Sentencia 2013-00987 de marzo 6 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Radicación: 25000-23-42-000-2013-00987-01(AC)

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Actor: Nancy Esther Hernández Montealegre

Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social

Bogotá, D.C., seis de marzo de dos mil catorce.

Se decide la impugnación oportunamente presentada por la parte accionante, contra la sentencia de 9 de abril de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negó el amparo deprecado, en los siguientes términos:

“PRIMERO. NEGAR el amparo solicitado por Nancy Esther Hernández Montealegre contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia (…)”.

I. La solicitud de tutela

I.1. La señora Nancy Esther Hernández, a través de apoderada, interpuso acción de tutela, a fin de que se protejan sus derechos fundamentales de petición y a la dignidad humana, los cuales considera vulnerados por Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, por la negativa en el otorgamiento de la pensión de sobrevivientes de su padre, no obstante encontrarse en condición de discapacidad.

I.2. La violación antes enunciada la infiere la accionante, en síntesis, de los siguientes hechos:

1: Manifiesta que, el 02 de junio de 2012 falleció el señor Adán Hernández González, padre de la señora Nancy Esther Hernández Montealegre.

2: Menciona que, su padre gozaba de una pensión de jubilación por haber laborado en la extinta Empresa de Puertos de Colombia, Terminal Marítimo y Fluvial de Barranquilla.

3: Refiere que, ella es hija legítima del matrimonio católico entre el señor Adán Hernández y la señora Ana Isabel Montealegre de Hernández, también fallecida, el 18 de agosto de 1998.

4: Indica que, ella se encuentra en condición de discapacidad, desde los dos años de edad, como secuela de la poliomielitis que padeció a esa edad.

5: Afirma que, dada su condición de discapacidad, convivió con su padre durante toda su vida porque él proveía su manutención, en razón a que ella no podía trabajar ni lograr su propio sustento.

6: Cuenta que, el señor Adán Hernández, preocupado porque su hija se quedara desprotegida en caso de su fallecimiento, en varias oportunidades presentó solicitud de sustitución provisional de su pensión, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 44 de 1980, ante la coordinación del área de pensiones del GIT del Ministerio de Protección Social.

7: Advierte que, el 27 de agosto de 2012, la señora Nancy Hernández, por intermedio de su apoderada, presentó solicitud de reconocimiento, inclusión en nómina y pago de la pensión de sobreviviente del señor Adán Hernández, a la que tiene derecho como hija en condición de discapacidad.

8: Señala que, no obstante no contar con una fuente de sustento diferente a la que proveía su padre a través de la pensión, la UGPP ha interpuesto una serie de dilaciones al trámite de la sustitución pensional de ella, al punto inclusive de poner en duda el parentesco de ella con su padre.

9: Asegura que, el 8 de octubre de 2012, la UGPP, solicitó, para continuar con el trámite de la sustitución pensional, allegar: declaración de dependencia económica y dictamen de revisión de calificación de invalidez expedido por entidad competente (EPS o junta de calificación de invalidez).

10: Añade que, el 2 de noviembre de 2012, “superando todas las dificultades que implica su discapacidad” la señora Hernández, consiguió por medio de su EPS, el dictamen de revisión de calificación de invalidez.

11: Resalta que, para la fecha de la solicitud de la UGPP, la declaración de dependencia económica ya reposaba en la entidad, toda vez que se había anexado con la solicitud inicial; y, no obstante haber realizado el trámite de la certificación de invalidez, éste no se había aportado con la radicación de la documentación porque no se encontraba contemplado como requisito para el trámite de la sustitución pensional.

12: Sostiene que, mediante Resolución RDP 259 del 21 de enero de 2013 la UGPP resolvió su petición “dejando en suspenso la pensión de sobrevivientes de mi representada porque el certificado de invalidez adjuntado carece de validez probatoria”.

13: Arguye que, la Resolución RDP 259 refleja la total inobservancia del deber constitucional de brindar protección a las personas en estado de indefensión. Además, desconociendo el pronunciamiento de la Corte Constitucional en Sentencia SU-975 de 2003, han transcurrido más de 65 días desde la radicación de la solicitud de reconocimiento de pensión, sin que el grupo interno de trabajo para la gestión del pasivo pensional de Puertos de Colombia, haya dictado acto administrativo que decida, en forma definitiva, la solicitud.

En consecuencia solicita:

“PRIMERA. Solicito señor juez tutelar a favor de mi prohijada, el derecho de petición, a la seguridad social, a la vida y a la dignidad humana, vulnerados por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.

