Sentencia 2013-00954/21632 de agosto 30 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 76001233300020130095401 [21632]

Consejera Ponente:

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Actor: Bavaria S.A.

Demandado: Departamento del Valle del Cauca

Bogotá, D.C., treinta de agosto de dos mil dieciséis

EXTRACTOS: «Consideraciones de la sala

La Sala determina si la Asamblea del Departamento del Valle del Cauca está facultada para establecer, en su territorio, la estampilla pro desarrollo Unidad Central del Valle del Cauca UCEVA por las tornaguías que otorgan las autoridades competentes para el control del transporte de productos gravados con el impuesto al consumo.

En la apelación, la actora insiste en que al imponer el uso obligatorio de la estampilla en las tornaguías y en la legalización de estas, la ordenanza demandada viola disposiciones legales que prohiben a los departamentos gravar con otros tributos, distintos al ICA, los productos sujetos al impuesto al consumo.

Sobre la facultad impositiva de las entidades territoriales, en Sentencia de 9 de julio de 2009, expediente 16544, la Sala se pronunció así:

“La norma constitucional transcrita [se refiere al artículo 338 de la Constitución Política] introduce como modificación [respecto a la Constitución de 1886] que sean la Ley, las ordenanzas o los acuerdos las que determinen los elementos del tributo, en clara concordancia y desarrollo de los principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales, consagrados en los artículos 1º, 287-3, 300-4 y 313-4 de la Carta, al conferirles a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Municipales la potestad de establecer los diferentes aspectos de la obligación tributaria.

En efecto, la Corte Constitucional(2) respecto del artículo 338 de la Carta ha sostenido:

(…)

“Cuando la Constitución estatuye que tales competencias de los cuerpos de elección popular habrán de ser ejercidas de acuerdo con la ley no está dando lugar a la absorción de la facultad por parte del Congreso, de tal manera que las asambleas y los concejos deban ceder absolutamente su poder de imposición al legislador. Este, por el contrario, al fijar las pautas y directrices dentro de las cuales obrarán esas corporaciones, tiene que dejar a ellas el margen que les ha sido asignado constitucionalmente para disponer, cada una dentro de las circunstancias y necesidades específicas de la correspondiente entidad territorial, lo que concierne a las características de los gravámenes que vayan a cobrar.

“Por eso, el mismo artículo 338 de la Constitución, que el demandante estima violado, dispone con claridad que no solamente la ley sino las ordenanzas y los acuerdos son los actos que consagrarán directamente los elementos de los tributos. Tal competencia está deferida, pues, según que el gravamen sea nacional, departamental, distrital o municipal, al Congreso, a las asambleas y a los concejos.

(…)

“Dentro de ese contexto, la referencia a la obligación de señalar en el acto creador del impuesto los elementos esenciales de la obligación tributaria ha de entenderse hecha, según el tipo de gravamen, por el nivel territorial al que corresponda, de lo cual se infiere que si el legislador, como puede hacerlo (arts. 295, 300-4 y 313-4), decide regular o establecer normas generales sobre tributos del orden departamental, municipal o distrital, no se le puede exigir, ni debe permitírsele, que en la ley respectiva incluya directamente todos los componentes del tributo (hecho gravable, base gravable, sujetos activos, sujetos pasivos y tarifas) o, en los casos de tasas y contribuciones, el método y el sistema para recuperación de costos o la participación en beneficios —como sí está obligado a hacerlo tratándose de tributos nacionales—, pues su función no es, ni puede ser, según las reglas de la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales, la de sustituir a los órganos de éstas en el ejercicio de la competencia que les ha sido asignada por la Constitución. (Negrillas y subrayas fuera de texto).

De acuerdo con lo anterior, para la Sala es claro que el artículo 338 de la Constitución Política señala la competencia que tienen los entes territoriales para que, a través de sus órganos de representación popular, determinen los presupuestos objetivos de los gravámenes de acuerdo con la ley, sin que tal facultad sea exclusiva del Congreso, pues de lo contrario se haría nugatoria la autorización que expresamente la Carta les ha conferido a los Departamentos y Municipios en tales aspectos.

No obstante, debe advertirse que la mencionada competencia en materia impositiva de los municipios, para el caso, no es ilimitada, pues no puede excederse al punto de establecer tributos ex novo, pues la facultad creadora esta atribuida al Congreso, pero a partir del establecimiento legal del impuesto, los mencionados entes territoriales, de conformidad con las pautas dadas por la Ley, pueden establecer los elementos de la obligación tributaria cuando aquélla no los haya fijado directamente.

En consecuencia, la facultad impositiva de los entes territoriales no es ilimitada, aunque pueden señalar los elementos de los tributos locales establecidos por el legislador, de conformidad con las pautas dadas por la ley, cuando esta no los fija directamente.

