Sentencia 2013-00960/2113-2013 de octubre 26 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “B”

Exp.: 11001-032-5000-2013-00960-00

Número interno: 2113-2013

Demandante: Ángel Antonio Acevedo Martínez

Demandado: Nación - Procuraduría General de la Nación y departamento de Santander.

Instancia: Única - Decreto 01 de 1984

Asunto: Los estudios previos de conveniencia y oportunidad —artículo 25 (numerales 7 y 25) de la Ley 80 de 1993—, pueden estar contenidos en diversos documentos y deben analizarse con los elementos jurídicos señalados en las normas que los regulan.

Decisión: Anula actos administrativos disciplinarios

Consejera Ponente:

Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez

Bogotá D.C., veintiséis de octubre de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

2.1. Problema jurídico.

La Sala debe definir si la Procuraduría General de la Nación incurrió en falsa motivación al expedir los actos administrativos disciplinarios acusados, en los cuales determinó que el señor Ángel Antonio Acevedo, en su condición de alcalde del municipio de Socorro —Santander—, dentro del proceso de contratación directa para el diagnóstico mediante consultoría del estado de los servicios públicos domiciliarios de dicho municipio, omitió la realización de estudios previos de conveniencia y oportunidad.

Previamente la Sala resolverá las excepciones propuestas por los demandantes:

2.2. Sobre la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.

El apoderado del departamento de Santander, en la contestación de la demanda, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, al considerar que esa entidad territorial no debe hacer parte de este proceso habida cuenta que no expidió el acto sancionatorio y su participación se limitó a dar cumplimiento a una decisión que es concordante con una norma legal.

El acto de ejecución, como reiteradamente lo ha dicho la jurisprudencia, es de aquellos que materializan o hacen efectivas las decisiones de una autoridad administrativa o judicial, pero no contiene en sí misma una voluntad que cree, modifique o extinga un derecho, por ende, al no ser un acto definitivo ni de trámite que impida la continuación de un procedimiento, no es demandable individualmente.

No obstante, tampoco es un acto suelto y sin control. La Sección Segunda lo ha calificado como un acto conexo que resulta afectado con la decisión que se tome sobre los actos administrativos principales o sancionatorios —como en este caso—, de manera que debe entenderse que sobre estos(16) también recae el pronunciamiento judicial sobre la legalidad, en la medida en que comportan una proposición jurídica compleja con los fallos disciplinarios que modifican la situación jurídica del demandante.

Por otro lado y en cuanto a la petición del departamento de Santander sobre la falta de legitimación por pasiva, la Sala debe hacer las siguientes precisiones para el caso en concreto:

Los actos demandados fueron expedidos por la Procuraduría General de la Nación, por consiguiente, cualquier decisión de declaratoria de nulidad sobre los mismos involucra solo a esa entidad, lo mismo que el restablecimiento del derecho solicitado.

En efecto, el último aspecto señalado es el que marca la diferencia con otros casos, dado que en el evento de que se condene al pago de todos los sueldos, primas, bonificaciones y demás emolumentos que el demandante venía percibiendo como alcalde de Socorro desde el momento de su retiro hasta la finalización del periodo constitucional(17), le correspondería asumirlo al ente de control y no al departamento de Santander. Este último, no tendría que cumplir ni siquiera el reintegro como en otros casos, porque el restablecimiento iría hasta el periodo para el cual fue elegido y que a esta fecha está vencido(18).

Bajo las anteriores consideraciones, la excepción propuesta por el departamento de Santander es procedente y así se declarará en la parte resolutiva.

2.3. Precisiones previas para la resolución de los cargos.

Para resolver el problema jurídico y los cargos de nulidad planteados por el demandante, dado que algunos se refieren a un mismo asunto y tienen argumentos conexos, se agruparan y analizaran en cuatro (4) temas.

En primer lugar, los cargos de: 1) error de apreciación y vulneración de la prueba, 2) inaplicación del principio de articulación y 3) improcedencia de la sanción por inexistencia de prueba, en la medida en que tienen como argumento común la inexistencia de la conducta disciplinaria, bien porque ésta era atípica dado que si se realizaron los estudios previos —los cuales obran en diversos documentos que debían ser valorados en conjunto— o porque no se afectó la función pública en materia contractual.

En segundo lugar los cargos referidos a la ilicitud sustancial —4) indebida apreciación de los principios de legalidad e interpretación restrictiva(19)—; en tercer lugar(20), los cargos referidos a la vulneración de la culpabilidad —5) inexistencia de dolo y culpa gravísima y 6) inaplicación del principio de favorabilidad—; y en cuarto lugar, los cargos referidos a la vulneración del principio de congruencia —7) incongruencia entre el pliego de cargos y el fallo disciplinario de primera instancia—.

Debe señalar la Sala que estos grupos de cargos están referidos a los elementos que estructuran la responsabilidad disciplinaria (tipicidad, ilicitud sustancial y culpabilidad), lo cual permite que ante la prosperidad de cualquiera de ellos, se pueda decretar la nulidad del acto disciplinario demandado.

2.4. Resolución del primer grupo de cargos relacionados con la inexistencia de la conducta disciplinaria imputada, error de apreciación y valoración de la prueba.

Para resolver este primer grupo de cargos, se manejará la siguiente estructura: 1) el proceso de contratación estatal, los proyectos de inversión y los estudios previos, (a) el proceso de contratación estatal, etapas y sub etapas —Ley 80 de 1993—, (b) la etapa precontractual —sub etapa de planeación—, y (c) la etapa precontractual —sub etapa de selección—; y 2) el análisis del caso concreto.

2.4.1. El proceso de contratación estatal, los proyectos de inversión y los estudios previos.

Dado que los hechos del litigio tienen lugar en el marco de un proceso de selección de contratación directa e involucra los conceptos de proyectos de inversión, ficha EBI y estudios previos, deben abordarse estos temas —desde el ordenamiento jurídico vigente para la fecha de los hechos(21)— indicando su naturaleza y contenido a efectos de poder aplicarlos en el caso concreto.

El proceso de contratación estatal, etapas y sub etapas —Ley 80 de 1993—.

La Constitución Política, en el artículo 150 inciso final, señaló que “Compete al Congreso expedir el estatuto general de contratación de la administración pública y en especial de la administración nacional”. En cumplimiento de este mandato constitucional el legislador expidió la Ley 80 de 1993 —estatuto general de contratación de la administración pública—, a través del cual estableció las reglas, principios y etapas del proceso de contratación pública.

De acuerdo con la Ley 80 de 1993, en concordancia con la jurisprudencia(22) y la doctrina(23) —con base en las cuales se ha establecido el sentido y alcance de la mencionada normatividad—, el proceso general de la actividad de contratación del Estado, se ha esquematizado en general en las etapas siguientes: 1) precontractual, 2) contractual y 3) postcontractual.

En la etapa 1) precontractual(24), están las sub etapas de: a) fase interna, mejor conocida como de planeación, que comprende, la denominada maduración del proyecto de contratación a través de varios elementos que dependen de la modalidad proceso de selección. Ellos son, los estudios y documentos previos, las autorizaciones, los permisos, licencias, los planes de adquisición, certificado de disponibilidades presupuestales y la elaboración del proyecto de pliego de condiciones; y b) fase externa o pública, la cual tiene por objeto la selección del oferente, una vez adelantadas las siguientes: i) el aviso de convocatoria, ii) el acto administrativo de apertura o acto administrativo de justificación de la contratación directa(25), iii) el pliego de condiciones; y c) la adjudicación.

Por su parte, la etapa 2) contractual se compone de: a) legalización y perfeccionamiento del contrato, verificación de los requisitos de ejecución del mismo, b) ejecución propiamente dicha y c) terminación; y la etapa 3) postcontractual, que se compone la liquidación del contrato y comprende el balance financiero y contable del mismo en donde se hace el corte final de cuentas teniendo como punto de partida su objeto, valor y demás condiciones de este. Todo lo cual puede esquematizarse de la siguiente forma:

Cuadro Nº 1
Proceso de contratación estatal
1. Etapa precontractual
Fase interna(26)Fase externa o públicaAdjudicación
a. Maduración del proyecto.
(Autorizaciones, permisos licencias, Estudios y documentos previos, entre otros).
b. Planes de adquisiciones.
c. Certificados disponibilidad presupuestal.
d. Proyecto de pliego de condiciones.
a. Aviso de convocatoria.
b. Acto administrativo de apertura o administrativo de justificación de la contratación directa.
c. Pliego de condiciones definitivo.
El acto administrativo de adjudicación.
2. Etapa contractual
Perfeccionamiento y legalizaciónEjecuciónTerminación
3. Etapa post contractual
Liquidación bilateralLiquidación unilateral

La etapa precontractual —sub etapa fase interna— (proyectos de inversión, el registro del proyecto en el banco de proyectos y los estudios previos - Documentos de maduración del proyecto de inversión).

La Ley 80 de 1993, en su artículo 32(27), enuncia algunos tipos de contratos estatales, entre ellos, el de consultoría como aquel “que celebren las entidades estatales referidos a los estudios necesarios para la ejecución de proyectos de inversión, estudios de diagnóstico, prefactibilidad o factibilidad para programas o proyectos específicos, así como a las asesorías técnicas de coordinación, control y supervisión”.

Ahora bien, la Ley 38 de 1989 —estatuto orgánico del presupuesto general de la Nación—, de acuerdo con la cual todos los gastos presupuestales —entre ellos los ligados a la contratación estatal— deben sujetarse “al sistema presupuestal” diseñado en esa normatividad señala, respecto de los proyectos de inversión ejecutados a través de la contratación estatal, que:

a) “No se podrá ejecutar ningún programa o proyecto que haga parte del presupuesto general de la Nación hasta tanto se encuentren evaluados por el órgano competente y registrados en el Banco nacional de programas y proyectos” (L. 179/94, art. 23 y L. 38/89, art. 31)(28);

b) El banco de proyectos, en el cual estos proyectos deben registrarse, comprende el conjunto de actividades seleccionadas como viables, previamente evaluadas social, técnica, económicamente y registradas y sistematizadas en el Departamento Nacional de Planeación; y

c) Los proyectos de inversión para el apoyo regional autorizados por la ley formarán parte del banco de proyectos (L. 38/89, art. 32)(29).

En desarrollo de la anterior normativa, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Reglamentario 841 de 1990(30), mediante el cual dispuso el procedimiento a adelantar en relación con todos los proyectos de inversión que hayan de ser eventualmente financiados o cofinanciados con recursos del presupuesto general de la Nación, o mediante transferencias específicas, que se hagan a través del presupuesto de inversión, en el cual se señala:

i) Un proyecto de inversión es un conjunto de acciones que requiere de la utilización de recursos para satisfacer una necesidad identificada (art. 2º, D. 841/90)(31);

ii) Los proyectos de inversión, antes de su ejecución, necesariamente deben ser registrados en el banco de proyectos de inversión —Banco nacional de programas y proyectos(32)—, lo cual implica que previamente deber ser evaluados técnica, económica y socialmente (art. 3º, D. 841/90);

iii) Del Banco nacional de programas y proyectos, hacen parte los bancos de proyectos de inversión de los diferentes niveles territoriales del sector público —bancos de proyectos de inversión del orden departamental y municipal o distrital— (art. 3º, D. 841/90);

iv) Para la radicación de los proyectos de inversión en el banco de proyectos de inversión debe realizarse previamente una evaluación técnica(33), evaluación económica(34) y evaluación social (art. 7º, D. 841/89)(35);

v) De cada proyecto de inversión la entidad responsable del mismo debe elaborar previamente a su ejecución, un estudio en el que se plasman las evaluaciones antes mencionadas y que se denomina ficha EBI —estadística básica de inversión—, en la cual se sintetizarán los principales datos del proyecto, la cual incluye además la información básica necesaria para identificar los principales aspectos inherentes al mismo (art. 22, D. 841/90)(36).

De acuerdo con lo anterior, puede concluirse, que de conformidad con las leyes 80 de 1993 y 38 de 1989 y normas que la modificaron y complementaron, cuando el contrato, que se pretende llevar a cabo esté inmerso o pretenda la ejecución de un proyecto de inversión, debe éste estar elaborado, evaluado y registrado ante el Banco nacional de programas y proyectos, todo ello antes de iniciar la etapa interna o de planeación del contrato que se va a ejecutar, y que busca en esa formalización y registro obtener recursos para dar inicio a la fase interna o de planeación del contrato, el cual entre otros contiene un análisis y evaluación detallado de todo el proyecto desde sus aspectos técnico, económico y social, que se plasma y se resume en un documento denominado ficha EBI, el cual hace parte de los documentos de maduración del proyecto.

Ahora bien, dentro de esta misma etapa precontractual y fase interna del proceso de contratación, el artículo 25 (numerales 7 y 12) de la Ley 80 de 1993 señala:

“LEY 80 DE 1993

“ART. 25.—Del principio de economía. En virtud de este principio: (…)

7. La conveniencia o inconveniencia del objeto a contratar y las autorizaciones y aprobaciones para ello, se analizarán o impartirán con antelación al inicio del proceso de selección del contratista o al de la firma del contrato, según el caso.

(…)

12. Con la debida antelación a la apertura del procedimiento de selección o de la firma del contrato, según el caso, deberán elaborarse los estudios, diseños y proyectos requeridos y los pliegos de condiciones o términos de referencia.

La exigencia de los diseños no regirá cuando el objeto de la contratación sea la construcción o fabricación con diseño de los proponentes.