SEGUNDA: Como consecuencia de lo anterior ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, que en el término improrrogable de 48 horas a partir de la notificación del fallo proceda efectivamente a ordenar el reconocimiento definitivo de la pensión de sobrevivientes a mi poderdante con retroactividad al momento en que adquirió el derecho y el consecuente desembolso y pago de las mesadas pensionales pendientes.

TERCERA: Prevenir a las directivas de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, con el fin de que en lo sucesivo no vuelva a incurrir en la misma vulneración de los derechos fundamentales de mi representada”.

II. Trámite de la tutela

Con auto de 15 de marzo de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la tutela y ordenó notificar al director general de Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP (fls. 24-25).

Realizada la comunicación a la entidad vinculada, ésta intervino con los argumentos que a continuación se resumen:

Mediante escrito de 21 de marzo de 2013 (fls. 29 a 31), el señor Salvador Ramírez López, en su condición de subdirector jurídico pensional de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, explica que, una vez revisada la base de datos de la entidad, se encontró que en la Resolución RDP 2459 del 21 de enero de 2013, se dejó en suspenso el reconocimiento de la pensión de sobreviviente solicitado por la accionante, debido a que no acreditó, en debida forma, la relación de parentesco con el causante ni su condición de invalidez.

Explica que, en razón a que la entidad accionada ya emitió un acto administrativo sobre la petición de la señora Nancy Esther Hernández Montealegre, ésta decisión no puede ser atacada por vía de tutela, máxime si, por regla general, para controvertir dichos actos se debe seguir la línea jurisprudencial trazada por la Corte Constitucional en Sentencia T-175 de 2011; en la que se establece que la acción de amparo no es el mecanismo para controvertir actos administrativos de carácter particular y concreto, pues se cuenta con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para ello.

Además, resalta que la resolución atacada mediante la presente acción, no es el acto definitivo toda vez que la accionante interpuso recurso de apelación contra ese acto administrativo, el cual se encuentra en trámite.

Igualmente, refiere que la acción de tutela no es tampoco el mecanismo para lograr el reconocimiento de prestaciones pensionales, menos cuando no se encuentra ante un perjuicio irremediable.

Concluye solicitando se declare la improcedencia de la acción de amparo interpuesta por la señora Hernández Montealegre.

III. El fallo impugnado

Mediante providencia de 9 de abril de 2013 (fls. 56 a 68), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, negó el amparo solicitado por la señora Nancy Esther Hernández Montealegre.

Adujo que, no obstante la acción de tutela, por regla general, resulta improcedente para lograr el reconocimiento pensional, se debe tener presente que la Corte Constitucional ha sido enfática en consagrar un amparo especial para las personas que se encuentran en estado de discapacidad, permitiendo que, a través de la acción de amparo se logre obtener el reconocimiento.

Destaca que, teniendo en consideración la condición de discapacitada aducida por la parte actora, verificará si acredita los requisitos para la procedencia excepcional del amparo solicitado.

Sustentó que la resolución controvertida en sede constitucional, tiene recursos ante la UGPP, el cual fue interpuesto por la parte actora y se encuentra pendiente de ser resuelto; y en tal virtud, debe agotarse tal instancia antes de acudir a la acción de tutela.

De otra parte, anota que si bien la Corte Constitucional ha reconocido que los derechos pensionales no se discuten en sede de tutela, ha advertido que dicha regla no es absoluta, en tanto que, se trate de evitar un perjuicio irremediable.

De esa manera, analizó el tribunal, el acervo probatorio y encuentra que, de la lectura del acto administrativo cuestionado no se vislumbra una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la UGPP, por el contrario, encuentra que la entidad le da el valor probatorio a los documentos aportados por la actora pero la requiere para que acredite, por un lado, el parentesco con el documento que la ley estipula como idóneo para ello y, de otro, su condición de discapacidad.

El tribunal realizó un análisis de los documentos aportados por la actora a la UGPP y de los argumentos de la entidad para afirmar que no se encontraba probado el parentesco con el causante, y que no se había surtido en debida forma la acreditación de la condición de discapacidad; y, en tal virtud, le da la razón a la entidad accionada.

En consideración a ello, concluye negando el amparo de los derechos de la accionante.

IV. La impugnación

En escrito radicado el 22 de abril de 2013 (fls. 72 a 82) la accionante, a través de su apoderada, apeló la providencia de 9 de abril de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Recuerda que la jurisprudencia constitucional ha expuesto sobre la protección especial de la cual gozan las personas en estado especial de indefensión como es el caso de la actora, que se encuentra en condición de discapacidad desde los 2 años de edad y cuya subsistencia dependía en su totalidad de su padre Adán Hernández, que falleció desde el 2 de junio de 2012.

