseedores o tenedores con autorización de los dos primeros quienes pueden adelantar el trámite de solicitud de una concesión de aguas, ya que del contenido del párrafo inicial del artículo 54 de la misma norma se indica que dicha solicitud puede realizarse por “[...] las personas naturales o jurídicas y las entidades gubernamentales que deseen aprovechar aguas para usos diferentes de aquellos que se ejercen por ministerio de la ley. 

Lo cierto es que en los artículos 1º y 2º de la Resolución Nº 1382 de 2012 en los que se acepta una oposición y se niega una solicitud de concesión de aguas, se funda en una disposición de carácter legal, desprendiéndose de ella que solo pueden solicitar la concesión de aguas quienes tengan autorización de los propietarios o poseedores para ello, de igual forma, debe ponerse de presente que dicha solicitud debió tener en consideración que a través de la misma se pretendió la protección de un Lago que comprende un ecosistema que afecta el medio ambiente que a su vez implica el amparo de un derecho colectivo de representación difusa, más no se buscó en ello el otorgamiento de una licencia para su uso. [...]”. (Resaltado fuera del texto original).

Para la Sala tales argumentos no son de recibo, pues de la lectura de los actos acusados y las disposiciones que regulan el procedimiento de concesión de aguas surge indiscutiblemente la cuestión que llevó a la demandada a denegar la solicitud elevada por el Condominio, esto es, que alegando la calidad de propietario en el trámite que dio inicio a la actuación no logró acreditarla, así como tampoco aportó los documentos exigidos en la norma para optar por la concesión en calidad de poseedor o tenedor, específicamente la autorización del propietario.

Por el contrario, en la actuación quedó demostrado que el Condominio elevó solicitud de concesión de aguas en calidad de propietario(32) —aunque luego informó a la administración la venta de derechos sobre el Lago Mayor por parte de la sociedad Acueducto El Peñón a la sociedad CAMELOT MILENIO RC. S EN C.— Posteriormente, la sociedad CAMELOT MILENIO RC. S EN C. se opuso a la solicitud alegando sus derechos de propietaria del predio(33), conforme a la escritura pública Nº 1688 de 1999 de la Notaría Quinta del Círculo de Cartagena, de lo que se deriva que el Condominio no contaba con la autorización del dueño del predio y, por tanto, no le era dado a la Administración reconocer el derecho a la concesión sin el cumplimiento de los presupuestos normativos para ello.

Es por ello que la Sala acoge lo concluido por la CAR en la Resolución 1382 de 2012 en la que indica:

“[...] Por una parte, se formula oposición basada en la calidad de propietaria del LAGO GRANDE EL PEÑÓN INN, acreditada debida y oportunamente con el certificado de tradición Nº 307-17510... en el que se desprende de la anotación Nº 7 de 22 de agosto de 2000 que la sociedad CAMELOT MILENIO RC. S EN C., mediante escritura pública Nº 1688 de 1999 de la Notaría Quinta del Círculo de Cartagena, adquirió a través de permuta dicho predio; y por otra parte, la petición del CONDOMINIO CAMPESTRE EL PEÑÓN de que se le otorgue la concesión de aguas superficiales para este lago, por ser propietario, sin acreditar esta calidad, cuando inicialmente la invocó y la solicitó; pero que en el transcurso del presente trámite dice ser poseedor sin allegar la prueba adecuada que la demuestre, conforme lo dispone el literal c) del artículo 55 del Decreto 1541 de 1978 [...]. 

[...] Que si el CONDOMINIO CAMPESTRE EL PEÑÓN no acredita la condición de propietario o poseedor del Lago Grande El Peñón, como en efecto ha ocurrido, consecuentemente lo que procede es que la Corporación no otorgue a su favor la concesión de aguas superficiales para derivar del Río Bogotá, para el mantenimiento del nivel de agua del lago artificial denominado LAGO GRANDE EL PEÑÓN INN, decisión que es resultado de declararse fundada o sustentada la oposición presentada por la sociedad CAMELOT MILENIO RC. S EN C., toda vez que del certificado de tradición Nº 30-17510 se desprende que es la sociedad propietaria del lago en mención. [...]”. (Resaltado fuera del texto original).