Las disposiciones anteriores, en virtud de la interpretación del efecto útil de las normas del cual deriva el principio legal del legislador no redundante, permite establecer que estos numerales tratan el mismo tema, esto es, los análisis, estudios o evaluaciones previas desde dos perspectivas diferentes pero complementarias, así:

i. La primera disposición (L. 80/93, art. 25, num. 7) hace alusión a la obligación que tiene la administración de realizar el análisis o la tarea conceptual de examinar la conveniencia del objeto de contratación, entre otros, la oportunidad, mientras que la segunda disposición (L. 80/93, art. 25, num. 12) señala la obligación de plasmar ese trabajo cognoscitivo en una evidencia física —documento—.

ii. La definición plural de los verbos de la norma (L. 80/93, art. 25, num. 12) permiten inferir que el análisis de conveniencia puede plasmarse en uno o varios documentos, los cuales pueden tomar diferentes denominaciones —estudios, diseños y proyectos—.

iii. El análisis de conveniencia materializado en documentos (estudios, diseños y proyectos) tiene necesariamente una ubicación temporal, esto es, previo al inicio del proceso de selección del contratista o a la firma del contrato, según el caso (L. 80/93, art. 25, nums. 7 y 12)(37).

De acuerdo con lo anterior, las referidas disposiciones regulan respecto de los estudios previos de conveniencia y oportunidad: i) la elaboración conceptual (L. 80/93, art. 25, num. 7); ii) la materialización (L. 80/93, art. 25, num. 12) a través de documentos que pueden ser varios y tener distintas denominaciones (estudios, proyectos, diseños); y iii) la ubicación temporal (L. 80/93, art. 25, nums. 7 y 12).

Cuadro Nº 2
Componentes generales
De los estudios previos de conveniencia y oportunidad
Contenido y alcance del artículo 25 de la Ley 80 de 1993 numerales 7 y 12
1Elaboración conceptualTrabajo de análisis de la conveniencia y oportunidad.
2Materialización - en uno o varios documentosMaterialización del análisis en uno o varios documentos con diferentes denominaciones (estudios, proyectos, diseños) —pluralidad o univocidad de documentos—, sin una denominación especial —no denominación sacramental—.
3Ubicación temporalA. Procesos de selección diferentes a contratación directa.
Previo a la apertura del proceso de selección.
B. Proceso de selección de contratación directa.
Previo a la firma del contrato.

El anterior esquema permite observar más claramente que la Ley 80 de 1993 —artículo 25, numerales 7 y 12— solo reguló los tres (3) componentes generales(38) de los estudios previos de conveniencia y oportunidad antes mencionados, pero no estableció expresamente su contenido.

Para complementar lo anterior, el Decreto Reglamentario 2170 de 2002, en su artículo 8º —vigente para la época de los hechos—, señaló lo siguiente:

“DECRETO 2170 DE 2002.

“ART. 8º—De los estudios previos. En desarrollo de lo previsto en los numerales 7 y 12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, los estudios en los cuales se analice la conveniencia y la oportunidad de realizar la contratación de que se trate, tendrán lugar de manera previa a la apertura de los procesos de selección y deberán contener como mínimo la siguiente información:

1. La definición de la necesidad que la entidad estatal pretende satisfacer con la contratación.

2. La definición técnica de la forma en que la entidad puede satisfacer su necesidad, que entre otros puede corresponder a un proyecto, estudio, diseño o prediseño.

3. Las condiciones del contrato a celebrar, tales como objeto, plazo y lugar de ejecución del mismo.

4. El soporte técnico y económico del valor estimado del contrato.

5. El análisis de los riesgos de la contratación y en consecuencia el nivel y extensión de los riesgos que deben ser amparados por el contratista.

Esta norma interpretó que los numerales 7 y 12 de la Ley 80 de 1993 trataban un solo asunto, esto es, el análisis de conveniencia y oportunidad; los abordó bajo la denominación de “estudios en los cuales se analice la conveniencia y la oportunidad de realizar la contratación”; en el aspecto temporal señaló que “tendrán lugar de manera previa a la apertura de los procesos de selección” y estableció una serie de requisitos mínimos que debían contener estos documentos, a saber: i) la definición de la necesidad; ii) la forma en que la entidad puede satisfacer su necesidad (proyecto, estudio, diseño o prediseño); iii) las condiciones del contrato; iv) el valor estimado del contrato (soporte técnico y económico); y v) el análisis de los riesgos de la contratación (nivel y extensión de los riesgos amparados por contratista).

Cuadro Nº 3
Integración de los componentes generales y especiales de los estudio previos
NormativaCaracterísticas
Ley 80 de 1993Decreto 2170 de 2002— Análisis de conveniencia y oportunidad.
— Antes de la apertura del proceso de selección.
— Contenido mínimo.
Artículo 25. Del Principio de Economía.

Artículo 8º. De los estudios previos.
En desarrollo de lo previsto en los numerales 7 y 12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, los estudios en los cuales se analice la conveniencia y la oportunidad de realizar la contratación de que se trate, tendrán lugar de manera previa a la apertura de los procesos de selección y deberán contener como mínimo la siguiente información:
Numeral 7
La conveniencia o inconveniencia del objeto a contratar y las autorizaciones y aprobaciones para ello, se analizarán o impartirán con antelación al inicio del proceso de selección del contratista o al de la firma del contrato, según el caso.
Numerales 1 a 5
1. La definición de la necesidad que la entidad estatal pretende satisfacer con la contratación.
2. La definición técnica de la forma en que la entidad puede satisfacer su necesidad, que entre otros puede corresponder a un proyecto, estudio, diseño o prediseño.
3. Las condiciones del contrato a celebrar, tales como objeto, plazo y lugar de ejecución del mismo.
4. El soporte técnico y económico del valor estimado del contrato.
5. El análisis de los riesgos de la contratación y en consecuencia el nivel y extensión de los riesgos que deben ser amparados por el contratista.
— Necesidad.
— Forma en que la entidad puede satisfacer su necesidad (proyecto, estudio, diseño o prediseño).
— Condiciones del contrato.
— Valor estimado del contrato (soporte técnico y económico).
— Análisis de los riesgos de la contratación (nivel y extensión de los riesgos amparados por contratista).
Numeral 12.
Con la debida antelación a la apertura del procedimiento de selección o de la firma del contrato, según el caso, deberán elaborarse los estudios, diseños y proyectos requeridos y los pliegos de condiciones o términos de referencia.

La etapa precontractual - sub etapa de selección

De acuerdo con la Ley 80 de 1993, artículo 24, numeral 1 —vigente para la época de los hechos—, la escogencia del contratista tiene lugar a través de un proceso de selección, siendo por regla general: a) la licitación o b) el concurso y, como excepción, c) la contratación directa(39).

El proceso de selección de contratista mediante licitación o concurso está descrito en el artículo 30 de la Ley 80 de 1993, sobre el cual no ahondará la Sala en atención a que el presente litigio tiene su origen en un proceso de selección de contratación directa.

Frente a la selección del contratista para contratación directa, el parágrafo 2 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993 señaló lo siguiente “PAR. 2º—El Gobierno Nacional expedirá, dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación de esta ley, un reglamento de contratación directa, cuyas disposiciones garanticen y desarrollen los principios de economía, transparencia y selección objetiva previstos en ella. Si el gobierno no expidiere el reglamento respectivo, no podrá celebrarse directamente contrato alguno por ninguna entidad estatal so pena de su nulidad”.

En atención a la anterior disposición, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 855 de 1994 —por medio del cual se reglamenta la Ley 80 de 1993 en materia de contratación directa—, en el cual señaló que: 1) en esta modalidad de selección se debe garantizar el cumplimiento de los principios de economía, transparencia y selección objetiva de la Ley 80 de 1993 (art. 2º, D. 855/94(40)); 2) se debe solicitar —de manera verbal o escrita— y obtener —de forma escrita— por lo menos dos (2) ofertas con la información básica sobre las características generales y particulares del objeto a contratar y del contrato salvo cuando este no supere el diez por ciento (10%) de la menor cuantía, evento en el cual no se requiere previamente varias ofertas (art. 3º, D. 855/94); 3) si el monto de la contratación es igual o superior a 100 SMLMV supera el 50% de la menor cuantía deberá invitarse públicamente a prestar propuestas a través de un aviso por un término no menor de 2 días (art. 3º, D. 855/94), 4) deberá realizar estudios previos (art. 3º, D. 855/94).

Ahora bien, en concordancia con el artículo 24 de la Ley 80 de 1993 y el Decreto Reglamentario 855 de 1994, tanto la Corte Constitucional —al revisar la constitucionalidad del articulo 24 parágrafo 2 de la Ley 80 de 1993— como el Consejo de Estado —al decidir casos concretos sobre responsabilidad patrimonial en procesos de contratación—, han señalado expresamente que en la modalidad de selección de contratación directa la obligación de garantizar los principios fundamentales de la contratación —economía, transparencia y selección objetiva— exige que la entidad correspondiente lleve a cabo procedimientos mínimos:

Cuadro Nº 4
Contratación directa
Etapa precontractual
Fase de planeaciónFase de selección
Ver esquema Nº 11. Solicitud de ofertas o aviso para presentación de solicitudes de ofertas.
2. Recepción de ofertas.
3. Evaluación de ofertas.

De conformidad con lo anterior el proceso de selección mediante contratación directa debe someterse a los principios de economía, trasparencia y selección objetiva, con un aligeramiento de algunas etapas y formalidades de los demás procesos de selección en atención a las necesidades propias de la contracción directa, pero debe cumplir con los elementos de la etapa de precontractual del proceso de contratación(41). Esto se infiere de los numerales 7 y 12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, que regulan el principio de economía —común a toda forma de contratación—, y en los numerales citados se dispone, en particular, que con “la debida antelación a la apertura del procedimiento de selección o de la firma del contrato”, se harán los estudios previos necesarios para el proceso. Los dos numerales mencionados aluden: i) al proceso de selección o ii) a la firma del contrato, según el caso; precisamente porque la ley entiende que no siempre los contratos están precedidos de una selección complicada, sino que, en ocasiones, la modalidad es sencilla al punto que no requiere de un procedimiento complejo de escogencia.

2.4.2. Análisis de los cargos referidos a la inexistencia de la conducta disciplinaria (por inexistencia de la conducta o indebida valoración de las pruebas).

Afirma el demandante que la autoridad disciplinaria le imputó la falta gravísima contenida en el artículo 48 (num. 31) de la Ley 734 de 2002, esto es, “participar en la etapa precontractual con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa”, al considerar que infringió los numerales 7 y 12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, en concordancia con el artículo 8º del Decreto Reglamentario 2170 de 2000, que consagran la obligación de realizar estudios previos de conveniencia y oportunidad en los procesos de selección dentro de la contratación pública, por cuanto consideró que dentro del proceso selección de contratación directa para la consultoría que diagnosticara el estado de los servicios públicos del municipio de Socorro (Santander), que dio lugar al contrato Nº 10 de 2004 celebrado con la empresa Gestar S.A., no se elaboraron los estudios previos pertinentes.

Señala el demandante que la falta disciplinaria antes descrita no se configuró, en la medida en que dentro del proceso de contratación antes mencionado, sí se realizaron —antes de la apertura del proceso de selección por contratación directa— los estudios previos de conveniencia y oportunidad, lo cual se llevó a cabo cuando se elaboró el proyecto de inversión de la consultoría a contratar que fue radicado en el banco de proyectos cuyo resumen se plasmó en el documento denominado la ficha EBI, hecho que fue certificado por el secretario de planeación, a través del Oficio de 14 de febrero de 2004; sin embargo, la autoridad disciplinaria consideró que la ficha EBI correspondía a otra etapa del proceso contractual y no contenía los requisitos exigidos por la ley, lo cual implica una errónea apreciación probatoria y un desconocimiento del principio de articulación y eficacia administrativa.

Para resolver este cargo en primer lugar se revisarán los argumentos tenidos en cuenta por la autoridad administrativa sancionadora para luego analizarlos con el cargo planteado por el demandante y las reglas sustantivas contractuales y disciplinarias señaladas en el aparte previo de esta providencia.

La Procuraduría Provincial de San Gil, en el fallo disciplinario de primera instancia, frente a la inexistencia de los estudios previos y la información de la ficha EBI señaló lo siguiente:

“Como se desprende de los cargos, de los descargos y de las alegaciones, el kid (sic) del asunto está concentrado en: “si se hicieron o no los estudios de conveniencia y oportunidad para ese contrato”.

La prueba básica de cargos es el acta de visita que obra a folios cinco del expediente, en donde se constató que para el contrato de consultoría número 10 celebrado el día 18 de marzo de 2004 con Gestar Colombia Limitada; no se hicieron los estudios de conveniencia y oportunidad, igualmente examinada toda la documentación allegada con posterioridad al expediente, se observó que allí no se relacionaba ni allegaba el referido estudio de conveniencia y oportunidad. Cuestiona el apoderado del sujeto procesal está prueba y presenta copia del oficio calendario el 13 de febrero de 2004 y suscrito por el secretario de planeación de socorro (S) doctor Reynaldo Villarreal Lineros afirmando que este oficio es el estudio de conveniencia y oportunidad.

(…)

Examinado el oficio cuya copia reposa a los folios 932 y 939, se puede colegir de manera categórica, que este oficio, no constituye ningún estudio de conveniencia y oportunidad, pues no cumple con los requisitos mínimos de información que exige el artículo 8º del Decreto 2170 de 2002. Asimismo lo reconoce el apoderado del sujeto procesal investigado pues cuando presenta este documento para que sea tenido como prueba, dice “la copia de la certificación de oportunidad y conveniencia…”, lo que quiere decir, que sabe que ese no es un estudio de oportunidad y conveniencia, sino una certificación de que se requería un diagnóstico y la estructuración de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado, aseo y alumbrado público. El oficio que aparece al folio 932 y 939, no constituye un estudio de conveniencia y oportunidad desde ningún aspecto material o formal, pues allí no se define la necesidad, no se fijan las condiciones del contrato celebrar, no se estableció el valor estimado del contrato, ni se evaluaron los riesgos.