Asegura, además, que el suspenso en la definición del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes de la actora, le vulnera sus derechos fundamentales en la medida en que le impide acceder y percibir los únicos recursos con los cuales satisface sus necesidades básicas, sobre todo, si se ignora su estado de debilidad manifiesta debidamente probado con el certificado expedido por la EPS, en el que consta el porcentaje de incapacidad en el que se encuentra.

Pone de presente que la señora Hernández, desde el fallecimiento de su padre, que era el que proveía su sustento, está viviendo de la caridad pública; porque con la decisión de la UGPP de poner en suspenso el reconocimiento de la pensión a la que tiene derecho, se ve comprometido su mínimo vital.

Además, poner a la actora a que interponga una demanda ante la jurisdicción ordinaria, es someterla a prolongar el estado de indignidad en el que la UGPP la ha colocado.

Agrega que, no entiende cómo en primera instancia el a quo niega el amparo cuando, en sede administrativa como en la de tutela, la actora prueba su estado de discapacidad y la dependencia económica del causante; con lo que la acción de amparo resulta procedente para evitar un perjuicio irremediable.

Resalta que, los elementos del perjuicio irremediable se encuentran probados, y en tal virtud, debe concederse el amparo deprecado.

De otro lado, tanto ante la UGPP como en la tutela está plenamente probado el parentesco de la actora con el causante, no sólo con el registro civil de ella sino también con la partida de bautismo que da fe que es hija del matrimonio católico formado por sus padres (nombres que aparecen en su registro civil), y, de acuerdo con lo establecido en el artículo 213 del Código Civil, modificado por el artículo 1º, Ley 1060 de 2006, el hijo concebido durante el matrimonio tiene por padres a los cónyuges, salvo que se pruebe lo contrario en un proceso de investigación o de impugnación de paternidad; y esto último no ha ocurrido.

A más de lo anterior, el señor Adán Hernández siempre la reconoció como su hija, tanto que tal y como reposa en el expediente, ella se encontraba como beneficiaria de su padre en las solicitudes que éste había realizado ante el grupo interno de trabajo para la gestión del pasivo social de Puertos de Colombia. También, en la fotocopia de los carnés de seguridad social de ambos, donde él es el afiliado con el D.I. 808.200 y ella es su beneficiaria, con el mismo número de afiliación.

Con lo anterior, quedaría plenamente probado el parentesco de la actora con el causante y su condición de discapacidad también, con el certificado de la junta calificadora de su EPS.

V. Consideraciones de la Sala

V.1. Generalidades de la acción de tutela

El artículo 86 de la Constitución Política dispone:

“Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública” (…)

Esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable” (resaltado fuera del texto).

Por su parte, el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”, establece que la acción de tutela “garantiza los derechos constitucionales fundamentales”.

En concordancia con tal finalidad, el artículo 5º ibídem, señala:

ART. 5º—Procedencia de la acción de tutela. La acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2º de esta ley. También procede contra acciones u omisiones de particulares, de conformidad con lo establecido en el capítulo III de este decreto. La procedencia de la tutela en ningún caso está sujeta a que la acción de la autoridad o del particular se haya manifestado en un acto jurídico escrito” (resaltado fuera del texto).

Dedúcese de las normas transcritas que los presupuestos esenciales de la acción constitucional no son otros distintos que la existencia cierta, concreta y fundada de una conducta activa o pasiva que cause la violación o amenaza de los derechos consagrados por el constituyente como fundamentales, así como de aquellos que les fueren conexos, de acuerdo con las pautas trazadas por la jurisprudencia.

En este sentido, la procedencia de la acción de tutela se determina según el demandante carezca o no de un medio judicial idóneo y expedito para proteger sus derechos fundamentales, para lo cual no basta con registrar en abstracto la eventual existencia de otros instrumentos procesales sino que se torna necesario evaluar su eficacia a la luz de las circunstancias concretas.

Aunado a lo anterior, es de advertir que este mecanismo no es procedente para dirimir derechos litigiosos que provengan de la interpretación de la ley, tampoco para resolver conflictos judiciales cuyas competencias se encuentren claramente señaladas en el ordenamiento jurídico colombiano, pues con ello se llegaría a la errada conclusión de que el juez constitucional puede sustituir al juez ordinario, con excepción de los casos en los cuales se configura una violación de los derechos fundamentales y sea inminente la existencia de un perjuicio irremediable.

En suma y conforme a su naturaleza constitucional, la acción de tutela es el instrumento preferente de protección y garantía de los derechos fundamentales, cuyo ejercicio debe estar dirigido a obtener su amparo efectivo e inmediato frente a los actos u omisiones que los amenacen o vulneren.