Por las mismas razones es que tampoco tiene cabida el argumento del tribunal según el cual“[...] del contenido del literal b) del artículo 55 del Decreto 1541 de 1978 no se desprende que sean los propietarios, poseedores o tenedores con autorización de los dos primeros quienes pueden adelantar el trámite de solicitud de una concesión de aguas, ya que del contenido del párrafo inicial del artículo 54 de la misma norma se indica que dicha solicitud puede realizarse por ‘[...] las personas naturales o jurídicas y las entidades gubernamentales’[...]”. Y no puede ser de recibo porque una cosa es quiénes están facultados para iniciar el trámite administrativo y otra distinta bajo qué requisitos. Nótese aquí que el reparo de la Administración nada tuvo que ver con la naturaleza de quien elevó la solicitud (persona natural, jurídica o entidad pública) para la concesión de aguas, sino con la falta de acreditación de la titularidad del derecho de propiedad, posesión o tenencia del predio y la respectiva autorización de quien acreditó debidamente el derecho real de dominio.

En igual sentido, fuerza concluir que no podía el fallador de primera instancia declarar la nulidad de los actos acusados alegando que era obligación de la Administración apartarse del precepto imperativo de la norma, para en su lugar atender a la calidad del bien sobre el cual recaía la solicitud de concesión, esto es, que se trataba de “[...] un Lago que comprende un ecosistema que afecta el medio ambiente, que a su vez implica el amparo de un derecho colectivo de representación difusa, más no se buscó en ello el otorgamiento de una licencia para su uso [...]”, afirmación de la cual vale la pena destacar que:

(i) La teoría general de los actos administrativos explica que, en virtud del principio de legalidad, la actividad de la Administración debe someterse plenamente a las normas de superior jerarquía(34) y de ahí que los actos producto de su actividad estén amparados por la presunción de legalidad(35), esto es, que son eficaces mientras no sean anulados. Se trata de una presunción juris tantum o puramente legal que admite prueba en contrario, la cual debe ser alegada ante el órgano jurisdiccional demostrando las causales de anulación de los actos(36).

A tal ejercicio se circunscribe el control de legalidad, en el cual, mediante el cotejo de la decisión con la norma, se extrae su “conformidad o contradicción entre ambas, según las siguientes situaciones: a) conformidad con la norma que la gobierna, b) inconformidad parcial entre ambas, c) inconformidad total, d) desvío de poder, e) desproporción entre la situación de hecho y la decisión tomada, f) falta de motivos, g) falsa motivación, h) vicios de forma, i) incompetencia del funcionario que la expide y violación del derecho defensa y de audiencia del afectado(37). En este evento, la declaración judicial de nulidad se condiciona pues a la prueba y sustentación de la ilegalidad, por parte de quien acciona contra la manifestación de la Administración.

Es por esa razón que el principio de legalidad es correlativo al de justicia rogada(38), pues si se busca desvirtuar aquel en instancia jurisdiccional deberá atenderse a la carga procesal de señalar qué normas del ordenamiento se estarían contrariando con la decisión censurada, así como explicar el concepto de dicha violación, ello con miras a que el Juez pueda delimitar el marco de la litis.

Sobre el particular, es oportuno traer a colación la sentencia de 12 de junio de 2014(39) en la que la Sala acotó:

« [...] En la sentencia de 27 de noviembre de 2003 de esta Sección (Expedientes acumulados Nos. 1101-03-24-000-2002-00398-01 y 1101-03-24-000-2002-00080-01 (8456 y 7777), Actores: José Darío Forero Fernández, Hugo Hernando Torres y otro, Consejera ponente doctora Olga Inés Navarrete Barrero), se precisó:  

“Respecto de la interposición de demandas de nulidad ante lo contencioso administrativo, es necesario recordar que la justicia contencioso administrativa as “rogada” es decir, que solo puede pronunciarse respecto de los hechos y normas que se hayan esgrimido en la demanda de donde resulta que la precisa y adecuada cita de los fundamentos de derecho y de las normas violadas viene a constituir el marco dentro del cual puede moverse el juzgador. [...] 