(…)

De conformidad con el artículo 8º del Decreto 2170 de 2002, los estudios en los cuales se analice la conveniencia la oportunidad de realizar la contratación, tendrán lugar de manera previa a la apertura de los procesos de selección y deberán contener como mínimo la siguiente información: descripción de la necesidad que se pretende satisfacer con la contratación; la definición técnica de la forma en que se puede satisfacer la necesidad, que puede corresponder a un proyecto, estudio, diseño o prediseño, las condiciones del contrato a celebrar, tales como el modo, plazo y lugar de ejecución del mismo; el soporte técnico y económico del valor estimado del contrato; el análisis de los riesgos de la contratación en consecuencia el nivel y extensión de los riesgos que puede ser amparados por el contratista cumpliendo así con el previo análisis de oportunidad para la celebración del contrato establecido en el numeral 7, artículo 25 de la Ley 80 de 1993.

Estos documentos se publicarán —en los casos de licitación o concurso público—, en la página web de la entidad, diez con (10) días calendario de antelación a la fecha ordena la apertura del proceso de selección. En el evento de que el proceso de selección sea contratación directa, el término será de cinco días calendario. Las observaciones hechas por a los proyectos es condiciones y términos de referencia podrá ser presentada dentro del término arriba citado.

Cuando la entidad estatal no cuente con la infraestructura tecnológica de conectividad que asegure la inalterabilidad del documento para surtir su publicación en la página web, deberá publicar un aviso en el cual indica que el lugar de la entidad donde pueda ser consultado en forma gratis el proyecto de pliego de condiciones o término de referencia. Dicho aviso deberá publicarse en un diario de amplia circulación nacional, departamental o municipal según el caso, o comunicarse por algún mecanismo determinado en forma general, de modo que la ciudadanía pueda tener acceso al contenido de dichos documentos, y desde luego pueda hacer sus observaciones. Lo previsto en esta parte previa se aplicará a los casos de contratación directa a que se refiere el literal a) del numeral primero del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, con excepción de los contratos cuyo valor sea igual o inferior al 10% de la menor cuantía.

(…)

No existiendo así el estudio de oportunidad y conveniencia para la celebración del contrato con Gestar Colombia Ltda., exigido en el numeral 7 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, y conforme los requisitos del artículo 8º del Decreto 2170 de 2002, se concluye que el cargo subsiste, que el doctor Ángel Antonio Acevedo Martínez, en su condición de alcalde municipal de socorro (S), incurrió en la falta disciplinaria al haber celebrado el 18 de marzo de 2004, el contrato de consultoría número 10 con Gestar Colombia Limitada, sin que previamente se hubieran elaborado los estudios o análisis de conveniencia y oportunidad, incumpliendo lo dispuesto en el numeral 7 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, e incurriendo en la falta establecida en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 2002”.

La Procuraduría Regional de Santander en el fallo disciplinario de segunda instancia, por su parte, argumentó lo siguiente:

Informe de conveniencia y oportunidad

La elaboración de un estudio de conveniencia y oportunidad hace parte de la etapa preparatoria de los contratos y consiste en la obligación de la entidad estatal de determinar de acuerdo a un análisis, la necesidad del servicio, obra o labor a contratar y debe incluir como mínimo la comprobación de la necesidad, la adecuación a los planes de desarrollo, inversión, la adquisición de productos y servicios, presupuesto y ley de apropiaciones, según el caso. Este estudio además cuando sea necesario, deberá estar acompañado de diseños planos y evaluaciones de pre-factibilidad.

(…)

El estudio de conveniencia y oportunidad fue reglamentado por el Decreto 2170 de 2002 que señaló los requerimientos que deben contener estos estudio previos y en su artículo 8º dispuso “... DE LOS ESTUDIOS PREVIOS: En desarrollo de lo previsto en los numerales 7 y 12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, los estudios en los cuales se analice la conveniencia y la oportunidad de realizar la contratación de que se trate, tendrán lugar de manera previa a la apertura de los procesos de selección y deberán contener como mínimo la siguientes información: 1. La definición de la necesidad que la entidad estatal pretende satisfacer con la contratación. 2. La definición técnica de la forma en que la entidad puede satisfacer su necesidad, que entre otros puede corresponder a un proyecto, estudio, diseño o prediseño. 3. Las condiciones del contrato a celebrar, tales como objeto, plazo y lugar de ejecución del mismo. 4. El soporte técnico y económico del valor estimado del contrato. 5. El análisis de los riesgos de la contratación y en consecuencia el nivel y extensión de los riesgos que deben ser amparados por el contratista”. El objeto de estos estudios era evitar el fracaso de la contratación por la improvisación de la entidad, vale decir por la falta de planeación de las diferentes entidades estatales que no contrataban de acuerdo a una planeación programada, sino de acuerdo a las inmediatas necesidades que comportaban diferentes ingredientes como político, sociales etc. ...

(…)

La ficha EBI que reposa en el banco de proyectos no pude asimilarse al informe de conveniencia y oportunidad, requisito previo del contrato, así contenga información similar porque son momentos y requisitos distintos, como vimos en los conceptos señalados en acápite anterior, para la contratación.

El informe de conveniencia y oportunidad está debidamente reglado en los artículos 25 numerales 7 y 12; 26 numeral 3 de la Ley 80 de 1993 y en el artículo 8º del Decreto 2170 de 2002, que como vimos, contiene una información detallada y la ficha EBI es un requisito dentro del banco de proyectos para proyectos de inversión y cuya certificación de existencia es indispensable para la celebración de un contrato como lo es el CDP, el informe de conveniencia y oportunidad, los pre pliego o pliegos de condiciones etc...

(…)

En ese orden de ideas no podemos homologar los requisitos, como pretende hacerlo ver hábilmente el recurrente. Son dos momentos contractuales distintos, dos requisitos diferentes que deben cumplir entre otros los contratos de inversión. Por lo tanto no se cumplió con el estudio de conveniencia y oportunidad que exige la ley, y las justificantes que da el apelante no pueden ser aceptadas, por ello no se puede señalar que hubo un error en la valoración de la prueba como lo señala el apelante”.

De los argumentos expuestos por los falladores disciplinarios se desprenden varias situaciones que la Sala debe destacar: 1) el fallo de primera instancia centra sus argumentos en el Oficio de 14 de febrero de 2004, expedido por el secretario de planeación municipal, indicando expresamente que éste no constituye un estudio previo en la medida en que no contiene los requisitos señalados por el artículo 8º del Decreto 2170 de 2000 y 2) el fallo de segunda instancia sostuvo que la ficha EBI no puede ser tomada como estudios previos del proceso de contracción porque no cumple los requisitos de la norma antes mencionada y aun cuando pudieran homologarse estos documentos —estudios previos y ficha EBI— pertenecen a momentos diferentes del proceso de contratación(42).

Teniendo presente los argumentos centrales esbozados por el demandante —la existencia de estudios previos en la contratación directa contenidos en la ficha EBI- y los argumentos expresados en los actos administrativos acusados —la ficha EBI y el oficio de 14 de febrero de 2004 no pueden tomarse como estudios previos de conveniencia y oportunidad—, para establecer si en el proceso de contratación directa objeto del litigio se hicieron o no estudios previos, debe la Sala realizar una revisión pormenorizada de las pruebas del expediente a efectos de destacar todas las actuaciones efectuadas dentro de ese proceso contractual. Las cuales se resumen en el siguiente cuadro:

Cuadro Nº 5
Proceso Angel Antonio Acevedo Martínez Nº 2013-00960-00
Actuación F Y C Comentario
 Proceso de selección de contratación directa Nº 01 de 2003 previo
(Fue declarado desierto)
1Decreto 777 de 6 de agosto de 2002, proferido por el alcalde municipal de Socorro. 145 C1Por medio del cual se establece el procedimiento de control interno para la elaboración y perfeccionamiento de contratos del municipio.
1Ficha EBI (banco de programas y proyectos de inversión. Registro febrero de 2004)3-19 C1
(126-142 C2)
14 C3
Se registra el proyecto que tiene como objeto el adelantar diagnóstico y estructuración de los servicios públicos de alcantarillado y acueducto.
2Certificación de registro de proyectos en alcaldía del municipio de Socorro. 20 C1Se registra el proyecto que tiene como objeto el adelantar diagnóstico y estructuración de los servicios públicos de alcantarillado y acueducto.
2Carta de presentación propuesta de la sociedad Gestar de Colombia Ltda., para el proceso de contratación directa Nº 01 de 2003.934 C3Tenía como objeto adelantar diagnóstico y estructuración de los servicios públicos de alcantarillado y acueducto
3Acta comité de evaluación de las propuestas para el proceso de contratación directa Nº 01 de 2003.970 C3Proceso de contratación directa que tiene como objeto adelantar diagnóstico y estructuración de los servicios públicos de alcantarillado y acueducto. Se presentaron tres proponentes y se declaró desierto.
Proceso de selección de contratación directa Nº 005 de 2004
(Culmina con contrato de consultoría Nº 10 de 2004)
3Oficio de 15 de febrero de 2004, proferido por el secretario de planeación dirigido al alcalde.36 C1
(125 C2)
Indica que es conveniente y oportuno adelantar diagnóstico y estructuración de los servicios públicos de alcantarillado y acueducto.
4Resolución 113 de 11 de marzo de 2013 proferida por el alcalde encargado del Socorro. La cual ordenó la apertura del proceso de contratación directa Nº 005 de 2004. 105 C1La cual tiene como objeto adelantar diagnóstico y estructuración de los servicios públicos de alcantarillado y acueducto del municipio del Socorro.
5Resolución 209 de 14 de abril de 2004, proferida por la alcaldesa encargada del municipio de Socorro. 103 C1Por la cual se corrige la Resolución 113 de 11 de marzo de 2013 del alcalde encargado del Socorro que ordenó la apertura del proceso de contratación directa Nº 005 de 2004.
6Términos de referencia, para el proceso de contratación directa Nº 005 de 2004.106-123 C1
(334 C3)
(1192 C3)
— Documento sin firma.
— Objeto es adjudicar la consultoría para adelantar diagnóstico y estructuración de los servicios públicos de alcantarillado y acueducto del municipio de Socorro.
7Resolución 118 de 15 de marzo de 2004, por medio de la cual se designan los integrantes del comité de evaluación de propuestas del proceso de contratación directa Nº 10 de 2004.97 C2 
8Acta de recibo de propuestas dentro del proceso de contratación directa Nº 005 de 2004.370 C3— Se recibió solo la propuesta de la sociedad Gestar de Colombia Ltda.
9Carta de presentación de la propuesta de la sociedad Gestar de Colombia Ltda.418 C3 
10Propuesta económica de la sociedad Gestar de Colombia Ltda. 475 C3 
11Propuesta Técnica de la sociedad Gestar de Colombia Ltda.478 C3 
12Acta de apertura de la propuesta de la sociedad Gestar de Colombia Ltda., dentro del proceso de contratación directa Nº 005 de 2004. 453 C3 
13Acta de la evaluación de la propuesta técnica de la sociedad Gestar de Colombia Ltda.423 C3 
14Acta de evaluación de la propuesta económica de sociedad Gestar de Colombia Ltda. 435 C3 
15Acta por la cual el Comité de Evaluación de la Alcaldía del Socorro, para el proceso de contratación directa Nº 005 de 2004, consolida la evaluación de la propuesta de la sociedad Gestar de Colombia Ltda. 82-96 C1Fue la única propuesta presentada en el proceso de contratación directa Nº 005 de 2004.
16Resolución 121 de 15 de marzo de 2004, proferida por el alcalde municipal del Socorro. 81 C1Por el cual se declara elegible la prepuesta del proponente único Gestar de Colombia Ltda., dentro del proceso de selección de contratación directa Nº 005 de 2004.
17Resolución 122 del alcalde municipal de Socorro. 434 C3Por la cual adopta el concepto del comité evaluador y se adjudica a Gestar de Colombia Ltda., dentro del proceso de selección de contratación directa Nº 005 de 2004, el contrato de consultoría para adelantar diagnóstico y estructuración de los servicios públicos de alcantarillado y acueducto del municipio de Socorro.
18Copia del trámite y actuaciones surtidas dentro del proceso de selección de contratación directa Nº 005 de 2004, de la página web del municipio de Socorro. 101 C1— Se señala que el tipo de proceso de contratación es la contratación directa y presenta un resumen las actuaciones que se hicieron en el mismo.
19Contrato de Consultoría Nº 10 de 2004 suscrito entre el municipio de Socorro y la sociedad Gestar de Colombia Ltda. (C.D. Nº 005-2004)74 bis C1— Duración inicial 127 días.
— Valor $ 27.000.000.
— Proceso de contratación directa Nº 005-2004.
— Objeto: prestar servicios de consultoría para diagnosticar los servicios públicos de acueducto, alcantarillado, aseo, manejo de residuos sólidos, y alumbrado de la ciudad del Socorro, con su respectiva estructuración técnica, jurídica y financiera en un esquema institucional sostenible y estable de conformidad con la propuesta técnico económica presentada por el contratista.
20Acta de inicio del contrato de consultoría Nº 10 de 2004 (C.D. Nº 005-2004).1076 C3 
21Acta de suspensión temporal del contrato de consultoría Nº 10 de 2004 (C.D. Nº 005-2004) suscrito con la empresa Gestar Colombia Ltda. 62 bis C1Suspensión por 45 días.
22Otro sí. Aclaratoria, adicional y modificatoria al contrato de consultoría Nº 10 de 2004 (C.D. Nº 005-2004).64 bis C1Adiciona término de contrato por 30 días.