V.2. El caso concreto

En el sub lite, pretende la actora que se revoque el fallo de primera instancia en razón a que se están vulnerado sus derechos fundamentales al dejar en suspenso el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a que, considera, tiene derecho.

En primera instancia, el tribunal dándole la razón a los argumentos de la entidad accionada, esto es, que no se encuentran probados ni el parentesco de la actora con el causante ni su condición de discapacidad; negó las pretensiones de la demanda. Además, determinó que le corresponde a la señora Nancy Esther Hernández Montealegre, en primer término, esperar a que se resuelva el recurso interpuesto contra el acto administrativo y, segundo, probar lo solicitado por la entidad, en la forma y con los documentos que la UGPP le ha sugerido.

Así las cosa, corresponde a la Sala establecer si, en el presente asunto procede la acción de tutela para lograr el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes y, en caso de serlo, determinar si ha habido o no vulneración de los derechos fundamentales de la actora por parte de la UGPP.

Respecto de la procedencia de la acción de tutela para lograr el reconocimiento de acreencias laborales, la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en establecer que, por regla general, ésta no procede, en razón a la subsidiaridad de la acción de amparo.

No obstante lo anterior, también el Tribunal Constitucional ha reconocido que, en algunas circunstancias especiales, la acción de tutela puede prosperar para el reconocimiento de prestaciones sociales, cuando el otro medio de defensa judicial no resulte eficaz para proteger los derechos que se pretenden amparar, o para evitar un perjuicio irremediable.

En efecto, la jurisprudencia ha determinado unas reglas para que el juez constitucional determine, en cada caso, la procedencia de la tutela interpuesta para acceder al reconocimiento de una acreencia laboral.

Es así como, en la Sentencia T-547 de 2012(1), se recogen dichos principios así:

Tercera. La acción de tutela únicamente procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, o se encuentre frente a un perjuicio irremediable. Reiteración de jurisprudencia.

En concordancia con el artículo 86 superior, la acción de tutela es una vía judicial que tiene toda persona para procurar la protección de sus derechos fundamentales, que procederá cuando el afectado no disponga de otra vía de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En cuanto a la obtención de prestaciones pensionales, esta corporación ha desarrollado una amplia jurisprudencia, con base en la cual ha estructurando las siguientes reglas[1]:

(i) Que no se cuente con otro medio idóneo de defensa judicial, aclarando que “la sola existencia formal de uno de estos mecanismos no implica per se que ella deba ser denegada[2]”.

La idoneidad debe ser verificada por el juez constitucional en cada caso concreto, preguntándose si las acciones disponibles protegen eficazmente los derechos fundamentales de quien invoca la tutela, sea o no como mecanismo transitorio[3], pues existen casos en que los medios ordinarios de defensa pueden resultar insuficientes, especialmente frente al estado de indefensión de una persona, que carece de otro medio de subsistencia diferente a la pensión.

(ii) Que la acción de tutela resulte necesaria para evitar la consumación de un perjuicio irremediable, que conlleve la inminente afectación a derechos fundamentales. Cuando está en juego el reconocimiento de una pensión de vejez, cabe resaltar que la evaluación del perjuicio irremediable no es un ejercicio genérico, pues es necesario consultar las particularidades de cada caso específico, teniendo en cuenta factores como la edad u otra situación de ostensible debilidad.

(iii) Que la falta de reconocimiento y/o pago de la pensión se origine en actuaciones que, en principio, permitan desvirtuar la presunción de legalidad de que gozan las actuaciones de las entidades administradoras del servicio público de seguridad social.

(iv) Que se encuentre acreditado el cumplimiento de los requisitos legales y reglamentarios para el reconocimiento y/o pago de la pensión, con un alto grado de certeza respecto de la procedencia de la solicitud[4].

(v) Que a pesar de que le asiste al accionante el derecho pensional, éste le fue negado[5].

Dicho lo anterior, siempre se debe efectuar un estudio de procedencia, que estrictamente mantendrá la racionalidad con las reglas ya señaladas. Ello quiere decir que la improcedencia de la acción de tutela para el reconocimiento de pensiones no es una regla general de carácter absoluto”.

En ese mismo sentido, en Sentencia T-701 de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, determinó:

“3. Procedencia excepcional de la acción de tutela para obtener el reconocimiento y pago de acreencias laborales. Reiteración de jurisprudencia.

(…).