Consecuente con el precedente jurisprudencial enunciado, considera la Sala que el juez contencioso administrativo no puede realizar el estudio de legalidad del acto administrativo acusado con fundamento en normas superiores de derecho no invocadas en la demanda, ni atender conceptos de violación no explicados, sino que debe limitarse a estudiar las razones de inconstitucionalidad o ilegalidad, expuestas en la demanda, que constituyen el marco de la litis o del juzgamiento. 

En otras palabras, al juez le está vedado pronunciarse sobre cuestiones o asuntos de fondo que no fueron objeto del debate en el proceso, conforme lo ha sostenido esta Sección en reiterados pronunciamientos [...]”. (Resaltado fuera del texto original).

También en sentencia de 6 de agosto de 2004(40), la Sala sostuvo:

“[...] No puede perderse de vista que en los procesos contencioso administrativos impera el principio de la rogatividad por virtud del cual se exige que la demanda incorpore la indicación de la norma violada y la explicación del concepto de la violación y dentro de ese ámbito se desenvuelve, sin poder rebasarlo, el Juez administrativo quien, por lo mismo, no controla la legalidad del acto demandado frente a la totalidad del ordenamiento jurídico positivo, sino respecto de los precisos cargos formulados por el demandante, a términos de la Sentencia C-197 de 7 de abril de 1999 de la Corte Constitucional que declaró exequible condicionadamente el artículo 137, numeral 4º, del Código Contencioso Administrativo. 

En apartes de esta última providencia, dicha corporación, a efectos de justificar la exequibilidad de la aludida disposición, expresó:  

‘[...] Si el acto administrativo, como expresión de voluntad de la Administración que produce efectos jurídicos se presume legal y es ejecutivo y ejecutorio, le corresponde a quien alega su carencia de legitimidad, motivada por la incompetencia del órgano que lo expidió, la existencia de un vicio de forma, la falsa motivación, la desviación de poder, la violación de la regla de derecho o el desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, la carga procesal de cumplir con las exigencias que prevé la norma acusada.  

Carece de toda racionalidad que presumiéndose la legalidad del acto tenga el Juez administrativo que buscar oficiosamente las posibles causas de nulidad de los actos administrativos, más aún cuando dicha búsqueda no sólo es dispendiosa sino en extremo difícil y a veces imposible de concretar, frente al sinnúmero de disposiciones normativas que regulan la actividad de la administración. [...]”. 

(ii) Otro principio que merece destacarse es el de congruencia de la sentencia, según el cual debe existir una correspondencia entre lo que se decide por el Juez y lo que constituye la materia del litigio.

A propósito de este principio, la Jurisprudencia de la Sala ha mencionado:

“[...] El pronunciamiento que se profiera no solo debe referirse al petitum elevado sino además, a los hechos que sirven de soporte aducidos por quien entabla la demanda, y en tratándose de las acciones incoadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, es menester señalar que el quebranto normativo endilgado en el capítulo del libelo que contenga el concepto de violación, constituye un límite que no puede traspasar el Juzgador, sobre todo si se tiene en cuenta que en este campo la justicia es rogada; por lo cual la contienda no puede desatarse sino dentro de las pautas fijadas en el libelo incoativo del proceso. [...]”.(41) (Resaltado fuera del texto original).

La congruencia de la sentencia está definida en el artículo 281 del Código General del Proceso, de la siguiente manera:

“[...] ART. 281.—Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. 

No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. 

Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. 

En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio. 

PAR. 1º—En los asuntos de familia, el juez podrá fallar ultrapetita y extrapetita, cuando sea necesario para brindarle protección adecuada a la pareja, al niño, la niña o adolescente, a la persona con discapacidad mental o de la tercera edad, y prevenir controversias futuras de la misma índole [...]”. (Resaltado fuera del texto original).

Por otra parte, la sentencia deberá tener en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido incluso después de haberse presentado la demanda y siempre que se alegue a más tardar en la etapa de alegatos de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio.

De acuerdo con el precepto en mención la sentencia no puede reconocer lo que no se ha pedido (extra petita) ni tampoco más de lo solicitado (ultra petita), excepto en los casos autorizados expresamente por el legislador, como en los asuntos de familia y de protección de los derechos fundamentales.

En palabras de GARCÍA DE ENTERRÍA(42), todo el proceso debe girar en torno a las peticiones concretas que las partes formulan ante el órgano jurisdiccional, solicitando del mismo una actuación en un sentido determinado. Así “la pretensión acota el contenido del proceso, fija sus límites concretos, condiciona su tramitación y resultado y delimita el ámbito en el que necesariamente ha de moverse el juzgador”.