De acuerdo con las anteriores pruebas, se observa que el municipio de Socorro para efectos de realizar el proceso de selección del contratista que efectuara la consultoría para diagnosticar el estado de los servicios públicos de esa entidad territorial: 1) En el año 2003 a través del secretario de planeación —antes de la apertura del proceso de selección—(43) elaboró el proyecto para la consultoría del diagnóstico de los servicios públicos de esa entidad territorial —en cumplimiento de las leyes 52 de 1993, 142 de 1994 y 152 de 1997— referidas con proyectos de inversión, el cual fue resumido en la denominada ficha EBI y dio apertura inicialmente al proceso de selección de contratación directa Nº 01 de 2003, el cual fue declarado desierto en la medida en que ninguna persona jurídica o natural presentó oferta; 2) en atención a lo anterior, y en cumplimiento de la normatividad vigente, sobre la continuidad del trámite de selección con base en la misma documentación ya existente en el proceso de contratación anterior el secretario de planeación del municipio de Socorro (Santander), mediante Oficio de 15 de febrero de 2004 dirigido al alcalde de esa entidad territorial, certificó la existencia de elaboración de los estudios de necesidad y conveniencia —en cumplimiento del Decreto 077 de 2002—; 3) el 5 de marzo de 2004 se publicaron los pre pliegos y el 11 de marzo de 2017 los pliegos definitivos; 4) mediante la Resolución 113 de 2004 se dio apertura proceso de selección; 5) el 16 de marzo de 2004 se publicaron las evaluaciones de las propuestas y la resolución de elegibles y 6) el 17 de marzo de 2004 se publicó la resolución de adjudicación(44).

Un análisis en conjunto de las pruebas que se exponen en el cuadro anterior y se detallan en las líneas precedentes, permite establecer que el proceso de contratación directa objeto del presente litigio —2004— no fue originario, sino que tuvo lugar en razón a que el primero que tenía el mismo objeto fue declarado desierto, por lo cual aplicando la regla de economía, eficacia y no redundancia de trámites en el proceso contractual —Decreto 855 de 1994—, la administración tomó los documentos de la etapa precontractual y fase de planeación para dar lugar al segundo proceso de contratación por la vía directa, lo cual fue certificado el secretario de planeación del municipio a través del oficio de 14 de febrero de 2004.

En ese orden y ateniendo a los principios y reglas de la contratación decantados en el acápite anterior de esta providencia se tiene que en el proceso contractual que dio lugar al contrato de consultoría, en la etapa precontractual y la sub fase de planeación obran como mínimo el registro del proyecto de inversión, la ficha EBI, la certificación de 14 de febrero de 2004 proferida por el secretario de planeación del municipio de Socorro, documentos dentro de los cuales debe analizarse si atendiendo a los principios de elaboración conceptual, materialización documental plural, ubicación temporal y no sacramentalización formal cumplen con los requisitos legales para ser considerados —en el caso concreto— como el cumplimiento de la exigencia de los estudios previos de conveniencia y oportunidad.

Ahora bien, para el desarrollo del análisis propuesto y en virtud del principio de motivación y trasparencia que debe regir la actividad judicial, debe hacerse uso de las herramientas metodológicas interpretativas que permitan la comparación entre los documentos observados por la Sala que pertenecen a la sub etapa de planeación con los requisitos señalados por la ley para determinar que un documento constituye o contiene los elementos necesarios, para en un caso concreto, ser considerado como un estudio previo de conveniencia y oportunidad de acuerdo con la normatividad vigente para época de los hechos.

Obra en el expediente la certificación de 14 de febrero de 2004 expedida por el secretario de planeación del municipio de Socorro (Santander), en la cual expresa lo siguiente:

“Socorro, febrero 15 de 2004

Arquitecto

Angel Antonio Acevedo Martínez

Alcalde municipal

Respetado arquitecto:

De acuerdo con lo establecido en la Ley 142, en procura de mantener la continuidad y la calidad en la prestación de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, y teniendo en cuenta que la empresa que actualmente administra la prestación de dichos servicios, EMSERCO concluye su contrato el 31 de julio del presente año, me permito certificar que es OPORTUNO Y CONVENIENTE adelantar un, diagnóstico y la estructuración de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado, a su vez el de aseo y alumbrado público, con el objetivo de poder direccionar de forma planeada las inversiones necesarias para la optimización, reposición y expansión en la prestación de dichos servicios, garantizando de esta forma que la administración municipal pueda dar cumplimiento a lo establecido en el esquema de ordenamiento territorial y en el plan de gobierno SOCORRO MAS CAPITAL, para la presente vigencia fiscal

Sin otro particular

Arq. Reinaldo Villareal Lineros.

Secretario de planeación y desarrollo municipal”.

Una lectura gramatical de la certificación antes trascrita, solo permite inferir que el secretario de planeación del municipio de Socorro le certifica al alcalde de esa misma entidad la conveniencia y oportunidad de la contratación, mas no que la certificación en si comporte un “estudio previo de conveniencia y oportunidad”, como aparentemente parece lo entendió la autoridad disciplinaria que profirió el fallo de primera instancia, de manera que la comparación de los requisitos de los estudios previos establecidos en el artículo 8º del Decreto 2170 de 2002 no se puede hacer con este documento, sino con aquel que sea anterior a este y que obre en la sub etapa de planeación, a saber, como se señaló en el cuadro anterior la ficha EBI que resume el registro del proyecto en el banco de proyectos de inversión.

Retomando lo señalado en el acápite anterior de esta providencia, conforme al artículo 8º del Decreto 2170 de 1994 —en concordancia con el artículo 25 numerales 7 y 12 de la Ley 80 de 1993—, los estudios previos deben contener los siguientes requisitos:

1. La definición de la necesidad que la entidad estatal pretende satisfacer con la contratación (D. 2170/2002, art. 8º, num. 1), lo cual de acuerdo con la jurisprudencia y la doctrina comprende la exposición del problema que aqueja a la entidad y que busca sobrepasar con el objeto del contrato.

En el expediente obra la ficha EBI, en la cual se encuentran visibles los siguientes componentes desarrollados: a) el problema o necesidad que motiva la contratación, b) la población afectada por la necesidad, y c) características del problema o necesidad, en los que se lee lo siguiente:

Folio 4 del expediente —cuaderno principal—.

“BANCO DE PROGRAMAS Y PROYECTOS DE INVERSIÓN —FICHA EBI— MUNICIPIO SOCORRO.

3. PROBLEMA O NECESIDAD DESCRIPCIÓN DEL PROBLEMA O NECESIDAD. Hasta la fecha, el municipio no posee la caracterización base de la prestación de los servicios públicos domiciliarios, debido a la administración delegada en la prestación de los mismos y la información sobre usuarios, tarifas y estado de calidad solo es manejada por cada una de las empresas prestadoras en forma aislada sin que se posea unificación de criterios de evaluación para la optimización de los mismos. El municipio no se ha adecuado a las normas base estipuladas en la Ley 142 de 1994 en cuanto a la regulación de los servicios públicos y no conoce el estado real de los mismos en lo atinente a cobertura, costos, flujos de fondos y análisis institucional. (…)”.

Folio 4 del expediente —cuaderno principal—.

“BANCO DE PROGRAMAS Y PROYECTOS DE INVERSIÓN —FICHA EBI— MUNICIPIO SOCORRO. “ÁREA POBLACIÓN AFECTADA POR EL PROBLEMA O NECESIDAD. “Región / Oriente. - Departamento / Santander-68. - Municipio Distrito / Socorro-755. Población / 17.000. Hab”.

(…)”.

Folio 9 del expediente —cuaderno principal—.

“FORMATO ID-01: DESCRIPCIÓN DEL PROBLEMA, CAUSAS, CONSECUENCIAS Y LOCALIZACIÓN. Responda a las siguientes preguntas:

Cuál es el problema? El municipio, en virtud de lo consignado en el artículo 6º de la Ley 142 de 1994 debe propender por optimizar la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo y energía para lo cual debe tenerse como base un estudio de la realidad urbana de la prestación de dichos servicios en áreas como legalidad en la prestación, cobertura, tarifas, coberturas futuras o expansión y demás lineamientos que exige la superintendencia de servicios públicos. Hasta la fecha, el municipio no posee la caracterización base de la prestación de los servicios públicos domiciliarios, debido a la administración delegada en la prestación de los mismos y la información sobre usuarios, tarifas y estado de calidad solo es manejada por cada una de las empresas prestadoras en forma aislada sin que se posea unificación de criterios de evaluación para la optimización de los mismos.

• Cuál es la localización del problema? El área urbana, de expansión urbana y sectores rurales que reciben prestación de los mismos por parte de las empresas de servicios públicos asentadas en el municipio de Socorro.

• Cuáles son las causas del problema?

1. Delegación sin el lleno de requisitos legales de la prestación de los servicios por parte del municipio.

2. Inexistencia de esquemas institucionales que prevean la solución a problemáticas como racionamientos en época de verano, saneamiento de microcuencas receptoras de aguas residuales, incremento en las deudas derivadas de la energía por alumbrado público, alternativas de disposición final de residuos sólidos y aprovechamiento de elementos reciclables, etc.

3. La falta de gestión por parte de las administraciones focales en el empoderamiento del manejo, administración y proyección de los servicios públicos relegando a tercer plano su responsabilidad en desacuerdo con lo establecido por la Ley 142/94.

• Cuáles son las consecuencias del problema?

1. Inexistencia de políticas locales de capitalización de ingresos por conceptos de servicios públicos para el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes

2. Desinformación en la ciudadanía del estado real de la prestación de los servicios públicos domiciliarios y renuencia al acogimiento de estandarización de tarifas.

3. El estancamiento de los sectores comercial e industrial por falta de cobertura de los servicios y desconocimiento de futuras proyecciones en áreas susceptibles de explotación comercial.

• Características de la información acerca del problema?

1. El área de estudio comprende todo el casco urbano y partes del área rural.

Zona urbana consolidada, en consolidación y zona de expansión urbana.

FORMATO ID-02: CARACTERÍSTICAS DE LA POBLACIÓN AFECTADA POR EL PROBLEMA. (…)

• A quienes afecta el problema?

En general se pretende establecer el grado de susceptibilidad de riesgos económicos, funcionales y técnicos del actual funcionamiento y operación de los servicios públicos domiciliarios del Socorro y establecer las directrices para la delegación en la prestación de los mismos optimizando las plantas y reparando daños con mayor celeridad, lo cual permite el afianzamiento del Socorro como prestador de servicios.

La comunidad residente en general se ubica en los niveles 1, 2 y 3 del SISBEN mayoritariamente y desconocen la realidad municipal en cuento abastecimiento de fuentes y estado general de la infraestructura de servicios local, así como el surgimiento y adecuación de las tarifas.

• Cuáles son las características de la población que afecta el problema?

El proyecto busca establecer parámetros de convocatoria para ofertar la administración de servicios públicos, teniendo en cuenta que el contrato de administración delegada para los de acueducto y alcantarillado finaliza durante la presente vigencia.

Con la ejecución del proyecto se establecerán los criterios de diseño de un 50% de las obras requeridas para la optimización del servicio de acueducto y alcantarillado de predios del área urbana del Socorro, poblado especialmente por familias de estratos socioeconómicos 1, 2, 3 y 4 y en especial a los habitantes de las áreas periféricas ubicados en niveles 1 y 2.

FORMATO lD-03: DESCRIPCIÓN DE LAS POSIBLES SOLUCIÓNES AL PROBLEMA

SOLUCIÓN Nº 1

NOMBRE: Realización del diagnóstico general de los servicios, su prestación, tarifas, equipamientos existentes, ponderados de coberturas futuras, para establecer la vulnerabilidad y comportamiento de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado, aseo y energía del área urbana y de expansión determinados en el EOT local.

DESCRIPCIÓN: De acuerdo a la legislación vigente en cuento a servicios públicos (L. 142), establecer los niveles de delegación y convocatoria de empresas para la prestación de los mismos de acuerdo a los diagnósticos detallados de cada una de las áreas de servicio básico que por ley debe acometer y responsabilizar al municipio.

SOLUCIÓN Nº 2

NOMBRE: Renovar los contratos de administración delegada de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, requiriendo el establecimiento de ponderados de capacidad instalada y proyección futura.

SOLUCIÓN Nº 3

NOMBRE: Acometer de cuenta propia la determinación de falencias en la prestación de los servicios y proyectar las inversiones requeridas mediante los recursos propios que administra el municipio.

FORMATO ID-04: RELACIÓN DEL PROBLEMA CON LA NECESIDAD DE REALIZAR ESTUDIOS - Responda a la siguiente pregunta:

• El proyecto que soluciona las causas del problema requiere necesariamente de un estudio de preinversión?

El proyecto se presenta para acopiar los recursos económicos necesarios en la acometida de los estudios de diagnóstico general en la prestación de los servicios públicos de las áreas urbanas consolidadas, en proceso de consolidación y nuevas áreas de desarrollo, toda vez que el municipio no cuenta con los recursos suficientes para sufragar los gastos que la optimización demanda, así mismo es imprescindible contar con dicho estudio para determinar obras futuras de mitigación de riesgos y nuevas inversiones para ampliación de coberturas y su financiamiento.

Se requiere la Inmediata realización de este estudio, ya que la población desconoce el estado general de la infraestructura general de servicios, su capacidad actual y futura, así como de la aplicación de tarifas”.