Por su parte, las asambleas departamentales deben sujetarse a los límites que les imponen otras disposiciones de orden legal(3), como los artículos 62 y 71 del Decreto Ley 1222 de 1986, invocados por la demandante y que, en lo pertinente, disponen lo siguiente:

“ART. 62.—Son funciones de las Asambleas:

“1. Establecer y organizar los impuestos que se necesiten para atender a los gastos de la administración pública, con arreglo al sistema tributario nacional, pero sin gravar artículos que sean materia de impuestos de la Nación, a menos que para hacerlo se les dé facultad expresa por la ley …” (Resalta la Sala)

“ART. 71.—Es prohibido a las Asambleas Departamentales: […]

“5. Imponer gravámenes sobre objetos o industrias gravados por la ley …”

Así, las asambleas departamentales no pueden gravar bienes que están gravados con impuestos de la Nación, salvo autorización legal, o bienes o industrias ya gravados con otros tributos por la ley.

Por su parte, los artículos 192 y 193 de la Ley 223 de 1995 señalan, en su orden, lo siguiente:

“ART. 192.—Prohibición. Se prohíbe a los departamentos, municipios, distrito capital, distritos especiales, áreas metropolitanas, territorios indígenas, regiones, provincias y a cualquiera otra forma de división territorial que se llegare a crear con posteridad a la expedición de la presente Ley, gravar la producción, importación, distribución y venta de los productos gravados con el impuesto al consumo de que trata este Capítulo con otros impuestos, tasas, sobretasas o contribuciones, con excepción del impuesto de industria y comercio.

“ART. 193.Reglamentación Única. Con el propósito de mantener una reglamentación única a nivel nacional sobre el impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos, mezclas de bebidas fermentadas con bebidas no alcohólicas, ni las asambleas departamentales ni el Concejo Distrital de Santafé de Bogotá podrán expedir reglamentaciones sobre la materia, de manera que el gravamen se regirá íntegramente por lo dispuesto en la presente Ley, por los reglamentos que, en su desarrollo, profiera el Gobierno Nacional y por las normas de procedimiento señaladas en el Estatuto Tributario, con excepción del período gravable.

Con base en las normas anteriores, las entidades territoriales no pueden gravar con sus tributos, la producción, distribución, importación y venta de productos gravados con el impuesto al consumo, salvo el ICA. Igualmente, como conforme con el artículo 185 de la Ley 223 de 1995, el impuesto al consumo de cervezas, es de propiedad de la Nación y su producto se encuentra cedido a los Departamentos y al Distrito Capital, las asambleas departamentales y el Distrito Capital no pueden reglamentar el tributo, pues debe mantenerse una reglamentación única a nivel nacional.

La estampilla pro desarrollo de la Unidad Central del Valle del Cauca UCEVA, cuya emisión se dispuso en la Ordenanza 349 del 2012 de la Asamblea Departamental del Valle del Cauca, tiene como fundamento la Ley 1510 de 2012, que en sus artículos 1º, 2º y 5º dispuso lo siguiente:

“ART. 1º—Créase la estampilla “Prodesarrollo Unidad Central del Valle del Cauca — UCEVA.

“ART. 2º.—Autorizase a la Asamblea Departamental del Valle del Cauca, para que ordene la emisión de la estampilla “Prodesarrollo de la Unidad Central del Valle del Cauca – UCEVA.

“ART. 5º.—Autorízase a la Asamblea Departamental del Valle del Cauca, para que determine los elementos del gravamen, de conformidad con el artículo 338 de la Constitución Nacional. Establécese como hechos gravables o base imponible de la estampilla que por la presente ley se crea: la contratación que realicen las entidades públicas del orden departamental, los recibos, constancias, autenticaciones, guías de transporte, títulos académicos, permisos y certificaciones que emitan las entidades del nivel departamental. Las novedades de personal que se produzcan en el departamento a excepción de la nómina o pago mensual de los servidores del departamento”.

Así, la Ley 1510 de 2012 autorizó la creación de la estampilla pro desarrollo de la Unidad Central del Valle del Cauca y previó como hecho generador del tributo la expedición de algunos documentos, como las guías de transporte que emitan las autoridades del departamento.

El caso concreto.

Para resolver el caso concreto, la Sala reitera el criterio expuesto en Sentencia del 27 de mayo de 2010(4).

La norma demandada, expedida con fundamento en la Ley 1510 de 2012, dispone lo siguiente:

“ART. 5º.— Actos o documentos gravados y tarifas:

Están gravados con la Estampilla Prodesarrollo Unidad Central del Valle del Cauca — UCEVA, los actos o documentos Departamentales, y los actos o documentos suscritos o expedidos por los Institutos Descentralizados y Entidades del Orden Nacional que funcionen en el Departamento del Valle del Cauca, conforme a lo dispuesto en los parágrafos 1º y 3º del artículo 86 del Estatuto Tributario Departamental y la Ley 1510 de 2012, con las tarifas que se señalan a continuación:

Actos y documentos gravados

“… 

6. Tornaguías para el Transporte de Mercancías gravadas con el impuesto al consumo y/o participación de Licores que expida y/o legalice la Subsecretaría de Impuestos y Rentas del Departamento del Valle del Cauca” — Tarifa 1% del smmlv”.