Las precisiones hasta aquí efectuadas son relevantes para el caso sub examine en el que se cuestiona la decisión del a quo de anular los actos que denegaron la solicitud de concesión de aguas, con fundamento en que la administración incurrió en una indebida interpretación normativa, que no ocurrió, tal y como se referenció en el estudio del enunciado normativo con el que se resolvió la situación jurídica del administrado y que, se reitera, tiene que ver con la obligación de acreditar la titularidad del derecho de propiedad, posesión o tenencia del predio de quien pretende la concesión de aguas superficiales.

Un aspecto relevante a tener en cuenta, es que, como corolario del principio de congruencia mencionado, la sentencia debe considerar cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual recae el litigio (CGP, art. 281), aun cuando haya ocurrido después de haberse presentado la demanda, “siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión”. En tal sentido, la sociedad tercera interesada aportó, junto con la contestación de la demanda, copia de la sentencia de 26 de marzo de 2014, en la que la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca, resolvió la demanda con la que el Condominio pretendía que se declarara que adquirió por prescripción extraordinaria adquisitiva de dominio el inmueble de matrícula 307-17510, en el sentido de confirmar la proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Girardot el 4 de junio de 2013, que declaró probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por activa para ejercer la acción de pertenencia e inexistencia de los presupuestos de la prescripción adquisitiva. Esto, por cuanto el Condominio no logró probar actos de posesión ni desde cuándo dejó de ser tenedor para ostentar la condición de poseedor(43), cuestión que fue alegada por CAMELOT MILENIO RC. S EN C., en el trámite de la primera instancia, como un argumento no menor sobre la discusión de la calidad del solicitante de la concesión de aguas.

Igualmente, se advierte que la sentencia se apartó de los principios anteriormente examinados, habida consideración de que concedió al demandante, a título de restablecimiento del derecho, pretensiones que no fueron invocadas en el petitum de la demanda.

Al efecto, se tiene que el a quo, después de estimar que las pretensiones de restablecimiento contenidas en el libelo introductorio no tenían vocación de prosperidad, resolvió conceder otras pretensiones distintas a las invocadas y, por esa senda, imponer la ejecución de unas medidas ambientales no solicitadas y ordenar la reanudación de un procedimiento administrativo que exigía petición de parte para su trámite, además del lleno de los requisitos que no reúne el peticionario.

Así lo estableció en el numeral quinto de la parte resolutiva del fallo apelado:

“[...] QUINTO: A título de restablecimiento del derecho y en virtud de los principios de prevención y precaución, se adoptan las siguientes decisiones: 

1º DISPÓNGASE que la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR, garantice la ejecución material de las medidas administrativas y ambientales adoptadas mediante la Resolución 991 de 24 de junio de 2013, para la protección del ecosistema del humedal comprendido en el Lago Grande El Peñón Inn, ubicado en el Conjunto Campestre El Peñón, Vereda Portachuelo del Municipio de Girardot – Cundinamarca. 

2º ORDENÁSE a la CAR que reanude el trámite de solicitud de licencia de concesión de aguas reclamada por el demandante, el cual deberá culminar con acto administrativo sustentado en los principios de prevención y precaución a que se refiere la Resolución 991 del 24 de junio de 2013, en el plazo de un (1) año, contado a partir de la notificación de la presente providencia. [...]”. 

Se tiene pues que, como consecuencia de la prosperidad de la pretensión anulatoria, la sentencia impuso a la demandada la ejecución de unas medidas ambientales que ya se encontraban reconocidas en un acto administrativo vigente (Res. 991/2013) expedido por fuera de un procedimiento de interés particular, en ejercicio de las facultades de autoridad ambiental y, por lo tanto, despojado del carácter subjetivo de protección que conlleva la prosperidad de la pretensión en el contencioso subjetivo de anulación.

