Sentencia 2013-00950/21777 de junio 21 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 25000-23-37-000-2013-00950-01 (21777)

Demandante: Sociedad Hotelera Las Acacias S.A.

Demandado: Municipio de Girardot

Tema: Excepciones cobro coactivo. Ejecutoria del título.

Consejero Ponente:

Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez

Bogotá D.C., junio veintiuno de dos mil dieciocho

Sentencia de segunda instancia

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra la sentencia del 22 de enero de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual;

“1. Se declara la nulidad de los siguientes actos administrativos:

Resolución 945 del 15 de mayo de 2012, proferida por el tesorero municipal de la alcaldía de Girardot, que resolvió las excepciones contra el mandamiento de pago de fecha 2 de abril de 2003, declarando no probadas las excepciones propuestas, con la excepción del periodo o año fiscal 2002 que se declara debidamente probada (…).

Resolución 35 del 14 de febrero de 2013, proferida por la secretaria de hacienda de la alcaldía del municipio de Girardot, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición contra la Resolución 945 de 15 de mayo de 2012, en donde se confirmó en todas sus partes dicha resolución.

2. En su lugar, se declara probada la excepción de falta de título que sirvió de fundamento para proferir el mandamiento de pago de 2 de abril de 2003, por el cual se libró orden de pago en contra de la Sociedad Hotelera Las Acacias S.A.

3. A título de restablecimiento del derecho se ordena el cese de toda ejecución basada en el citado mandamiento de pago.

4. No hay condena en costas”.

Antecedentes

1. Hechos de la demanda.

1.1. El 2 de abril de 2003, la tesorería municipal de Girardot libró mandamiento de pago, por el saldo insoluto del impuesto predial correspondiente a los años gravables 2000, 2001 y 2002, el que fue notificado a la sociedad actora el 21 de mayo de 2010.

1.2. Dentro del término legal, se formularon excepciones y mediante los actos administrativos que se impugnan se declararon no probadas, salvo la suma impagada del año 2002, por existir otro proceso de ejecución.

2. Pretensiones.

Las pretensiones de la demanda son las siguientes(1):

“Se declare la nulidad de la Resolución 945 del 15 de mayo de 2012, mediante la cual se resuelven las excepciones presentadas contra el mandamiento de pago del 3 de abril de 2003, a cargo de Sociedad Hotelera Las Acacias S.A. NIT. 800.146.597-4.

Se declare la nulidad de la Resolución 35 del 14 de febrero de 2013, mediante la cual se decide el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 945 del 15 de mayo de 2012, es decir el fallo de excepciones referido en el párrafo anterior.

Como consecuencia de lo anterior se restablezca el derecho a mi representada consistente en que se termine el proceso de cobro coactivo del impuesto predial del período comprendido de enero 1º del 2000 a diciembre 31 de 2002 correspondiente al predio con ficha catastral 01-04-2490-600-902 ubicado en la carrera 5ª Nº 04/20/13(sic) y carrera 7ª Nº 20-02 de propiedad de mi representada la Sociedad Hotelera Las Acacias S.A. NIT. 800.146.597-4; se archive el proceso administrativo de cobro coactivo por dichos años y se levanten las medidas cautelares.

Que se condene en costas y agencias en derecho a la parte demandante.

3. Normas violadas y concepto de la violación.

Para la sociedad demandante una circunstancia relevante tiene que ver con el hecho que el predio sobre el que recae el gravamen se encontraba bajo la administración de la Dirección Nacional de Estupefacientes.

En esas condiciones, como el proceso de intervención, duró desde el año de 1996 hasta el año 2006, los actos son nulos por la violación de las siguientes normas:

3.1. Artículo 9º de la Ley 785 de 2002, que establece que en esos casos “se suspenderá el término para iniciar o proseguir los procesos de jurisdicción coactiva”.

Por eso el municipio no podía proferir mandamiento de pago, toda vez que para esa fecha el inmueble se encontraba bajo la administración de la referida dirección.

No importa que se haya notificado el mandamiento en fecha posterior —mayo de 2010—, ante la claridad de la norma que permite concluir que no podía expedirse mandamiento de pago.

3.2. Artículos 681, 828, 829 y 831 del Estatuto Tributario. Cuando se expidió el mandamiento de pago, la resolución que sirve de recaudo ejecutivo —la liquidación de aforo— no estaba ejecutoriada.

Ella fue expedida el 18 de febrero de 2003; los dos meses para interponer el recurso de reconsideración expiraban el 18 de abril del mismo año; y, el mandamiento se libró el 2 de abril de 2003.

Además, contra el acto de aforo se interpuso recurso de reconsideración y no ha sido decidido.

Por eso no puede hablarse de acto administrativo ejecutoriado, atributo esencial del título ejecutivo.