No obstante, si los medios ordinarios de defensa judicial no resultan aptos, idóneos y eficaces para la protección del derecho o de los derechos fundamentales violados o amenazados, es evidente que de manera excepcional la acción de tutela se impone como el instrumento idóneo para salvaguardarlos, teniendo en cuenta que la jurisprudencia ha reiterado el vínculo estrecho que une al mínimo vital y la vida digna con la recepción de ciertas acreencias prestacionales. Así se señaló, por ejemplo, en la Sentencia T-033 de 2002[3], de la que vale la pena destacar el siguiente argumento:

“(…) Sin embargo, aunque dicha acción laboral constituye un remedio integral para la protección de los derechos fundamentales relacionados con el reconocimiento de una pensión, su trámite procesal —que ante situaciones normales es considerado eficaz en la protección de los derechos— puede no resultar idóneo para la obtención de los fines que se persiguen, atendiendo las circunstancias fácticas del caso concreto o la situación personal de quien solicita el amparo. De esta forma, si se controvierte un asunto de esta naturaleza a través de la acción de tutela, el juez constitucional debe evaluar y calificar el conflicto planteado, para determinar si el medio alternativo de defensa judicial con el que cuenta el accionante es lo suficientemente expedito para proteger sus derechos fundamentales, pues de lo contrario, debe ser protegido inmediatamente a través de la acción de tutela para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable”.

En efecto, dicho enfoque ha sido adoptado por la corporación en eventos en donde se comprueba la existencia de personas en circunstancias de debilidad manifiesta, que dependen económicamente de la prestación reclamada y que carecen de capacidad económica para garantizarse su propia subsistencia[4]. Así pues, la determinación de la procedencia excepcional de la acción de tutela exige del juez un análisis de la situación particular del actor, con el fin de determinar si el medio de defensa judicial ordinario es lo suficientemente expedito para proteger sus derechos fundamentales y si se está frente a la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual el conflicto planteado trasciende el nivel puramente legal para convertirse en un problema de carácter constitucional[5].

Así pues, a modo de conclusión y remitiéndonos de manera particular a la reclamación de pensiones, vale la pena destacar que la Corte ha considerado en torno de la procedencia de la acción de tutela que “la controversia sobre el reconocimiento de los derechos pensionales adquiere la dimensión de un problema constitucional cuando su no reconocimiento viola o amenaza violar derechos fundamentales diversos entre ellos el derecho de igualdad ante la ley, el derecho a la familia o su protección especial y los derechos fundamentales de los niños, y los medios judiciales no son eficaces para su protección teniendo en cuenta las circunstancias particulares del actor, o la intervención del juez constitucional se hace necesaria para impedir la ocurrencia de un perjuicio irremediable”[6].

Paralelo a lo anterior, es decir, a la procedencia excepcional de la acción de tutela para el reclamo de ciertas acreencias laborales cuando se establezca la existencia de una situación de grave, es necesario tener en cuenta que la Carta Política prevé, en virtud del principio/derecho de igualdad, una protección especial a favor de los discapacitados físicos o mentales”.

Así las cosas, de acuerdo a la jurisprudencia transcrita, en el sub lite, la Sala analizará las especiales circunstancias expresadas por la actora para estudiar la procedencia de la acción de tutela en su caso.

De los documentos allegados al expediente, se tiene que:

— El señor Adán Hernández González, que se identificaba con la cédula de ciudadanía 808.200 de Barranquilla, era pensionado de la liquidada Empresa Puertos de Colombia, Terminal Marítimo de Barranquilla, mediante Resolución 17321 de 23 de octubre de 1970 (fl. 84).

— El señor Adán Hernández González, falleció el 2 de junio de 2012, según registro civil de defunción, expedido por la Notaria 12 del Círculo de Barranquilla, bajo el serial 07289293 (fl. 131).

— La señora Nancy Esther Hernández Montealegre, según registro civil de nacimiento, indicativo serial 24050462 (fls. 105 y 131), nació el 13 de septiembre de 1953, es hija de la señora Ana Isabel Montealegre Altahona y del señor Adán Hernández González.

— De conformidad con la partida de bautismo (fl. 127) 0874833, libro 0001, folio 256, 0754, de la Arquidiócesis de Barranquilla, el señor Adán Hernández González tenía un vínculo matrimonial católico con la señora Ana Isabel Montealegre Altahona, desde el 26 de marzo de 1944.

— El dictamen del grupo interdisciplinario externo de calificación de pérdida de la capacidad laboral del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia (fl. 125 y reverso), refiere que la señora Nancy Esther Hernández Montealegre tiene una incapacidad permanente parcial del 64%.