De ahí que, para la Sala, no sea procedente asimilar la competencia de la CAR en la definición de la situación ambiental presentada en el Lago Mayor, con la protección del bien jurídico particular que buscaba el Condominio con su demanda, pues si bien ambos intereses pudieran parecer coincidentes —a la postre implican la concesión de aguas para el mantenimiento de los niveles del Lago Mayor—, no puede desconocerse que lo pretendido por el demandante nunca estuvo encaminado a la aplicación de dicha resolución, por lo que la orden en este sentido resultó ultra petita y, por consiguiente, lesiva de los intereses de la parte demandada.

Y es que en tal sentido, no puede dejarse de lado lo señalado por el legislador en cuanto al deber del juez administrativo de fijar el litigio en la etapa procesal dispuesta para ello en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es decir en la audiencia inicial prevista en el artículo 180(44), ello, precisamente, con la finalidad de no sorprender a las partes con concesiones que no fueron definidas en la fijación de la cuestión litigiosa.

2. El segundo argumento que expone la entidad recurrente se refiere al alcance de las pretensiones en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Al respecto, indica que las razones que sirvieron de sustento a la declaratoria de nulidad de los actos acusados son propias de una acción popular y no de un mecanismo judicial ordinario, teniendo en cuenta que a título de restablecimiento del derecho, el Juez ordenó una serie de medidas ambientales, en reemplazo de las pretensiones indemnizatorias de la demanda, basado en un acto proferido por esa entidad en ejercicio de sus funciones de autoridad ambiental.

Es menester precisar sobre el punto que las acciones de que conoce la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa se distinguen por su finalidad. Así el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (CPACA, art. 138)(45) tiene por objeto desvirtuar la presunción de legalidad que cobija un acto administrativo y, en consecuencia, obtener la indemnización de los perjuicios que dicho acto haya podido ocasionar durante el tiempo en que permaneció vigente. Por su parte, la acción popular prevista en la Ley 472 de 5 de agosto de 1998(46) persigue la protección de los derechos e intereses colectivos(47).

La jurisprudencia, de la corporación ha desarrollado un amplio debate en torno a la posibilidad de examinar la legalidad de los actos administrativos en el trámite de las acciones populares(48) y ha sostenido mayoritariamente que en tales casos el medio de amparo constitucional es procedente siempre y cuando el acto administrativo vulnere los derechos e intereses colectivos, situación que, de ser probada por el actor popular, faculta al Juez constitucional para suspender los efectos del acto(49). Ello, en armonía con el artículo 144 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual “[...] Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos [...]”. Ahora, en tratándose de la acción contencioso administrativa, la vulneración de los derechos e intereses colectivos dará lugar a la suspensión y/o anulación de los efectos del acto administrativo particular, siempre que la protección de tales derechos e intereses se invoquen como fundamento de la anulación.

Vale la pena traer a colación la distinción entre ambas acciones en comento y su objeto de protección efectuada por la Sala en sentencia de 18 de mayo de 2006:

“[...]  

Sobre el particular, la jurisprudencia de esta corporación ha sostenido que los actos administrativos, como expresión de la acción de las autoridades públicas, también pueden ser fuente de amenaza o violación de los derechos colectivos, y que cuando ello se acredita su aplicación o ejecución puede ser suspendida con miras a proteger dichos derechos, dado que el pronunciamiento acerca de la nulidad de tales actos sólo puede ser emitido por el juez de lo contencioso administrativo.

Sin embargo, debe anotarse que el objeto de estudio del acto administrativo que origina la afectación del derecho o interés colectivo no es el mismo en la acción popular y en la acción contencioso administrativa.  

En efecto, mientras que en la primera se busca efectuar un análisis constitucional del interés afectado, por medio de la constatación y demostración de la afectación del derecho colectivo, en la segunda se efectúa un cotejo entre el acto administrativo y las normas que lo sustentan, lo cual no siempre implica un análisis de afectación del derecho colectivo, pues el objeto de la acción contencioso administrativa, en principio, es la defensa del principio de legalidad. En otras palabras, en la acción contencioso administrativa se efectúa el control de legalidad del acto y, por lo tanto, puede producirse la nulidad del acto impugnado. A su turno, en la acción popular no puede decretarse la nulidad del acto porque no se define la legalidad del mismo, pero si puede suspender la ejecución o aplicación de un acto administrativo que viola o amenaza derechos e intereses colectivos. [...]”.(50) (Resaltado fuera del texto original).