Un análisis del componente trascrito de la ficha EBI del proyecto de inversión del municipio de Socorro, con el requisito que de conformidad con el artículo 8º del Decreto 2170 de 2002 deben contener los estudios previos de conveniencia y oportunidad de la contratación, permite establecer que con gran claridad que lo dispuesto en el primero de los documentos mencionados no solo se asemeja en gran medida a lo exigido por la normatividad contractual, sino que va más allá al punto de comportar análisis más profundos de planeación.

Lo anterior puede verse en la comparación entre el requisito del numeral 1 del artículo 8º de Decreto 2170 de 2002, que consagra la “definición de la necesidad que la entidad pretende satisfacer con la contratación” y lo preceptuado sobre este punto en la ficha EBI, donde no solo se describe la necesidad —la caracterización base de la prestación de los servicios públicos—, sino que también indica: a) los antecedentes de esa necesidad, esto es, la administración delegada en la prestación de servicios públicos y el manejo aislado por cada una de las entidades prestadoras de servicios públicos de la información que impide evaluación de la calidad y estado de los servicios públicos domiciliarios; b) las causas de la necesidad o problema —delegación de servicios públicos sin requisitos legales y desordenada— que afecta su prestación a los ciudadanos, falta de esquemas que prevean solución a futuras problemáticas como racionamientos por la misma falta de coordinación en la prestación de los servicios públicos y la falta de adecuación de la prestación de los servicios a la Ley 142 de 1994; c) la falta de adecuación de los servicios públicos a las estipulaciones de la Ley 142 de 1994; d) el desconocimiento de la cobertura de los servicios públicos y costos; así mismo, en cuanto a la necesidad se realiza: d) una ubicación y localización geográfica del proyecto y del número de personas que pueden resultar beneficiadas, e incluso se hace un análisis a futuro proyectando las posibles consecuencias del problema detectado que se pretendía satisfacer con la contratación; e) la posibilidad de encontrar daños en la infraestructura y asumir la prestación de los servicios por parte de la administración dado que la delegación estaba cerca de terminar; f) la determinación de las obras que eran necesarias para la mejor prestación de servicios; g) la identificación y análisis de las posibles soluciones alternativas al proceso de contratación y h) la evaluación crítica del objeto a contratar en relación con la necesidad que la motiva para efectos de establecer su eficacia.

2. La definición técnica de la forma en que la entidad puede satisfacer su necesidad, que entre otros puede corresponder a un proyecto, estudio, diseño o prediseño (D. 2170/2002, art. 8º, num. 2), lo cual de acuerdo con la jurisprudencia y la doctrina comprende el objeto del contrato.

En el expediente dentro de la ficha EBI obran los siguientes componentes desarrollados: a) el objetivo del proyecto, b) las alternativas seleccionadas para satisfacer la necesidad, y c) el nombre y componente del proyecto, en los cuales se lee lo siguiente:

Folio 4 del expediente —cuaderno principal—.

“BANCO DE PROGRAMAS Y PROYECTOS DE INVERSIÓN —FICHA EBI— MUNICIPIO SOCORRO.

1. OBJETIVOS GENERALES DEL PROYECTO. El objetivo del estudio es estimar la situación actual de los servicios públicos básicos del Socorro: su cobertura, proyección futura, estado de pérdidas y ganancias, análisis de equipamiento existente, fuentes de abastecimiento y vertimientos, usuarios actuales y potenciales, análisis tarifario, concordancia con normas vigentes sobre prestación, etc., para proyectar la disponibilidad de los mismos”.

(…)

5. DESCRIPCIÓN DE LA ALTERNATIVA SELECCIONADA. Mediante la convocatoria a empresas del ramo de la consultoría especializada en servicios públicos y de acuerdo a lineamientos establecidos en el estatuto de contratación administrativa, realizar el diagnóstico general de los servicios, su prestación, tarifas, equipamientos existentes, ponderados de coberturas futuras, para establecer la vulnerabilidad y comportamiento de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado, aseo y energía del área urbana y de expansión determinados en el EOT local.g

(…)

6. PRODUCTO Y COMPONENTES DE LA INVERSIÓN.

6.1. PRODUCTO.

Nombre del productoCantidadUnidad de medida
Diagnóstico general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado, aseo y energía del municipio de Socorro-Santander1Consultoría
Asesoría técnica en la elaboración de los pre términos de referencia para convocatoria1Consultoría

6.2. COMPONENTES

Nombre del componenteCantidadUnidad de medida
FASE 1. Diagnóstico Institucional empresas prestadoras1Estudio
FASE 2: Estudio de Horizonte de servicios1Estudio
FASE 3. Estructuración del esquema institucional1Estudio
FASE 4. Acompañamiento en formulación de convocatoria a potenciales prestadores1Consultoría

(…)”.

3. Las condiciones del contrato a celebrar, tales como objeto, plazo y lugar de ejecución del mismo (D. 2170/2002, art. 8º, num. 3), lo cual de acuerdo con la jurisprudencia y la doctrina comprende todos los elementos esenciales del futuro contrato.

En el expediente dentro de la ficha EBI obran los siguientes componentes desarrollados: a) la ubicación geográfica donde se va a desarrollar el proyecto; b) los indicadores de resultados en los cuales se relacionan los términos de referencia del proyecto y la viabilidad de elevar invitación pública conforme al Decreto 2170 de 2000; c) el objetivo del estudio —objeto del contrato— y los resultados esperados; d) la presentación y resumen de los aspectos más relevantes resaltados en los términos de referencia —para lo cual se indica que se anexa copia de los términos de referencia—; e) la matriz de plazos de entrega de informes y fases del estudio —plazos de entrega de los informes del estudio consultoría objeto de la contratación—, el cual describe detalladamente el informe —a entregar por el contratista—, el contenido mínimo del informe y la fecha en que debía ser entregado, así como la forma de pago por cada fase del proyecto —contrato—; f) las características y alcances del estudio —de consultoría— así como la forma como ésta se adjudicaría, el perfil de los contratantes y si habría o no que realizar otros estudios, en los cuales se lee lo siguiente:

La ubicación geográfica donde se va a desarrollar el proyecto (folio 5 del expediente —cuaderno principal—).

“BANCO DE PROGRAMAS Y PROYECTOS DE INVERSIÓN —FICHA EBI— MUNICIPIO SOCORRO. “7. UBICACIÓN GEOGRAFICA DEL PROYECTO.

RegiónDeptoSubdivisión deptalMunicipioTerritorio indígena Subdivisión municipal Localidad
OrienteSantander-68Prov. ComuneraSocorro-755   Urbana

(...)”.

Los indicadores de resultados —en los cuales se relacionan los términos de referencia del proyecto y la viabilidad de elevar invitación pública conforme al Decreto 2170 de 2000— (folio 5 del expediente —cuaderno principal—).

“BANCO DE PROGRAMAS Y PROYECTOS DE INVERSIÓN —FICHA EBI— MUNICIPIO SOCORRO.

9. INDICADORES.

9.1. INDICADORES DE RESULTADOS DEL PROYECTO

Nombre del indicador Unidad de mediad del indicadorMeta global del indicador
Documentos de diagnósticoESTUDIOAnálisis de los 4 servicios públicos (acueducto, alcantarillado, aseo, energía)
Documento esquema institucionalESTUDIOAceptación de Superservicios
Borrador términos de referenciaESTUDIOElevar invitación según lineamientos Doto 2170

(…)”.

El objetivo del estudio —objeto del contrato— y los resultados esperados. (Folio 13 del expediente —cuaderno principal—).

“BANCO DE PROGRAMAS Y PROYECTOS DE INVERSIÓN —FICHA EBI— MUNICIPIO SOCORRO.

FORMATO PE-O1: OBJETIVO DEL ESTUDIO Y RESULTADOS ESPERADOS

Responda a las siguientes preguntas:

• Cuál es el objetivo del estudio?

El objetivo del estudio es estimar la situación actual de los servicios públicos básicos del Socorro: su cobertura, proyección futura, estado de pérdidas y ganancias, análisis de equipamiento existente, fuentes de abastecimiento y vertimientos, usuarios actuales y potenciales, análisis tarifario, concordancia con normas vigentes sobre prestación, etc.., para proyectar la disponibilidad de los mismos.

Se definirán los términos de referencia para la convocatoria a licitación o concurso en la prestación delegada de los servicios públicos, establecido así mismo los años de recuperación de las inversiones requeridas en cada una de las áreas de servicio.

• Que resultados precisos se esperan obtener con el estudio?

Del documento surgido se establecerán las DETERMINANTES ECONÓMICAS, FÍSICAS Y AMBIENTALES que enmarcará la prestación óptima de los servicios para futuros desarrollos en las áreas periféricas y en general en el casco urbano del Socorro.

Se definirán los términos base para la invitación a empresas reconocidas en el manejo y administración de los servicios públicos, así como para dar a conocer la realidad actual de la infraestructura instalada y sus necesidades básicas para la optimización en su prestación.

(…)”.

La presentación y resumen de los aspectos más relevantes resaltados en los términos de referencia —para lo cual se indica que se anexa copia de los términos de referencia. (Folio 14 del expediente —cuaderno principal—).

“BANCO DE PROGRAMAS Y PROYECTOS DE INVERSIÓN —FICHA EBI— MUNICIPIO SOCORRO.

FORMATO PE-02: DEFINICIÓN DE LA POBLACIÓN OBJETIVO Y SUS CARACTERÍSTICAS.

— Responda a las siguientes preguntas:

• Cuál es la población objetivo (muestra) del estudio?

La población objetivo corresponde a la residente en el casco urbano del Socorro y áreas periféricas susceptibles de desarrollos futuros.

17000 habitantes

• Cuáles son las características de esta población objetivo?

La comunidad afectada son familias residentes en el casco urbano, estimados en todos los estratos sociales y niveles socioeconómicos que son usuarios permanentes de la infraestructura instalada de servicios públicos domiciliarios.

FORMATO PE-03: TÉRMINOS DE REFERENCIA DEL ESTUDIO.

— Presente un breve resumen de los aspectos más importantes resaltados en los términos de referencia. Anexe a este formato una copia de los términos de referencia del estudio.

Del presente diagnóstico deberán surgir los términos de referencia para las convocatorias a concursar para la prestación por distintas modalidades de los servicios públicos.

Para la ejecución del diagnóstico deberá adquirirse, por parte de todos los entes encargados de la prestación de los servicios públicos urbanos, los balances actualizados, inventarios de redes y equipos, avalúos de la capacidad instalada, así como deberá contarse con los datos estadísticos del Socorro en cuanto a producción, industria, índices de ocupación, índices de construcción requerimientos para optimización evaluados por las mismas empresas y cruces de información entre los diferentes prestadores, para establecimiento de número promedio de usuarios.

(…)”.

La matriz de plazos de entrega de informes y fases del estudio —plazos de entrega de los informes del estudio consultoría objeto de la contratación—, el cual describe detalladamente el informe —a entregar por el contratista—, el contenido mínimo del informe y la fecha en que debía ser entregado, así como la forma de pago por cada fase del proyecto —contrato—. (Folio 16 del expediente –Cuaderno principal—).

“BANCO DE PROGRAMAS Y PROYECTOS DE INVERSIÓN —FICHA EBI— MUNICIPIO SOCORRO.

Nombre del estudio: Diagnóstico general de los servicios públicos domiciliarios del socorro
FORMATO PE-04: PLAZOS DE ENTREGA DE INFORMES Y FASES DEL ESTUDIO
InformeContenido mínimo
del informe
Fecha de entrega
FASE 1. Diagnóstico institucionalRecopilación de información en las empresas prestadoras. Diagnóstico organizacional, Gestión comercial y financiera, usuarios actuales y potenciales60 Días
FASE 2. Estudio de horizonte InstitucionalEstudios de demanda por proyección poblacional, disponibilidades de pago, fluctuaciones de precio, diagnostico de infraestructura, alternativas de inversión; financiamiento Municipal, esquema institucional60 Días
FASE 3. Estructuración del esquema institucionalFormulación financiera del Esquema Institucional, estimación de riesgos y mitigación, esquema tarifario base, minutas de documentos de salvaguarda60 Días
FASE 4. Acompañamiento en formulación de convocatoria a potenciales prestadoresSeguimiento y asesoría Municipal en la convocatoria a entes prestadores interesados en participar en formulación de ofertas60 Días
Avances de pago del estudio (requisitos)Fecha de pagoMonto
Anticipo del 30% a la firma del acta de inicio1 día6.450.000.00
15% a la entrega de la fase 160 días3.225.000.00
15% a la entrega de la fase 260 días3.225.000.00
20% a la entrega de la fase 360 días4.300.000.00
20% a la entrega de la fase 460 días4.300.000.00
Valor total del estudio21.500.000.00

(…)”.

Las características y alcances del estudio —de consultoría— así como la forma como se adjudicará la elaboración del estudio —de consultoría—, el perfil de los contratantes y si habría o no que realizar otros estudios. (Folio 17 del expediente —cuaderno principal—).

“BANCO DE PROGRAMAS Y PROYECTOS DE INVERSIÓN —FICHA EBI— MUNICIPIO SOCORRO.

FORMATO PE-05: CARACTERÍSTICAS Y ALCANCE DEL ESTUDIO

— Responda a las siguientes preguntas:

• Hay una o varias soluciones al problema ya definidas?