3.3. Artículos 730, 824 y 831 del Estatuto Tributario; 163 de la Ley 136 de 1994 y 163 del acuerdo municipal 036 de 1998.

Para la sociedad actora la funcionaria que libró el mandamiento de pago no tenía competencia y, por eso, los actos demandados devienen nulos.

Todo, porque la tesorera en el año 2003 no era la misma que desempeñaba el cargo para el 2010, en el que se notificó el mandamiento de pago.

Incompetencia que se reafirma, aun si se descarta el anterior argumento, porque el competente para librar el mandamiento de pago no era el tesorero municipal.

Conforme con la Ley 49 de 1987 el competente era el alcalde municipal, que podía delegar dicha atribución.

Pero derogada tal norma, la aplicable era el acuerdo municipal 036 de 1998, que atribuía esa competencia al secretario de hacienda, órgano que era el indicado para delegarla.

Como no aparece esa delegación, los actos expedidos por el tesorero —el mandamiento de pago—, fundamentalmente, adolecen de incompetencia por razón de la materia.

3.4. Artículos 734 y 831 del Estatuto Tributario.

Tampoco existe título ejecutivo, habida cuenta que el recurso de reconsideración contra la liquidación de aforo —título ejecutivo— nunca se decidió, razón por la cual operó el silencio administrativo positivo.

3.5. Artículo 29 de la Constitución Política; 170, 171 y 172 del Código de Procedimiento Civil; 818 del Estatuto Tributario y 9º de la Ley 785 de 2002.

Conforme a dichas normas, para que se interrumpa la prescripción de la acción de cobro, es necesario que la administración dicte un auto que suspenda el procedimiento de ejecución.

Como ese requisito no se cumplió aquí, prescribió la posibilidad de cobrar los créditos fiscales que corresponden a las vigencias relacionadas en los actos demandados.

4. Contestación de la demanda.

La demandada pidió negar las pretensiones de la actora por las siguientes razones:

La suspensión del procedimiento de cobro coactivo sobre bienes vinculados a un proceso de extinción de dominio opera desde la inscripción de las medidas cautelares hasta la ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso.

Por eso, cuando se tuvo conocimiento de dicha actuación —abril de 2003— se tomó la decisión de suspender, “de forma tácita” el procedimiento, el que solo se reanudó con posterioridad a la finalización del proceso de extinción de dominio.

En esas condiciones el acto que libró mandamiento de pago, es válido y no puede decirse que produjo efectos antes de la ejecutoria de la liquidación de aforo, porque al suspenderse el cobro, también se suspendió el término para interponer recursos contra esta, los que se reanudaron el 28 de agosto de 2009, con el auto que ordenó continuar con el cobro coactivo: “[…] el acto administrativo que sirve de fundamento al cobro coactivo, cobro ejecutoria el 29 de septiembre de 2009, no siendo de recibo por la defensa los argumentos enunciados por el demandante […]”.

Agrega que no puede hablarse de silencio administrativo positivo, cuando es claro que no obra constancia de que se hubiere interpuesto el recurso de reconsideración y de que, tratándose de la incompetencia alegada, lo cierto es que ella no puede predicarse de la persona natural que expidió el acto, sino del órgano que tiene la atribución, que para el caso concreto, conforme con las normas municipales, no aplican para el impuesto predial.

Frente a la prescripción de las obligaciones anota que la suspensión del procedimiento de cobro impone también la suspensión de dicho fenómeno extintivo de las obligaciones.

Sentencia apelada

El Tribunal anuló los actos demandados, por considerar que no existía título ejecutivo.

La razón fundamental consistió en que el título ejecutivo, esto es la Resolución 3 del 18 de febrero de 2003 que aforaba el impuesto predial por los años discutidos —2000 y 2001— no alcanzó ejecutoria para la fecha en que se libró el mandamiento de pago.

Si ella, la liquidación de aforo, fue notificada el 26 de febrero de 2003, el plazo de dos meses para interponer el recurso de reconsideración expiraba el 26 de abril del mismo año.

Sin embargo, el municipio libró mandamiento de pago el 2 de abril del mismo año, antes de que cobrara firmeza el acto que sirve de recaudo ejecutivo.

Luego, la excepción de falta de título ejecutivo, estaba llamada a prosperar.

Recurso de apelación

La demandada interpuso el recurso de apelación contra la sentencia del Tribunal, reiterando su tesis de que la suspensión del procedimiento de cobro coactivo aparejaba igualmente la suspensión del plazo para interponer el recurso de reconsideración.

Si esto es así, asevera, es claro que al reanudarse el cobro coactivo, también vuelve a correr el plazo para interponer la reconsideración, del que no se hizo uso y, por lo tanto, cobró ejecutoria el título el 21 de septiembre de 2009.