— Mediante las declaraciones extrajuicio ante la Notaría Única del Círculo de Puerto Colombia (fls. 122 a 123) tanto la actora como las señoras Digna Cecilia González Gómez y María Emma Meza Arrieta, certifican que la señora Nancy Esther Hernández Montealegre, se encuentra en condición de discapacidad desde su nacimiento y que, su subsistencia era suministrada por su padre, Adán Hernández González, en razón a la discapacidad de la actora.

Así pues, teniendo en consideración que, de los documentos allegados se puede establecer que la actora se encuentra en condición de discapacidad por la pérdida de la capacidad laboral de un 69%; que en razón a ello, es sujeto de especial protección; y que, además, como consecuencia de su condición no tiene como proveerse su propia subsistencia después del fallecimiento de su padre; en su caso, la acción de tutela resulta procedente por ser el mecanismo judicial idóneo y eficaz para obtener el amparo de sus derechos fundamentales.

Ello es así, en virtud a que, en adición a lo ya referido, en el presente caso, el derecho a recibir la pensión de sobrevivientes, deviene en un derecho fundamental de la persona en condición de discapacidad, en tanto que la pensión resulta ser su única fuente de ingresos para garantizar el mínimo vital.

Sobre el particular, la jurisprudencia(2) ha expresado:

“En el mismo sentido, y en lo que respecta al reclamo de una pensión, debe recordarse que ésta es una especie del derecho a la seguridad social que “ostenta igualmente el carácter de fundamental cuando su titularidad se predica de las personas de la tercera edad (sents. T-426/92, T-011/93, T-135/93) o de disminuidos psíquicos o sensoriales”[10]. Así pues, el rango fundamental de un derecho pensional se deriva de la conexidad directa que presenta con el mínimo vital[11] y con la dignidad humana, ya que su desconocimiento respecto de los discapacitados, cuando además no cuentan con ninguna fuente de ingresos, constituye privarlos de conseguir lo esencial para atender sus necesidades básicas[12].

Bajo las condiciones antedichas, es decir, una vez reconocida la aptitud de la acción de tutela para reclamar ciertos derechos laborales y definidos los parámetros generales que sustentan la protección especial de los discapacitados físicos o mentales, procederemos entonces a estudiar los requisitos que ha establecido la ley para, específicamente, acceder a la pensión de sobrevivientes, especialmente cuando la misma es reclamada por un discapacitado físico o mental”.

De otro lado, respecto de la naturaleza y requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, la jurisprudencia constitucional(3) ha establecido que ésta, de conformidad con el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, se constituye en una de las prestaciones consagradas en el sistema general de pensiones, la cual tiene finalidad “de proteger a la familia del trabajador de las contingencias generadas por su muerte,” y “evitar que las personas allegadas al trabajador y beneficiarias del producto de su actividad laboral queden por el simple hecho de su fallecimiento en el desamparo o la desprotección”.

También ha resaltado la jurisprudencia(4) que tal finalidad cobra mayor relevancia, cuando los solicitantes de la pensión de sobrevivientes son sujetos de especial protección, como es el caso de los hijos menores de edad o en condición de discapacidad; toda vez que convierte el derecho a la pensión de sobrevivientes en fundamental al comprometer el derecho al mínimo vital y a la dignidad humana.

Sin embargo, el reconocimiento a través de vía de tutela no es automático, toda vez que el actor deberá acreditar el cumplimiento de los requisitos para acceder al derecho.

En efecto, en las sentencias T-941 de 2005 y T-306 de 2010, la Corte Constitucional precisó los requisitos que deben demostrar los hijos en condición de discapacidad del afiliado fallecido, que pretenden obtener la pensión de sobrevivientes, así:

“(…) para poder obtener el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes es necesario acreditar el cumplimiento de los siguientes requisitos: i) el parentesco, (ii) el estado de invalidez del solicitante y iii) la dependencia económica respecto del causante”.

En las mismas providencias, además, se estableció cómo se entienden acreditados cada uno de esos requisitos; determinando que, el parentesco se prueba con el registro civil de nacimiento.

En el sub lite, la UGPP alega que, no obstante en el registro civil de la actora aparece como padre, el señor Adán Hernández González, debido a que no consta su firma, no se puede tener como tal.

En ese sentido no le asiste la razón a la entidad accionada, toda vez que, en Colombia, tal y como lo reafirma la Sentencia T-427 de 2003, “la prueba idónea de los hechos y actos relacionados con el estado civil de las personas es la copia de la correspondiente partida o folio de registro civil. Salvo en los eventos de las personas nacidas con anterioridad a la Ley 92 de 1938, quienes pueden acreditar su estado civil con la partida de bautismo”.

En tal virtud, y mientras el registro civil aportado por la actora no sea tachado de falso o exista prueba de la impugnación de la paternidad de que éste da cuenta, la información que ese documento contenga se reputa plena prueba para probar el parentesco de la actora con el causante.