De acuerdo a lo definido por la Ley 142 de 1994 para la prestación de los servicios públicos puede hacerse en forma directa por parte del municipio salvo en los casos en que el mismo haya cursado invitación pública y no se ofreciera ninguna empresa para prestarlos, de acuerdo a lo consignado en el artículo 6º, sin embargo el municipio ha venido prestando el servicio mediante administración delegada a empresas prestadoras a las cuales se les vence el término de la contratación, haciéndose necesaria la convocatoria mediante los mecanismos regulados por el Decreto 2170 de 2002.

• Cómo se adjudicará la elaboración del estudio?

De acuerdo a los lineamientos establecidos en el artículo 8º del Decreto 2170 de 2002

• Cuál es el perfil que deben tener las firmas o personas que realizarán el estudio?

Empresas consultoras con experiencia reconocida en la elaboración de esquemas institucional es para empresas prestadoras de servicios públicos tanto a nivel nacional como internacional, inscritas ante la Cámara de Comercio con experiencia especifica en este tipo de servicios profesionales y capacidad de contratación en consultarías definida por la Superservicios.

• Dependiendo de los resultados de este estudio, habría que hacer otro para poder tomar la decisión de realizar o no el proyecto?

El estudio determinará las condiciones especiales de la convocatoria para la prestación de los servicios públicos domiciliarios, por lo que se considera entre los productos a entregar la necesidad de poseer un borrador de los pre términos de referencia para dicha invitación, sin requerirse realizar estudios adicionales, salvo que los resultados del mismo así lo determinen.

• Si hubiera que hacer otro estudio, de que sería?

Estudios geo eléctricos en los embalse abastecedores de agua al casco urbano para determinación de fugas y estudios de caudales.

(…)”:

4. El soporte técnico y económico del valor estimado del contrato (D. 2170/2002, art. 8º, num. 4), lo cual de acuerdo con la jurisprudencia y la doctrina comprende los estudios o elementos financieros del contrato.

En el expediente dentro de la ficha EBI obran los siguientes componentes desarrollados: a) el valor del proyecto —se señala que el valor es de $ 21.500.000—; b) la necesidad o no de licencia ambiental del proyecto; c) las fuentes de financiación del proyecto —se señala que son recursos propios—; d) la matriz económica y conceptual de la inversión que requiere la contratación —discriminando el objeto requerido, la descripción y valor—, en los cuales se lee lo siguiente:

Sobre el valor del proyecto, la necesidad o no de licencia ambiental y las fuentes de financiación del proyecto (folios 5 y 6 del expediente —cuaderno principal—).

“BANCO DE PROGRAMAS Y PROYECTOS DE INVERSIÓN —FICHA EBI— MUNICIPIO SOCORRO.

9. INDICADORES.

9.2. INDICADORES DE EVALUACIÓN.

VALOR PRESENTE DE LOS COSTOS TOTALES21.500.000
VALOR PRESENTE DE LOS BENEFICIOS TOTALES21.500.000
COSTO PROMEDIO POR AÑO
COSTO PROMEDIO POR CAPACIDAD
21.500.000
COSTO PROMEDIO POR BENEFICIO1.264,71 por usuario
POBLACIÓN BENEFICIADA (promedio anual) COBERTURA (%) 100%17.000

(…).

“BANCO DE PROGRAMAS Y PROYECTOS DE INVERSIÓN —FICHA EBI— MUNICIPIO SOCORRO. Se señala que el proyecto no requiere licencia ambiental.

(...)”.

“BANCO DE PROGRAMAS Y PROYECTOS DE INVERSIÓN —FICHA EBI— MUNICIPIO SOCORRO. Se señala la financiación del proyecto se hará con recursos propios del municipio.

(…)”.

En cuanto a la matriz económica y conceptual de la inversión que requiere la contratación —discriminando el objeto requerido, la descripción y valor—. (Folio 12 del expediente —cuaderno principal—).

“BANCO DE PROGRAMAS Y PROYECTOS DE INVERSIÓN —FICHA EBI— MUNICIPIO SOCORRO.

Estudios de preinversión la solución al problema
EstudioDescripciónCosto
Establecimiento de coberturas de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, energía y aseo.Determinación de las mallas de servicio actual, inversión instalada y capacidad de ampliación. $ 12.000.000
Elaboración de diagnóstico técnico y económico de las áreas de servicio prestado Establecer los niveles de riesgo de la capacidad instalada, su proyectico futura y posibles alternativas de solución para asegurar la prestación de los mismos las 24 horas. $ 7.000.000
Elaboración de términos base de referencia para la invitación a licitar los servicios públicos de acueducto, alcantarillado, aseo y energía de acuerdo a lineamientos del Decreto 2170 de contratación estatal y la Ley 142 de servicios públicos.Elaboración de borrador de términos de invitación a participar en la administración de servicios previa verificación de la superintendencia de servicios públicos y Confecamaras.
$ 2.500.000

(…)”.

5. El análisis de los riesgos de la contratación y en consecuencia el nivel y extensión de estos los cuales deben ser amparados por el contratista (D. 2170 de 2002, art. 8º, num. 5), aspectos que de acuerdo con la jurisprudencia y la doctrina comprende los factores internos y externos de posibles incumplimientos del contrato.

En el expediente obran —dentro de la ficha EBI— los factores externos que afectarían el logro del objetivo —estos es los riesgos que afectan la ejecución del contrato—, en los que se lee lo siguiente:

Folio 18 del expediente —cuaderno principal—.

“BANCO DE PROGRAMAS Y PROYECTOS DE INVERSIÓN —FICHA EBI— MUNICIPIO SOCORRO.

FORMATO FS-02: FACTORES EXTERNOS QUE AFECTAN EL LOGRO DEL OBJETIVO.

— Describa brevemente cuales son los factores externos que pueden afectar el logro del objetivo descrito en el estudio.

El no contar con facilidad de acceso a la información base por parte de los entes prestadores existentes y estadísticas municipales.

La no participación de las entidades involucradas en la realización de este proyecto, pues se estaría paralizando el desarrollo local congelando radicalmente los proyectos productivos.

La falta de voluntad política por parte de los estamentos públicos asentados en el municipio en la no aceptación de la evaluación técnica, económica, financiera y operacional de los servicios que se prestan a los usuarios locales”.

De los componentes de la ficha EBI del proyecto de inversión del municipio de Socorro en confrontación con los requisitos, que de conformidad con el artículo 8º del Decreto 2170 de 2002 deben contener los estudios previos de conveniencia y oportunidad de la contratación, se pueden establecer que estos no solo coinciden con los exigidos por la normatividad contractual para los estudios previos de conveniencia y oportunidad, sino que van más allá al punto de comportar análisis más profundos de planeación, por lo que podría afirmarse válidamente que para el presente caso en la ficha EBI del proyecto se encuentran todas las exigencias del ordenamiento jurídico para considerar que un documento comporta un estudio de conveniencia y oportunidad.

Cuadro Nº 6
Síntesis de la comparación entre los requisitos legales de los estudios previos y la información contenida en documentos del proceso de contratación directa objeto de litigio.
Decreto 2170 de 2002, artículo 8ºFicha EBI en el caso concreto
Artículo 8. De los estudios previos.
En desarrollo de lo previsto en los numerales 7 y 12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, los estudios en los cuales se analice la conveniencia y la oportunidad de realizar la contratación de que se trate, tendrán lugar de manera previa a la apertura de los procesos de selección y deberán contener como mínimo la siguiente información:
 
Numerales 1 a 5 
1. La definición de la necesidad que la entidad estatal pretende satisfacer con la contratación.— El problema o necesidad que motiva la contratación.
— La población afectada por la necesidad.
— Las características del problema o necesidad.
2. La definición técnica de la forma en que la entidad puede satisfacer su necesidad, que entre otros puede corresponder a un proyecto, estudio, diseño o prediseño.— El objetivo del proyecto.
— Las alternativas seleccionadas para satisfacer la necesidad.
— El nombre y componente del proyecto.
3. Las condiciones del contrato a celebrar, tales como objeto, plazo y lugar de ejecución del mismo.— El objetivo del proyecto.
— La ubicación geográfica donde se va a desarrollar el proyecto.
— Los indicadores de resultados —en los cuales se relacionan los términos de referencia del proyecto y la viabilidad de elevar invitación pública conforme al Decreto 2170 de 2000—.
— El objetivo del estudio —objeto del contrato— y los resultados esperados.
— La presentación y resumen de los aspectos más relevantes resaltados en los términos de referencia —para lo cual se indica que se anexa copia de los términos de referencia—.
— La matriz de plazos de entrega de informes y fases del estudio —plazos de entrega de los informes del estudio consultoría objeto de la contratación—, el cual describe detalladamente el informe —a entregar por el contratista—, el contenido mínimo del informe y la fecha en que debía ser entregado, así como la forma de pago por cada fase del proyecto —contrato—
— Las características y alcances del estudio —de consultoría— así como la forma como se adjudicará la elaboración del estudio —de consultoría—, el perfil de los contratantes y si habría o no que realizar otros estudios.
4. El soporte técnico y económico del valor estimado del contrato.— El valor del proyecto - se señala que el valor es de $ 21.500.000.
— La necesidad o no de licencia ambiental del proyecto.
— Las fuentes de financiación del proyecto - se señala que son recursos propios.
— Discriminando el objeto requerido, la descripción y valor.
5. El análisis de los riesgos de la contratación y en consecuencia el nivel y extensión de los riesgos que deben ser amparados por el contratista.— Los factores externos que afectarían el logro del objetivo - esto es los riesgos que afectan la ejecución del contrato.

Debe señalarse y reiterarse, tal y como se expuso en el análisis individual de los requisitos consagrados en el artículo 8º del Decreto 2170 de 2002, que los términos de referencia fueron mencionados y adjuntados a la ficha EBI como parte de la misma y como evidencia de la planificación del proyecto, por lo cual su contenido hace parte de la ficha EBI y en ellos además de lo anotado en líneas anteriores se describen detalladamente: 1) los objetivos generales de la convocatoria; 2) el objeto de la consultoría; 3) el alcance y metodología del objeto de la consultoría; 4) los factores de evaluación y estudio de las ofertas; 5) los documentos “productos” a presentar por el consultor; 6) el presupuesto; 7) el pago del contrato; 8) la presentación de las propuestas; 9) la apertura de las propuestas; 10) los criterios y metodología de evaluación de las propuestas; 11) la adjudicación del contrato; y 12) los formatos de presentación de las propuestas —programas de trabajo—.

Ahora bien, teniendo presente los postulados que derivan de los artículos 25 (nums. 7 y 12) de la Ley 80 de 1993 y 8 del Decreto 1270 de 2002, que regulan los estudios previos de conveniencia y oportunidad, decantados en el acápite anterior de esta providencia —ver cuadro Nº 2—, esto es: a) la evidencia de un proceso de planeación cognoscitivo —que se observe que hubo un proceso cognoscitivo de planeación—, b) la materialización documental plural del proceso cognoscitivo —que haya se plasmado el estudio en uno o varios documentos—, c) la no sacralización de una denominada forma documental —que el documento o los documentos no deben contar con una formalidad específica o denominación específica sino que su configuración atiende es a contenidos—, y d) la ubicación temporal —que el proceso cognoscitivo y la elaboración de los documentos en el que éste fue plasmado haya ocurrido antes de la apertura del proceso de selección o en el caso de la contratación directa antes de la firma del contrato—, la Sala analizará la evidencia antes relacionada.

En el presente caso, se observa que: a) el contenido del Oficio de 14 de febrero de 2004 del secretario de planeación del municipio de Socorro, como se explicó en líneas anteriores, al señalar la conveniencia y oportunidad del trámite de contratación indica que el proceso cognoscitivo de estudio de conveniencia y oportunidad —como labor intelectual que evidencia planeación— se llevó a cabo; b) ese proceso cognitivo certificado por el secretario de planeación de la entidad municipal, se materializó documentalmente en el contenido de la ficha EBI —tal y como fue analizado en líneas previas de manera detallada—, pues el contenido de ésta no solo atiende concretamente a cada uno de los requisitos legales que debe observar un documento para que pueda considerarse como estudio de conveniencia y oportunidad —artículo 8º numerales 1 a 5 del Decreto 2170 de 2002—, sino que va más allá de estos en detalle, extensión y profundidad; c) aun cuando el documento de evaluación —la ficha EBI— no se denomine expresamente o en ninguno de sus apartes contenga el nombre de estudio de conveniencia y oportunidad, es evidente que la ley no exige tal requisito formal —porque no hay una formula sacramental—, por lo cual su contenido colma todos los requisitos exigidos por la ley para tales efectos.

Por otra parte, d) este documento —ficha EBI—, que para el caso concreto cumple con todos los requisitos exigidos por la ley para los estudios de conveniencia y oportunidad —tal y como se señaló en acápites previos de esta providencia—, también cumple con el requisito de ubicación temporal —ser anterior a la apertura del proceso de selección o a la firma del contrato—, en la medida en que, como se señaló en acápites previos, fue materializado en la etapa precontractual y específicamente en la sub etapa de planeación, tal como debe ocurrir para que se le pueda dar el calificativo de previo.

Ahora bien, como se indicó en acápites anteriores, los estudios previos de conveniencia y oportunidad son requisito común a todos los procesos de selección, toda vez que de la ley se deduce que estos documentos previos son exigibles en todas las modalidades de escogencia de contratistas —incluida la contratación directa—. Esto se infiere de los numerales 7 y 12 del artículo 25 de la Ley 80, que regulan el principio de economía —común a toda forma de contratación—, y en los numerales citados se dispone, precisamente, que con “la debida antelación a la apertura del procedimiento de selección o de la firma del contrato”, se harán los estudios previos necesarios para el proceso. Los dos numerales aluden: i) al proceso de selección o ii) a la firma del contrato, según el caso; precisamente porque la ley entiende que no siempre los contratos están precedidos de un proceso de selección complejo.