De tal manera que al juez de primera instancia no le era dado, so pretexto de amparar un “derecho de protección difusa”, cuya titularidad fue, a su juicio, “mejor demostrada” por el demandante, como es el derecho al ambiente sano, anular un acto administrativo sin haberse desvirtuado su legalidad a través de la comprobación de las causales de anulación alegadas en la demanda, y menos aún afirmar que era procedente invalidar lo decidido por la Administración en reproche de « [...] no haber discernido que lo que realmente perseguía el peticionario era la protección del ambiente y no el otorgamiento de un permiso para uso de aguas [...]».

Y es que aun cuando se tratare de la protección de los intereses colectivos que recaen sobre el Lago Mayor El Peñón, lo cierto es que en el proceso se demostró que, mediante la Resolución 991 de 24 de junio de 2013(51), la CAR se ocupó de este aspecto en particular, para lo cual ordenó unas medidas administrativas y ambientales que actualmente se están cumpliendo y, por consiguiente, se ha logrado la protección del cuerpo de agua, según lo constató la Sala con el oficio allegado por esa entidad, en respuesta al auto para mejor proveer dictado en esta instancia el 24 de octubre de 2017(52).

Ahora bien, es cierto que como fundamento de la demanda se alegó la omisión de la CAR en la defensa y protección del ecosistema(53), pero ello encaminado a la obtención de un restablecimiento particular, esto es, del derecho a la concesión de aguas y al pago de los perjuicios indemnizatorios, mas no a la protección de un interés difuso o a la defensa de la mera legalidad.

Una cuestión adicional es que más allá de la finalidad que persiguió el Condominio con la solicitud de concesión de aguas -que en todo caso la norma permite que sea para riego, abastecimiento y recreación y deportes, entre otros-, lo cierto es que la Autoridad Ambiental está obligada a considerar todos los aspectos de tipo normativo que gobiernan el procedimiento invocado por el particular, concretamente, el cumplimiento de los presupuestos exigidos para derivar la consecuencia jurídica que se depreca.

Estas son las razones que imponen a la Sala acceder a lo solicitado por la entidad recurrente y revocar la sentencia impugnada.

De los argumentos del recurso del tercero interesado 

Frente a los argumentos alegados por la sociedad CAMELOT MILENIO RC. S EN C., la Sala advierte que los mismos ya fueron objeto de pronunciamiento en el acápite anterior y fueron resueltos de manera favorable a su pretensión de revocatoria del fallo impugnado, por lo que es del caso remitirse a lo allí lo señalado.

De los argumentos del recurso de la parte actora 

Finalmente, la Sala acotará que los argumentos de la parte actora expuestos en el recurso de apelación se supeditan a la prosperidad de la pretensión de anulación de los actos acusados, por lo que al no haberse demostrado las causales invocadas para tal fin, lo que procede es revocar la sentencia impugnada y, en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda.

Sobre la condena en costas 

La condena en costas está prevista en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de la siguiente manera:

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. 

Por su parte, el artículo 361 del Código General del Proceso dispone que “Las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho. Las costas serán tasadas y liquidadas con criterios objetivos y verificables en el expediente, de conformidad con lo señalado en los artículos siguientes”.

Para la determinación de la condena en costas, el artículo 365 ídem establece las siguientes reglas:

ART. 365.—Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 

1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. 

[...] 

2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 

[...] 

4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 

[...] 

7. Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 

8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 

[...]” 

En el caso concreto, la parte vencida es el CONDOMINIO CAMPESTRE EL PEÑÓN que asumirá las costas de ambas instancias, de conformidad con el numeral 4º del artículo transcrito.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. REVÓCASE la sentencia impugnada. En su lugar, se dispone: DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

2. CÓNDENASE en costas en ambas instancias a la parte demandante a favor de la parte demandada y del tercero interesado, las cuales se liquidarán por el tribunal.

En firme esta providencia, envíese el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 25 de enero de 2018.

Consejeros: Hernando Sánchez Sánchez, Presidente—María Elizabeth García González—Oswaldo Giraldo López—Roberto Augusto Serrato Valdés».