Así lo ha reconocido la jurisprudencia de esta corporación(5), que además de reiterar que el registro de civil de nacimiento constituye plena prueba del parentesco entre el causante y sus beneficiarios, ha establecido que no le está dado ni al juez ni a la autoridad administrativa, solicitar documentos adicionales para poder probar el vínculo.

Además, si se tiene que la actora, en el caso bajo examen, adjuntó la partida de bautismo de su padre, donde consta que estaba unido en matrimonio con su madre desde el 26 de marzo de 1944, y la señora Nancy Esther Hernández Montealegre, nació el 13 de septiembre de 1953; se recuerda que, de conformidad con el artículo 213 del Código Civil, el hijo concebido durante el matrimonio tiene por padres a los cónyuges, salvo que se pruebe lo contrario en un proceso de investigación o de impugnación de paternidad; y ninguna de estas dos circunstancias ha ocurrido, por lo que, la señora Nancy Esther Hernández Montealegre ha probado con suficiencia el parentesco con el causante, el señor Adán Hernández González.

Así que desconocer, como lo está haciendo la UGPP el contenido de un documento público que se reputa válido, resulta en una decisión caprichosa y desproporcionada respecto de la circunstancia en la que se encuentra la actora.

De otro lado, respecto del segundo de los requisitos que deben acreditarse por parte de la actora para acceder a la pensión de sobrevivientes es el estado de invalidez, el cual se entiende cuando el solicitante ha perdido su capacidad laboral en más de un 50%, en razón a que por encima de dicho porcentaje se presume que su incapacidad le impide desarrollar una actividad productiva para proveerse los medios necesarios para su congrua subsistencia, requiriendo de asistencia para poder atender sus necesidades.

El estado de invalidez se comprueba a través de la calificación que realizan las entidades que, por ley, son encargadas de determinarlo, esto es, al ISS, a las ARP, a las EPS y/o a las compañías de seguros que asumen el riesgo de invalidez y muerte de conformidad con lo dispuesto por la Ley 962 de 2005.

A las entidades referidas, les corresponde, en primera instancia, determinar y calificar la pérdida de capacidad laboral, el grado de invalidez y el origen de las contingencias.

A folios 49 a 50 y 125 y anverso reposa el Dictamen 530 de 25 de octubre de 2012, expedido por el grupo interdisciplinario externo de calificación de pérdida de capacidad laboral del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, en el que consta que la señora Nancy Esther Hernández Montealegre, identificada con la cédula de ciudadanía 22.580.339, nacida el 13 de septiembre de 1953, tiene una incapacidad permanente parcial o invalidez del 64% originada en enfermedad común desarrollada desde los 2 años de edad (secuelas de poliomielitis).

Por su parte, obra a folios 110 y 115 copia de los carnés de afiliación de salud a la EPS, que presta los servicios al sistema general de seguridad social en salud —Programa Puertos de Colombia— Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, de los señores Adán Hernández González en su calidad de afiliado pensionado y Nancy Esther Hernández Montealegre como su beneficiaria.

En los documentos referidos, se prueba que la actora se encuentra afiliada a la EPS que realizó el dictamen que certifica su condición de discapacidad, en la que se indicó, como lo exige la ley, la pérdida de capacidad laboral, el grado de invalidez y el origen de sus contingencias.

Así las cosas, para la Sala existe certeza sobre el grado de pérdida de capacidad laboral de la señora Nancy Esther Hernández Montealegre, sobre su origen y sobre la fecha de estructuración; con lo que la invalidez de la actora se encuentra plenamente probada.

Por último, en lo que respecta a la acreditación del tercer requisito exigido por la jurisprudencia para lograr el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a través de la acción constitucional; esto es, la dependencia económica respecto del causante, se tiene, en primer lugar, el grado de discapacidad en el que se encuentra la actora, el cual supera el 50%, lleva fácilmente a concluir que, debido a que es una persona que no puede laborar por la discapacidad que lo aqueja, no puede procurarse las condiciones mínimas para su propio sostenimiento.

En segundo lugar, además, de la afirmación de la actora en el escrito de tutela, respecto de su dependencia económica de su padre, circunstancia que no fue desvirtuada ni controvertida por la entidad accionada, reputándose entonces como cierta; reposan en el expediente las declaraciones extrajudiciales (fls. 122 a 123), tanto de la actora como las señoras Digna Cecilia González Gómez y María Emma Meza Arrieta, en las cuales se certifica que la señora Nancy Esther Hernández Montealegre, se encuentra en condición de discapacidad desde su nacimiento y que, su subsistencia era suministrada por su padre, Adán Hernández González, en razón a la discapacidad de la actora.