En ese orden, la determinación y valoración de los documentos que pretendan ser considerados como estudios previos en un proceso de contratación, también está influida por la filosofía de rigidez o sencillez dispuesta como principio por el legislador para la selección de que se trate, esto es, para una rígida y compleja como la licitación cuyo objeto sea igualmente complejo el contenido de los estudios previos en lógica exigiría una pluralidad de documentos con diseños, prediseños, planos, etc. —como bien lo indica el Decreto 2170 de 2002—, sin embargo tal rigidez no sería lógica y exigible para un proceso que el mismo legislador y el órgano reglamentario —por delegación del legislador— han catalogado como sencillo y simple —sin que ello le reste la seriedad y cumplimiento de la ley—.

No resulta lógico dentro de las reglas de la sana crítica que, se pretendan exigencias que vayan más allá o trasgredan la filosofía del proceso de selección de que se trate, tales como pedir que en la etapa de planeación el documento con el contenido y requisitos de unos estudios previos de conveniencia y oportunidad tenga que estar repetido o duplicado en otro o en una pluralidad de documentos bajo una fórmula sacramental que lo catalogue como estudio previo de conveniencia y oportunidad, pues eso iría en contravía del principio economía que rige el proceso de contratación directa.

La anterior conclusión también encuentra respaldo en los principios de interpretación de la contratación estatal. Para los efectos puede verse el artículo 23 de la Ley 80 de 1993, el cual señala lo siguiente:

“LEY 80 DE 1993.

“ART. 23.—De los principios de las actuaciones contractuales de las entidades estatales. Las actuaciones de quienes intervengan en la contratación estatal se desarrollarán con arreglo a los principios de transparencia, economía y responsabilidad y de conformidad con los postulados que rigen la función administrativa. Igualmente, se aplicarán en las mismas las normas que regulan la conducta de los servidores públicos, las reglas de interpretación de la contratación, los principios generales del derecho y los particulares del derecho administrativo.

Del artículo 23 de la Ley 80 de 1993 se desprende que la contratación estatal se rige por: a) principios propios —economía, transparencia y responsabilidad—, b) principios de la función administrativa, esto es, los consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política —igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad—, c) las normas que regulan la conducta de los servidores públicos, d) reglas de interpretación de la contratación, e) los principios generales del derecho y f) los principios particulares del derecho administrativo —cumplimiento de fines estatales, adecuada prestación de servicios públicos, efectividad de derechos de los administrados, economía, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradicción—.

Por otra parte, el artículo 25 de la Ley 80 de 1993 expresamente indica:

“LEY 80 DE 1993

“ART. 25. (…)

2. Las normas de los procedimientos contractuales se interpretarán de tal manera que no den ocasión a seguir trámites distintos y adicionales a los expresamente previstos o que permitan valerse de los defectos de forma o de la inobservancia de requisitos para no decidir o proferir providencias inhibitorias.

3. Se tendrán en consideración que las reglas y procedimientos constituyen mecanismos de la actividad contractual que buscan servir a los fines estatales, a la adecuada, continúa y eficiente prestación de los servicios públicos y a la protección y garantía de los derechos de los administrados.

4. Los trámites se adelantarán con austeridad de tiempo, medios y gastos y se impedirán las dilaciones y los retardos en la ejecución del contrato.

La norma trascrita al desarrollar el principio de economía señala que: a) Las disposiciones que rigen los procedimientos contractuales deben interpretarse de manera que no se den trámites adicionales a los expresamente previstos, b) se debe atender a la finalidad de las reglas y procedimientos en su interpretación —servir a los fines estatales, a la adecuada, continúa y eficiente prestación de los servicios públicos—, c) los trámites deben adelantarse con austeridad de tiempo, medios y gastos y se impedirán las dilaciones.

El anterior bloque de principios rige la interpretación de las normas sustanciales y procesales del proceso de contratación entre las cuales son insistentes la estipulación de la economía, la celeridad, la eficacia, la austeridad de tiempo, medios y gastos, así como la interpretación dentro del marco de la finalidad de los procedimientos y la necesidad de evitar la redundancia de trámites.

En ese orden, debe señalar la Sala que dentro del proceso de selección para la contratación directa —por valor de 21 millones de pesos— para el estudio del estado de los servicios públicos del municipio de Socorro, en la etapa precontractual y sub etapa de planeación obraban documentos que sugerían la existencia —certificación de 14 de febrero de 2004— y que probaban el cumplimiento de todos y cada uno de los requisitos exigidos para un estudio previo de conveniencia y oportunidad —la ficha EBI—, por lo tanto exigir como se hizo por las autoridades disciplinarias —en las condiciones propias del presente caso—, que dentro del referido procedimiento obrara otro documento adicional donde se transcribiera el mismo contenido de la ficha EBI resulta contrario a los principios antes mencionados, además configura una redundancia nada útil ni justificable a la luz de las normas antes mencionadas y en el contexto que inspira un proceso de selección ágil y sencillo, como es el de la contratación directa.

Lo anterior no quiere decir que en los procesos de contratación directa no deben agotarse todas las etapas y requisitos señalados por la ley, sino que en el presente caso, como se analizó en detalle en líneas previas, estos requisitos —el estudio previo de conveniencia y oportunidad— se cumplieron, obraban y fueron demostrados dentro del expediente, pero por una interpretación formalista de la ley que contraría los principios antes mencionados, se dio por establecido que estos no estaban presentes en el proceso de contratación.

Finalmente, debe señalar la Sala que ante la existencia en el caso concreto de estudio previo de conveniencia y oportunidad, el demandante no incumplió su deber como director del proceso de contratación —consagrado en los artículos 25 (nums. 7 y 12) de la Ley 80 de 1993 y artículo 8º del Decreto 2170 de 2002—, y en consecuencia no se configuró la falta disciplinaria consagrada en el artículo 48, numeral 31, de la Ley 734 de 2002.

Lo hasta aquí señalado es suficiente para declarar la nulidad de los actos administrativos acusados, por lo tanto, la Sala no considera necesario analizar los cargos restantes, no sin antes señalar que no hay lugar a analizar y por ende acceder a la pretensión de nulidad de los actos de ejecución de la sanción y de nombramiento del remplazo del demandante, lo primero por cuanto se trata de un acto de simple cumplimiento —y la consecuencia natural de la nulidad del acto principal es el decaimiento del acto de ejecución— y lo segundo porque en la demanda no se presentó argumento alguno que sustente tal pretensión.

Ahora bien, dado que el contencioso subjetivo de anulación cuando prospera la pretensión anulatoria del acto administrativo demandando, exige el análisis del restablecimiento del derecho, la Sala procederá a su estudio.

2.5. Sobre las pretensiones del restablecimiento del derecho.

En atención a la jurisprudencia de esta Corporación(45), el restablecimiento del derecho implica llevar la situación de hecho presente del actor al mismo estado en que debería encontrarse, sino se hubiera proferido el acto administrativo que afectó su estatus jurídico, lo cual debe examinarse de acuerdo con las pretensiones y lo probado en el proceso.

El accionante solicita únicamente —ver folio 52 y 53 del expediente cuaderno principal— como reparación por perjuicios materiales el pago de todos los sueldos, primas, bonificaciones y demás factores de la asignación básica correspondientes al cargo que venía ocupando —alcalde del municipio de Socorro—, los cuales dejó de percibir como consecuencia de la ejecución de la sanción disciplinaria y, como reparación por perjuicios morales una suma equivalente a 100 smlmv derivados de la afectación a su buen nombre y prestigio como administrador municipal.

De conformidad con la Resolución 16184 de 10 de noviembre de 2006, emitida por el Gobernador de Santander la sanción disciplinaria impuesta al demandante se ejecutó, motivo por el cual, es claro que se causó la afectación material esgrimida —no pago de acrecencias salariales por un periodo determinando— desde la mencionada fecha —a folio 2 del expediente cuaderno principal obra certificación que hace alusión al 10 de noviembre de 2006 como fecha de retiro del servicio—, sin embargo dado que el periodo constitucional como alcalde tenía fecha de expiración, se condenará a la entidad demandada al pago de los mencionados emolumentos —sin solución de continuidad— desde la efectiva ejecución de la sanción y hasta cuando sea procedente su pago teniendo en cuenta la finalización del período del demandante como alcalde del municipio de socorro - Santander. Debe aclararse que, no hay lugar al estudio de otros perjuicios materiales porque éstos al tratarse de una pretensión subjetiva —y para salvaguardar la garantía de defensa del demandado—, su análisis depende exclusivamente de lo solicitado en la demanda y acreditado en el expediente.

En el presente caso, los testigos Adolfo Galvis Cuevas(46), José Wilson Bautista Santana(47), Juan Pablo González Pérez(48) y Hernando Velásquez Fajardo(49), declararon en el proceso contencioso administrativo que el demandante, como consecuencia de la investigación y sanción disciplinaria, sufrió un daño moral, porque las noticias relacionadas con su caso publicadas por los medios de comunicación lo afectaron psicológicamente y se afectó su bien nombre; en consecuencia para la Sala se encuentra probado el daño moral reclamado, pues las afirmaciones de los mencionados declarantes son coherentes entre sí, no fueron tachadas como falsas por la contraparte y no se advierte en ellas interés o parcialidad alguna que permita asegurar que están dirigidas a tergiversar la realidad.

Atendiendo a lo anterior y de acuerdo con la jurisprudencia vigente del Consejo de Estado(50), el dolor, la tristeza, la aflicción y la angustia que sufre una persona como consecuencia de una actuación ilegal del Estado, en aplicación del principio de reparación integral del daño debe ser indemnizado en salarios mínimos mensuales legales vigentes (smmlv), y salvo que se demuestre un daño superior esta Corporación ha reconocido por tal concepto como monto máximo 100 salarios mínimos mensuales legales vigentes —smmlv—, para los casos de la muerte de un ser querido al considerar que este es el daño moral de mayor intensidad(51). En estas condiciones la Sala, por razones de equidad, ordenará que se indemnice al actor por concepto de daño moral con el pago de una suma de dinero equivalente a 50 smlmv, puesto que la falta que le fue imputada al demandante, si bien fue gravísima, no implicó en los actos acusados afirmaciones relacionadas con hechos de corrupción o falta de honestidad en el ejercicio de la función pública —como se afirma en la demanda fue la causa principal del perjuicio a su buen nombre— y no obra prueba en el expediente que acredite una repercusión publicitaria masiva nacional de la sanción que permita imponer el tope máximo de indemnización permitido por la jurisprudencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

IV. FALLA:

1. DECLARAR probada la excepción de falta de legitimidad en la causa por pasiva del departamento de Santander, planteada en la contestación de la demanda presentada por el apoderado de esa entidad.

2. DECLARAR la nulidad de los fallos de 19 de abril de 2006 y 19 de octubre de 2006, proferidos por la Procuraduría Provincial de San Gil y la Regional de Santander, por los cuales se sancionó al señor Ángel Antonio Acevedo Martínez con destitución del cargo de alcalde del municipio del Socorro - Santander e inhabilidad general por el término de diez (10) años.

3. CONDENAR a la Procuraduría General de la Nación a pagar al señor Ángel Antonio Acevedo Martínez el valor de los salarios —incluyendo todos los factores y emolumentos salariales legales— dejados de percibir desde la efectiva ejecución de la sanción hasta la terminación de su periodo constitucional (2004-2007) como alcalde del municipio de Socorro (Santander), suma que deberá ser indexada a la fecha de esta providencia de conformidad con el artículo 178 del CCA, dando aplicación a la siguiente fórmula: R = Rh índice final / índice inicial, en donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh) que es la correspondiente suma adeudada, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de sentencia), por el índice inicial (vigente para la fecha en que debió hacerse el pago); y pagar una suma equivalente a 50 smlmv por daños morales, conforme a lo expuesto en la parte motiva de este fallo.

4. Ejecutoriada esta decisión, comuníquese a la división de registro y control de la Procuraduría General de la Nación para que realice la anotación correspondiente.

5. NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda instaurada por Ángel Antonio Acevedo Martínez contra la Nación - Procuraduría General de la Nación.

6. En firme esta providencia, por secretaría comuníquesele a la entidad demandada con copia íntegra de su texto, para efectos de su ejecución y cumplimiento (inc. final del art. 173 del CCA).

7. La presente decisión debe ser cumplida en los términos previstos en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta el contenido de la Sentencia de Constitucionalidad C-188 de 1999 proferida por la Corte Constitucional.

8. No hay lugar a condenar en costas a la parte vencida.

Cópiese, notifíquese y, una vez ejecutoriada esta Sentencia, archívense las diligencias. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

16 En el caso concreto los actos disciplinarios de primera y segunda instancia y el acto de ejecución.

17 No del reintegro como se pidió en la demanda.

18 El periodo del alcalde era de 2004-2007.

19 Conforme a la Sentencia C-818 de 2005 de la Corte Constitucional.

20 Referidos a cuestionar la culpabilidad imputada por la entidad disciplinada en los cuales coinciden los cargos de vulneración número tres: inexistencia de dolo y culpa gravísima y número cinco: inaplicación del principio de favorabilidad.

21 La época de los hechos es entre enero y junio de 2004.

22 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, C.P. Enrique Gil Botero. Sentencia de 24 de julio de 2013. Rad. 05001-23-31-000-1998-00833-01(25642). Actor: Andina de Construcciones Ltda. Demandado: Municipio de Rionegro y otros. Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho —contractual—. “En otros términos, en la actividad precontractual es el fruto del principio de planeación, postulado que hace exigible que las decisiones que se adopten a lo largo del trámite precontractual sean de carácter motivado, con apoyo en los parámetros y directrices fijadas en el pliego de condiciones. Por lo tanto, es posible que la administración pública tenga que resolver cuestiones que le plantean los proponentes a lo largo del proceso de selección, decisiones que deberán estar fundamentadas en el contenido de los pliegos y ajustarse a los principios de la Ley 80 de 1993”.