15 Fl. 2, cdno. 1 de los antecedentes administrativos.

16 Fl. 93, ídem.

17 Fl. 119, ídem.

18 Ibídem.

19 Fl. 148 ídem.

20 Fl. 360, cdno. 3 de los antecedentes administrativos.

21 Fl. 364 ídem.

22 Fl. 516 ídem.

23 Fl. 529, cdno. 4 de los antecedentes administrativos.

24 Fl. 634 ídem.

25 Fl. 535 ídem.

26 Fl. 761 ídem.

27 Fl. 851 ídem.

28 Ibídem.

29 Informes técnicos Nos. 182 y 004.

30 Reiterada en sentencia de 15 de septiembre de 2011, Exp. 2000-00932-01, C.P. María Elizabeth García González.

31 Al efectuar el análisis del citado artículo 96, la Sala arribó a la misma conclusión en la sentencia de 27 de enero de 2000, Exp. 5210, C.P. Dr. Juan Alberto Polo Figueroa.

32 Fl. 8 del cdno. antecedentes administrativos Nº 1.

33 Fl. 615, cdno. antecedentes administrativos Nº 4.

34 GARCÍA DE ENTERRÍA y RAMÓN FERNÁNDEZ comentan esta noción en el CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO (1997), Ed. Civitas, así: “[...] el derecho objetivo no solamente limita la actividad de la administración, sino que la condiciona a la existencia de una norma que permita esa actuación concreta, a la que en todo caso debe ajustarse [...]. Toda acción administrativa se nos presenta así como ejercicio un poder atribuido previamente por la ley y por ella delimitado y construido [...]”.

35 Artículo 88 del CPACA.

36 Sobre la presunción juris tantum, la jurisprudencia de la corporación ha explicado que implica la legalidad implícita de los actos administrativos conformes al ordenamiento jurídico (Sección Primera, sentencia de 20 de noviembre de 1996, Exp. 3912, C.P. Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez), lo que les brinda plena eficacia y obligatoriedad hasta que se logre desvirtuarla ante la Jurisdicción, por contravención de disposiciones de orden constitucional, legal o reglamentario (Sección Cuarta, sentencia de 16 de febrero de 2016, Exp. 20790, C.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia).

37 LAMPREA R. Pedro (2004). Anulación de los actos de la administración pública. Bogotá D.C. Ed. Doctrina y Ley.

38 El principio encuentra respaldo legal en el artículo 162, numeral 4º, del CPACA.

39 Exp. 2005-00434-01, C.P. María Elizabeth García González.

40 Exp. 2001-00110-01, C.P. Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

41 Sentencia de 5 de junio de 1997, Exp. 4092, C.P. Dr. Manuel Santiago Urueta Ayola.

42 Ut supra página 54.

43 Fl. 174 del cdno. de anexos de la contestación.

44 “ART. 180.—Audiencia inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el juez o magistrado ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas:

[...] 

7. Fijación del litigio. Una vez resueltos todos los puntos relativos a las excepciones, el juez indagará a las partes sobre los hechos en los que están de acuerdo, y los demás extremos de la demanda o de su reforma, de la contestación o de la de reconvención, si a ello hubiere lugar, y con fundamento en la respuesta procederá a la fijación de litigio. [...]”. 

45 “ART. 138.—Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel”.

46 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”.

47 “ART. 2º—Acciones populares. Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos.
Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”.

48 En la sentencia de 21 de febrero de 2017 (Exp. 2005-00355-01, C.P. Dr. Enrique Gil Botero), se explica la línea jurisprudencial que al respecto ha seguido la Corporación frente a las distintas posturas de procedibilidad de la acción popular para para discutir la legalidad de los actos administrativos.

49 Sentencia de 11 de febrero de 2016, Exp. 2010-00372, C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés.

50 Exp. 2002-01258-02, C.P. Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

51 “Por la cual se adoptan medidas ambientales para la protección y conservación de un ecosistema y se toman otras determinaciones”.

52 Fls. 79 a 191 del cdno. del recurso.

53 Es de aclarar en este aspecto, que la Sala pudo constatar que actualmente la CAR se encuentra adelantado funciones de seguimiento a la problemática del Lago Grande El Peñón, en cumplimiento de lo dispuesto en la Resolución Nº 991 de 24 de junio de 2013, según el oficio allegado por esa entidad en respuesta del auto de pruebas dictado en esta instancia el 24 de octubre de 2017.