Antes de resolver, para la Sala resulta pertinente poner de presente que, contrario a lo manifestado por el a quo, para la procedencia de la acción de tutela no se requiere, tal y como lo establece el artículo 9º del Decreto 2591 de 1991, el agotamiento previo de la vía gubernativa; mucho menos, si se tiene en consideración las especiales circunstancias en las que se encuentra la actora por ser un sujeto de especial protección.

En definitiva, en el caso sub examine, probados como están los requisitos establecidos por la jurisprudencia para el reconocimiento excepcional de la pensión de sobrevivientes a través de la acción de tutela, la Sala revocará el fallo de primera instancia que negó el amparo para tutelar los derechos deprecados, vulnerados por la UGPP al mantener en suspenso el otorgamiento de la pensión de sobrevivientes a la señora Nancy Esther Hernández Montealegre.

En consecuencia, ordenará a la entidad accionada, que en el término de cinco (5) contados a partir de la notificación de la presente providencia, expida la resolución por medio de la cual le reconoce la pensión de sobrevivientes a la señora Nancy Esther Hernández Montealegre, en razón a que cumple a cabalidad los requisitos para ello y, por exceso de ritual manifiesto, la entidad se ha negado a concederla, vulnerando con ello sus derechos fundamentales.

A más de lo expuesto, se debe llamar la atención de Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP respecto de la documentación que requiere para reconocer la pensión de sobrevivientes, toda vez que, está solicitando documentos adicionales para que se certifique el parentesco, cuando dicho requisito, de conformidad con la legislación vigente, se puede establecer con certeza con el registro civil.

Como ello, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP teniendo en su poder, como efectivamente aparece acreditado en el expediente, todos los documentos que acreditan el cumplimiento de los requisitos para acceder a la pensión de sobrevivientes a que tiene derecho la actora, no tiene sustento legal para continuar negando o dejando en suspenso el derecho ni solicitando documentos que no corresponden a ese trámite.

En este orden de ideas y teniendo en cuenta los anteriores razonamientos, la Sala revocará el fallo impugnado, para, en su lugar, amparar los derechos fundamentales de la actora, tal y como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la providencia apelada, esto es, la sentencia de 9 de abril de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó el amparo solicitado por Nancy Esther Hernández Montealegre. En su lugar, AMPÁRANSE los derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital, dignidad humana y petición, vulnerados por la Unidad Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. En consecuencia, ORDÉNASE que, en el término de cinco (5) contados a partir de la notificación de la presente providencia, expida el acto administrativo por medio del cual le reconoce la pensión de sobrevivientes a la señora Nancy Esther Hernández Montealegre, en razón a que cumple a cabalidad los requisitos para ello.

3. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMÍTASE el expediente a la honorable Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

Magistrados: Guillermo Vargas Ayala, presidente—María Elizabeth García GonzálezMaría Claudia Rojas Lasso, ausente con excusa—Marco Antonio Velilla Moreno.

(1) Corte Constitucional, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.

(2) Corte Constitucional. Sentencia T-701 de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(3) Corte Constitucional. T-306 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Ver también: C-1255 de 2001, C-1035 de 2008.

(4) Corte Constitucional. Sentencia T-306 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. “(…) se reconoció en la aludida providencia, que esta prestación “es un derecho revestido por el carácter de cierto, indiscutible e irrenunciable, y que constituye para sus beneficiarios un derecho fundamental”.

(5) Consejo de Estado, Sección Tercera, 6 de septiembre de 2001, expediente 13232-15646 (1996-3160), C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. “Resulta claro que cuando se expida una copia del registro civil de nacimiento o un certificado del mismo y en él consten los nombres de los progenitores del inscrito, dicho documento constituirá prueba suficiente para acreditar el parentesco de consanguinidad existente entre éste y aquéllos. En efecto, si tales nombres fueron indicados en el correspondiente folio o certificado, es porque se cumplieron los requisitos ya indicados para que pueda darse fe del nombre de la madre del inscrito, y en cuanto al padre, porque aquél nació dentro de un matrimonio legalmente celebrado o, siendo hijo extramatrimonial, fue reconocido por éste o se declaró judicialmente su paternidad. Y no puede el juez exigir pruebas adicionales para establecer el parentesco, so pena de desconocer la solemnidad prevista por la ley, de manera excepcional, para la demostración de los hechos y actos relacionados con el estado civil de las personas, conforme a lo dispuesto en el artículo 105 del Decreto 1260 de 1970” (resaltado fuera de texto original).