23 Para los efectos puede consultarse:
1) file:///C:/Users/mlaverdee/Downloads/MANUAL%20DE%20CONTRATACI%C3%93N%202013.pdf
2) http://wsp.presidencia.gov.co/dapre/Documents/Contratos/Manual-Contratacion-DAPRE-M-BS-01-v7.pdf
3)http://www.esap.edu.co/portal/wp-content/uploads/2016/05/PROYECTO_MANUAL_DE_CONTRATACION.pdf
4) Juan Carlos, Expósito Vélez. La configuración del contrato de la administración pública en derecho colombiano y español. Universidad Externado de Colombia, 2003, p. 386.

24 Ernesto Matallana Camacho. Manual de Contratación de la Administración Pública. Universidad Externado. Bogotá 2003, pp. 524 a 527.

25 Tema en discusión para este proceso.

26 De acuerdo con lo anterior en los procesos de contratación estatal dentro de la etapa precontractual de planeación como su nombre lo indica deben previamente: a) adelantarse actuaciones que dependen del tipo de proyecto, las cuales ayudan a su maduración, b) realizar estudios previos, c) verificar la disponibilidad presupuestal y d) elaborar los pre pliegos de condiciones.

27 Ley 80 de 1993. Artículo 32. De los contratos estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación (…).
2. Contrato de consultoría.
Son contratos de consultoría los que celebren las entidades estatales referidos a los estudios necesarios para la ejecución de proyectos de inversión, estudios de diagnóstico, prefactibilidad o factibilidad para programas o proyectos específicos, así como a las asesorías técnicas de coordinación, control y supervisión (…).

28 Decreto Ley 111 de 1996. Artículo 68. No se podrá ejecutar ningún programa o proyecto que haga parte del presupuesto general de la Nación hasta tanto se encuentren evaluados por el órgano competente y registrados en el Banco nacional de programas y proyectos.
Los órganos autorizados para cofinanciar, mencionados en la cobertura de esta ley orgánica, cofinanciarán proyectos, a iniciativa directa de cualquier ciudadano, avalados por las entidades territoriales, ante los órganos cofinanciadores o a través de aquellas.
Las entidades territoriales beneficiarias de estos recursos deberán tener garantizado el cumplimiento de sus obligaciones correspondientes al servicio de la deuda y aportar lo que le corresponda.
Para entidades territoriales cuya población sea inferior a 20.000 habitantes conforme al censo de población de 1985, se podrán utilizar mecanismos financieros alternativos para facilitar la cofinanciación (L. 38/89, art. 31; L. 179/94, art. 23; L. 225/95, art. 33).

29 Ley 11 de 1996, Artículo 9º. Banco nacional de programas y proyectos. Es un conjunto de actividades seleccionadas como viables, previamente evaluadas social, técnica, económicamente y registradas y sistematizadas en el Departamento Nacional de Planeación.
En el plazo de un año y a partir de la vigencia de la presente ley, el Departamento Nacional de Planeación conjuntamente con el fondo nacional de proyectos para el desarrollo, deberán reglamentar el funcionamiento del Banco nacional de programas y proyectos.
Los proyectos de inversión para el apoyo regional autorizados por la ley formarán parte del Banco nacional de programas y proyectos (L. 38/89, art. 32; L. 179/94, art. 55, inc. 12).

30 Por el cual se reglamenta la Ley 38 de 1989, normativa del presupuesto general de la Nación, en lo referente al Banco de Proyectos de Inversión y otros aspectos generales.

31 Los cuales pueden ser de: 1) generación de beneficios directos o indirectos, 2) de recuperación de la capacidad generadora de beneficios directos, 3) identificadores de futuros proyectos (estudios básicos o de investigación), 4) de función crediticia (tienen como finalidad financiar otros proyectos) y 5) de pagos de partidas destinadas al pago de garantías otorgadas por la Nación.

32 Artículo 55 de la Ley 179 de 1994, modifica el nombre banco de proyectos por el de Banco nacional de programas y proyectos.

33 Establece la viabilidad técnica de ejecutar un proyecto y el tipo de obras o de infraestructura física y de personal que se requiere para hacerlo.

34 Valora costos y beneficios atribuibles a un proyecto con el fin de determinar la conveniencia de su ejecución, tanto independientemente como en relación con otros proyectos de inversión que se estén considerando.

35 Corrige los valores utilizados en la evaluación económica e incorpora otros nuevos, con el fin de determinar los costos o beneficios que representa la ejecución de un proyecto para el conjunto de la economía en general. Será aplicable en los casos en los cuales el manual de operación y metodologías del banco de proyectos de inversión nacional lo disponga, en la forma que allí quede establecida.

36 En atención a lo anterior se observa que de conformidad con la ley orgánica del plan de desarrollo (L. 152/94, art. 27), el estatuto orgánico del presupuesto general de la Nación (L. 38/89, art. 32) y las normas reglamentarias (D. 841/90, art. 3º), existe la red nacional de bancos de programas y proyectos compuesta por el BPIN y los bancos de programas y proyectos de inversión departamentales distritales y municipales en los niveles territoriales, como el espacio para consolidar información sobre inversión pública, en ese orden el BPIN es un instrumento que permite introducir criterios de racionalidad y eficiencia en la asignación de recursos públicos orientándolos a la financiación de acciones fundamentales para el desarrollo y crecimiento de las entidades públicas, para afianzar la cultura de planeación y presupuestación basada en proyectos y programas en la perspectiva de dar integridad al plan nacional de desarrollo y facilitar su armonización con los presupuestos y disponibilidad de recursos, por lo tanto es un sistema de información sobre programas y proyectos de inversión pública, viables técnica, financiera, económica, social, institucional y ambientalmente, susceptibles de ser financiados o cofinanciados con recursos del presupuesto general de la Nación.

37 Sobre esta doble opción temporal para la configuración del estudio previo de conveniencia y oportunidad —antes de la apertura del proceso de selección o antes de la firma del contrato—, debe señalarse que esto tiene lugar en atención a que el proceso de selección por contratación directa no cuenta con un acto de apertura sino que inicia con la solicitud de invitación a contratar e incluso sin ella, por lo cual, lo fundamental en este tipo de forma de selección es que los análisis sobre la conveniencia del objeto a contratar se hayan realizado antes de la firma contrato pues solo servirán para darle sustento.

38 De lo cual se puede señalar válidamente que los estudios previos no pueden quedarse únicamente en la ELABORACIÓN CONCEPTUAL —como trabajo cognitivo—, sino que la norma exige además que se plasmen en documentos físicos verificables, lo que deriva en que tienen que obrar materialmente, pueden ser plurales y no están sometido a una formula sacramental o única, en la medida en que puede tomar el nombre o aspecto de estudio, diseño o proyecto.

39 Los eventos de contratación directa, descritos en la Ley 80 de 1993, artículo 24 (num. 1) —vigente para la época de los hechos—, son los siguientes: 1) la menor cuantía —determinada en función del presupuesto anual (salarios mínimos legales mensuales) de la entidad correspondiente—, 2) los empréstitos; 3) los contratos interadministrativos (salvo el contrato de seguro); 4) la prestación de servicios profesionales o ejecución de trabajos artísticos intuito personae, o para el desarrollo directo de actividades científicas o tecnológicas, 5) el arrendamiento o adquisición de inmuebles, 6) la urgencia manifiesta, 7) la declaratoria de desierta de la licitación o concurso, 8) cuando no se presente propuesta alguna o ninguna propuesta se ajuste al pliego de condiciones, o términos de referencia y en general, cuando falte voluntad de participación, 9) bienes y servicios que se requieran para la defensa y seguridad nacional, 10) cuando no exista pluralidad de oferentes, 11) para productos de origen o destinación agropecuaria que se ofrezcan en las bolsas de productos legalmente constituidas, 12) para la prestación de servicios de salud, 13) para las actividades comerciales e industriales propias de las empresas industriales y comerciales estatales y de las sociedades de economía mixta (salvo los contratos que a título enunciativo identifica el artículo 32 de la Ley 80 de 1993).

40 Según la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, los procesos de selección de contratación directa deben cumplir los requisitos esenciales de la contratación estatal.

41 Del análisis anterior se desprende que en el caso de un proceso de contratación que conlleve un proyecto de inversión: 1) en la etapa precontractual y sub etapa de planificación, en el componente de maduración del proyecto (autorizaciones, permisos, licencias y estudios previos) se llevan a cabo las evaluaciones, análisis y/o estudios que derivan de del proyecto —que contiene el futuro contrato— previos —al inicio de la etapa precontractual de selección— para efectos de poder hacer registro en el banco de proyectos todo lo cual queda materializado y resumido en la denominada ficha EBI —aspecto que hace parte del régimen de planeación— etapa en la cual coincide la obligación que hace referencia a los denominados análisis, estudios y proyectos previos —del régimen de contratación— al que se alude sin hacer referencia específica al evento de los proyectos de inversión y registro en el banco de proyectos y 2) que tanto los análisis requeridos para la radicación del proyecto de inversión —del régimen de planeación— como los análisis de conveniencia y oportunidad —del régimen contractual— que se exigen sean elaborados a través de estudios coinciden en sus elementos básicos e incluso el estudio y análisis del proyecto de inversión es más y detallado.

42 Los falladores disciplinarios no aceptaron como estudios previos del proceso de contratación los documentos y análisis realizados por la secretaría de planeación del municipio del Socorro para la radicación de ese proceso contractual en el banco de estudio de proyectos por dos razones fundamentales: 1) porque que estos y los estudios previos no tienen el mismo contenido y requisitos y 2) porque aun cuando pudieran homologarse no pertenecían a la misma etapa del proceso de contratación.

43 Proceso de selección de contratación directa de consultoría para el diagnóstico de los servicios públicos del municipio de Socorro.

44 Folio 101 del expediente —cuaderno principal—.

45 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”. Consejera Ponente: Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez. Sentencia de 7 de marzo de 2013. Ref: Exp. 05001233100020000307802. Número interno. 2223-2010 autoridades departamentales. Actor: Fernando Estrada Méndez.

46 El señor Adolfo Galvis Cuevas (fls. 320 a 322, cuaderno principal). Aseguró que conoció al señor Angel Antonio Acevedo hace más de 20 años, en consideración a que es docente y fue profesor de él, afirmó que conoció de la noticia de la destitución por radio y de manera escrita por el periódico vanguardia liberal y por los comentarios que hacían en los diferentes sitios públicos, señaló que los perjuicios se derivan de la imagen pública pisoteada. Afirma que lo quisieron borrar del escenario público, bajar su autoestima logrando ocasionar perjuicios morales, psicológicos, económicos y familiares.

47 José Wilson Bautista Santana (fls. 323 a 325, cuaderno principal). Aseguró que conoce el señor Ángel Antonio Acevedo desde niño, que ha trabajado con él en campañas políticas, afirmó que los perjuicios han sido variados porque la gente lo tildaba en razón de la destitución de ladrón y corrupto, afectándolo psicológicamente a él y a su familia.

48 Juan Pablo González Pérez (fls. 326 a 327, cuaderno principal). Aseguró que conoce al señor Ángel Antonio Acevedo desde el colegio y en ocasiones compartieron semestres en la universidad, pues son arquitectos de profesión, que conoció de su inhabilidad por medios de comunicación prensa y radio, y que producto de dicha sanción este no ha vuelto a contratar con el Estado.

49 Hernando Velásquez Fajardo (fls. 328 a 330, cuaderno principal). Aseguró que concede al señor Angel Antonio Acevedo desde niño y afirma que los perjuicios han sido económicos, morales y familiares, que le consta porque lo ha visto y porque ha hablado con el actor, y que fue atacada su carrera pública con la inhabilidad por lo cual sus hijos han sido afectados con burlas y malos comentarios entorno a la reputación del actor.

50 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. 26 de enero de 2011. C.P. Gladis Agudelo Ordóñez. Rad. 76001-23-31-000-1996-2874-01. “La jurisprudencia ha trazado las pautas para efectos de reparar el daño por el equivalente pecuniario producido en ‘perjuicios morales, señalando que el mecanismo más adecuado para tal fin es el arbitrio judicial (arbitrium iudicis), siendo el funcionario de conocimiento quien, por esa misma condición, puede inferir las circunstancias que inciden en el ámbito más intrínseco de quien depreca la indemnización, pudiendo definir qué retribución se aviene como adecuada con base en los criterios de equidad, justicia y reparación integral para menguar el trauma derivado del suceso”.
La posición reiterada por el Consejo de Estado en múltiples providencias, ha señalado que el valor de la condena por concepto de perjuicios morales debe ser hecha por el juzgador, en cada caso, según su prudente juicio, pero ha establecido que la imposición de condenas será por la suma de dinero equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales, en los eventos en que el daño se presente en su mayor grado de intensidad. Para los efectos ver: Sentencias de la Sección Tercera del Consejo de Estado, proceso rad. 19256, de 11/04/07, rad. 17547, de 11/01/24, rad. 20116 de 11/06/08 y rad. 22745, de 11/09/14, entre otros.

51 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Bogotá, D.C., 2 de mayo de 2007. Rad. 73001-23-31-000-1997-15879-01(15989) Actor: Fanny Ortegón Navarro y otros. Demandado: Nación - Ministerio de Justicia, Fiscalía General de la Nación, Consejo Superior de la Judicatura.