Luego no puede decirse que no hay título ejecutivo y, menos aún que la administración está cobrando intereses de mora por el no pago del impuesto, como lo dice el Tribunal en su sentencia.

Alegatos de conclusión en segunda instancia

La parte demandante y demandada reiteraron los argumentos expuestos durante la primera instancia.

El Ministerio Público, guardó silencio.

Consideraciones de la Sala

1. Problema jurídico.

En los precisos términos del recurso de apelación, le corresponde a la Sala estudiar los motivos de inconformidad de la entidad pública recurrente, que se concretan a la existencia o no de título ejecutivo y a la afirmación, tangencial, que se hace en la sentencia del Tribunal, a la causación o no de intereses moratorios, conforme con la Ley 785 de 2002 y la intelección hecha por la Corte Constitucional de su artículo 9º.

Advierte la Sala, que como la sentencia se confirmará por el argumento central expuesto por el Tribunal, no es indispensable referirse a la causación o no de intereses moratorios, por considerarse un aspecto marginal de la sentencia.

2. Para la Sección es claro que el proceso de determinación oficial del impuesto, bien por liquidación oficial de aforo o de revisión es independiente del procedimiento de cobro coactivo.

Como lo sostiene la jurisprudencia de la Sala(2) el proceso de cobro coactivo no permite un cuestionamiento diferente pues no tiene por finalidad declarar o constituir obligaciones o derechos, sino hacer efectivas, mediante su ejecución, las obligaciones, claras, expresas y exigibles, previamente definidas a favor de la nación y a cargo de los contribuyentes. Entonces, la ejecución presupone un acto previo, denominado título ejecutivo, idóneo para el adelantamiento del proceso de cobro, que se inicia con la notificación del mandamiento de pago.

En el caso concreto, el título ejecutivo lo constituye la Resolución 3 del 18 de febrero de 2003, mediante la cual se aforó el impuesto predial a cargo de la sociedad actora.

3. Naturalmente, que para poder hablar de título ejecutivo, este debe reunir las calidades propias del mismo, esto es que contenga una obligación clara expresa y actualmente exigible.

Exigibilidad que para el caso, se define en función de su ejecutoria, que haya adquirido firmeza, como se infiere del artículo 828 del Estatuto Tributario, que al indicar los títulos ejecutivos, se refiere, en sus numerales 2º y 3º a las liquidaciones oficiales ejecutoriadas y “a los demás actos de la administración de impuestos debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas de dinero[…]”.

4. “Se entienden ejecutoriados, a voces del artículo 829 ibídem, “cuando vencido el término para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma”.

5. En el caso concreto, el municipio de Girardot dictó la liquidación de aforo el 18 de febrero de 2003; la notificó el 26 de febrero del mismo año y libró el mandamiento de pago el 2 de abril, antes de que expirara el plazo de dos meses para interponer el recurso de reconsideración y que el acto administrativo alcanzara ejecutoria y, por lo mismo, fuera exigible.

Plazo, que en sentir de la Sala, corre y debe respetarse por la administración independientemente de que el contribuyente haga o no uso del correspondiente recurso, pues la ejecutoria no depende del ejercicio de ese derecho a recurrir, sino del transcurso del plazo, es decir, “vencido el termino para interponer los recursos”.

En esas condiciones, como lo dijo el Tribunal, el municipio debía esperar a que ocurriera la ejecutoria de la Resolución 3 del 18 de febrero de 2003, para librar mandamiento de pago.

Por último, precisa la Sala que no es válido afirmar que la suspensión del procedimiento de cobro coactivo aparejaba igualmente la suspensión del plazo para interponer el recurso de reconsideración, no solo porque son plazos independientes, sino que la Ley 785 de 2002 (art. 9º), se refiere solo a los procesos de jurisdicción coactiva(3).

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo y 365 del Código General del Proceso, no se condena en costas habida cuenta de que en el expediente no hay prueba de que se causaron.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. CONFÍRMASE la sentencia del 22 de enero de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la Sociedad Hotelera Las Acacias S.A. contra el municipio de Girardot.

2. Sin condena en costas en esta instancia.

3. RECONOCER personería jurídica al abogado Elberth Antonio Rivas Sánchez como apoderado de la parte demandada en los términos del poder visible a folio 210.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

Magistrados: Milton Chaves García, presidente de la Sección.—Stella Jeannette Carvajal Basto.—Julio Roberto Piza Rodríguez.—Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

1 Fls. 3 y 4.

2 Entre otras la sentencia del 29 de septiembre de 2005, Exp. 13609, M.P. Héctor Romero Díaz.

3 Cfr. Sentencia del 2 de marzo de 2016, expediente 25000232700020100022401.