El artículo 5 [numeral 6] de la Ordenanza 349 del 2012 grava con la estampilla pro desarrollo Unidad Central del Valle del Cauca — UCEVA, a la tarifa del 1% del smmlv, las tornaguías para el transporte de mercancías gravadas con el impuesto al consumo y/o participación de licores que expida y/o legalice la Subsecretaría de Impuestos y Rentas del Departamento del Valle del Cauca.

El Decreto 3071 de 1997(5) denomina Tornaguía al “certificado único nacional expedido por las autoridades departamentales y del Distrito Capital a través del cual se autoriza y controla la entrada, salida y movilización de productos gravados con impuestos al consumo, o que sean objeto del monopolio rentístico de licores, entre entidades territoriales que sean sujetos activos de tales impuestos, o dentro de las mismas, cuando sea del caso(6); y Legalización Las Tornaguías a la actuación del Jefe de Rentas o funcionario competente de la entidad territorial de destino de las mercancías amparadas con tornaguía, a través de la cual dicho funcionario da fe de que tales mercancías han llegado a la entidad territorial propuesta. Para tal efecto el transportador dejará una copia de la factura o relación al funcionario competente para legalizar la tornaguía”(7).

Conforme con las definiciones anteriores, la tornaguía es el documento que expide el funcionario competente para autorizar la salida y movilización de los productos gravados con el impuesto al consumo o que sean objeto del monopolio rentístico de licores de una entidad territorial a otra. Asimismo, la legalización de la Tornaguía se materializa en el acto que profiere el funcionario competente de la entidad territorial de destino para dar fe de que esas mercancías han llegado a su jurisdicción.

En este entendido, están gravados con la estampilla, los documentos expedidos por los funcionarios competentes(8) para autorizar la entrada, salida y movilización de productos gravados con el impuesto al consumo o que sean objeto del monopolio rentístico de licores.

La apelante aduce la violación de los artículos 192 y 193 de la Ley 223 de 1995 que prohíben a los departamentos y municipios “gravar la producción, importación, distribución y venta de los productos gravados con el impuesto al consumo de que trata este capítulo(9), con otros impuestos, tasas, sobretasas o contribuciones, con excepción del impuesto de industria y comercio.”

La disposición demandada no contraviene la prohibición impuesta en los artículos 192 y 193 de la Ley 223 de 1995, pues la Asamblea Departamental del Valle del Cauca no grava, las actividades inherentes a la producción, importación, distribución y venta de los productos gravados con el impuesto al consumo, en sí, sino los documentos por los que se autoriza la entrada, salida y movilización de esos productos en el departamento(10).

El Departamento tampoco violó los artículos 62[1] y 71[5] del Decreto Ley 1222 de 1986, ya trascritos, pues el artículo 1º de la Ley 1510 de 2012 autorizó la creación de la estampilla pro desarrollo — UCEVA, y en el artículo 5º autorizó, como hecho generador, gravar algunos documentos expedidos por las autoridades departamentales, como las guías de transporte. Con base en la anterior facultad, el departamento gravó las tornaguías, no bienes gravados con el impuesto al consumo o sujetos a participación de licores. Lo que grava la estampilla es un acto documental: la expedición de la correspondiente tornaguía por la autoridad departamental correspondiente.

Las razones anteriores son suficientes para confirmar la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

CONFIRMASE la Sentencia de 27 de agosto de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase».

2. C-413 de 1996.

3. Sentencia del 4 de junio de 2009, Exp.16086, C.P. Dr. William Giraldo Giraldo.

4. Exp. 17220 C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

5. Por medio del cual se reglamenta el Sistema Único Nacional de control de transporte de productos gravados con impuesto al consumo y se dictan otras disposiciones.

6. “Art. 3º, D. 3071/97.

7. “Art. 9º id.

8. D. 3071/97, art. 4º. El funcionario competente para expedir o legalizar las tornaguías en los departamentos y el Distrito Capital será el Jefe de la Unidad de Rentas, dirección, división o sección de impuestos de la respectiva entidad territorial, o los funcionarios del nivel profesional o técnico de la misma dependencia a quienes se les asigne dicha función.

9. Capítulo VII, “Impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajos” y Capítulo IX, “Impuesto al Consumo de cigarrillos y tabaco elaborado”.

10. Se reitera el criterio expuesto por la Sala en sentencia del 27 de mayo de 2010, Exp. 17220, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.